Нетипові форми правління

4 Нетипові форми правління

Форма правління, яку вище ми охарактеризували як спосіб організації і взаємин найвищий орган держави (хоча таке визначення не охоплює всіх моделей, зокрема Республіки Порад) залежить від багатьох чинників. Серйозний вплив на форму держави надає культурний рівень народу, його історичні традиції, характер релігійних світоглядів, національні особливості природні умови мешкання, зарубіжний досвід, суб'єктивні чинники і т.д. Соціальні причини висуваються на перший план найчастіше в періоди революційних подій, як, наприклад, в час і після буржуазних революцій в Європі і Америці: молода, прогресивна буржуазія, що очолювала широкі верстви населення, добилася обмеження влади монарха, ліквідації абсолютизму, встановлення дуалістичної або парламентарної монархії, а інколи і республіки (наприклад, в США). Услід за США президентські республіки затвердилися в країнах Латинської Америки. Нарешті, підвищення ролі парламенту у ряді країн Європи і Азії привело до виникнення парламентарної республіки. Після краху тоталітарних режимів з початку 90-х років такий процес розвивається в багатьох країнах Африки. В ході цього історичного розвитку були і своєрідні зигзаги: республіка при фашизмі на чолі з фюрером, дуче, каудільо мало чим по суті відрізнялася від монархії (хоча юридично форма була іншою), а республіки в соціалістичних країнах, країнах соціалістичної і капіталістичної орієнтації (переважно в Африці) з однопартійною системою і проголошеною конституціями керівною роллю однієї партії мало зберігали достовірно республіканських рис.

Розділення на монархії і республіки, а їх внутрішня класифікація на абсолютну, дуалістичну, парламентарну монархії, президентську і парламентарну республіки завжди мали і зараз мають досить жорсткий характер.

Приведені в попередній главі критерії для розрізнення форм правління і сьогодні зберігають своє значення, всі вони (окрім виразно вираженої дуалістичної монархії) існують в різних державах світу. Але на їх базі і разом з ними шляхом поєднання і появи нових ознак створюються невідомі раніше форми, причому ця тенденція набирає силу: '"чистих", традиційні форм залишається все менше, а форми правління в знов виникаючих державах (наприклад, при розпаді СРСР, Югославії, Чехословакії), як правило, сполучають різні риси. В даному випадку йдеться не про те, що в розвинених капіталістичних країнах, а інколи і в деяких державах, що розвиваються, на основі демократизації політичних режимів практично втратилися відмінності між монархією і республікою (по своєму характеру монархії у Великобританії або Японії мало чим відрізняються від республік Франції або Італії). Кажучи про змішаних і "гибрідних" формах правління, ми відзначаємо той факт, що втрачається жорсткість існуючих класифікацій і по юридичних ознаках: з'єднуються риси республіки і монархії (наприклад, в Малайзії), абсолютної і конституційної монархії (Кувейт), президентської і парламентарної республіки (Колумбія за конституцією 1991 р.).

Тому є декілька причин. По-перше, практика останніх десятиліть показує, що для керованості державою важливе не стільки розділення властей і система взаємних заборон і противаг (ці моменти забезпечують демократизм в управлінні, виключають концентрацію влади в руках якого-небудь одного органу), скільки встановлення необхідних взаємозв'язків, взаємодії, взаємузгодженості в роботі найвищий орган держави. Відсутність цього, як свідчить досвід протиборства законодавчій і старанній владі в Росії (а частково - і усередині виконавчої влади), веде до кризи всієї політичної системи. Створення змішаних і "гибрідних" форм покращує взаємодію органів держави, хоча це відбувається або за рахунок зменшення ролі парламенту, або за рахунок скорочення повноважень президента, або шляхом встановлення підпорядкування уряду одночасно і парламенту, і президентові, що створює відому невизначеності в його положенні. Якісь плюси майже завжди супроводжуються певними мінусами, як, наприклад, тенденція витіснення ролі уряду одноосібною владою прем'єр-міністра в умовах парламентарної форми правління.

По-друге "чисті" форми правління мають недоліки, властиві формі як такий. Наприклад, президентська республіка має тенденцію до президентського авторитаризму. Про це виразно свідчить поява суперпрезидентських республік в Латинській Америці, а також президентсько-моністічних республік в Африці. Для парламентарної ж республіки характерна нестабільність уряду, постійні урядові кризи і відставки. Оскільки в парламентарній республіці і парламентарній монархії уряд залежить від парламентської більшості (а воно нерідко досягається шляхом коаліцій різних політичних партій), то втрата такої підтримки веде до вотуму недовіри. У Італії, наприклад, уряд стримується у влади в середньому менше року, хоча партійний склад уряду зазвичай майже не міняється, та і персональні перестановки незначні. Проте, виступу на користь зміни форми правління в цій країні останнім часом різко посилилися, і схоже, що цього разу не залишаться безрезультатними. Включення елементів президентської республіки в парламентарну, а парламентаризму - у президентську, вживання інших методів допомагає здолати недоліки "чистих" форм.

По-третє, виникнення змішаних "гібридних" форм пов'язано з поширенням і сприйняттям у все більшому числі країн світу загальнолюдських цінностей, впливом гуманістичних ідей і інститутів. Під впливом таких ідей в еміратах Персидської затоки (Кувейті, Катарі, Бахрейні, ОАЕ, в 1992 р. в Саудівській Аравії – державі, що найнаполегливіше чинить опір ідеям конституціоналізму) прийняті конституції. Проте ці акти не є конституціями в повному розумінні слова, оскільки не обмежують владу монарха, бо навіть там, де вони не припинені, а парламенти не розбещені (у Кувейті, наприклад, проводяться вибори), основні закони проголошують, що вся влада виходитиме від монарха, парламент фактично і навіть юридично (Катар, ОАЕ і ін.) є лише консультативною установою.

Нарешті, зміни у формі правління пов'язані з тиском і боротьбою прогресивних сил. Прикладами можуть служити поява нової конституції Непалу 1990 р. і фактична зміна форми правління в Йорданії у зв'язку з королівськими прокламаціями в 90-х роках при збереженні колишньої влади одного і того ж монарха.

В республіканській монархії як вже наголошувалося, глава держави в монархії – спадковий і довічний. Вибори нового монарха зазвичай проводяться у тому випадку, коли припиняється династія (наприклад, вибори царем Михайла Романова в Росії в 1613 р.). В той же час, в сучасних умовах є такі монархи, де глава держави не довічний і не спадковий, а переобирається через певний проміжок часу. Така система, як вже згадувалося раніше, існує в Малайзії і Об'єднаних Арабських Еміратах, своєрідних федеральних виборних монархіях. У кожній з цих держав глава держави переобирається раз в 5 років. Це зближує главу держави - монарха з президентом, а монархічну форму правління з республіканською. Проте обидві держави залишаються монархіями, бо главою держави не може бути вибраний будь-який громадянин, що задовольняє вибірковим кваліфікаціям і вимогам для президента, а лише один з "місцевих монархів" - правителів складових частин федерації.

У Малайзії 9 з 13 суб'єктів федерації очолюються спадковими султанами (управління в чотирьох інші організовано інакше), і лише ці 9 утворюють Пораду правителів, яка раз в 5 років обирає главу держави. У Малайзії Порада правителів не володіє владними повноваженнями, влада монарха теж істотно обмежена (особливо після конституційної реформи 1983-1984 рр.). Малайзія - парламентарна монархія.

Інакше йде справа в ОАЕ. Вища порада семи емірів - суб'єктів федерації володіє всією повнотою влади - він ухвалює закони. Національні ж збори, призначені емірами (кожен емір призначає певне число членів, встановлене Тимчасовою конституцією 1971 р., і залежне від розмірів емірату), мають лише консультативний характер. Вища порада емірів обирає главу держави разів в 5 років. Не дивлячись на такі вибори, основні повноваження глави держави зосереджені в Поради емірів. У ОАЕ діє по суті колективний монарх.

Суперпрезидентські республіки в Латинській Америці. У політичному житті Латинської Америки через часті перевороти і контрперевороти питання про форму держави зазвичай набуває більшого значення, чим у ряді інших країн. Постійна кризисна ситуація пояснюється тим, що система влади не відповідає сучасним умовам. Заміна президентської форми правління парламентарною могла б сприяти стабілізації. Поза сумнівом, що нестабільність на континенті викликала до життя особливі моделі форм правління у ряді країн Латинської Америки.

Президентська форма правління склалася в цих країнах під впливом США. Проте, не дивлячись на значну схожість з формою правління в США, президентські республіки в Латинській Америці вже на ранній стадії розвитку були особливим різновидом, що характеризувався наявністю таких специфічних рис, як:

• високий рівень централізації державного апарату;

• гіпертрофований розвиток інституту надзвичайного або облогового положення;

• важлива роль армії в політичному житті;

• переважання насильницьких методів досягнення влади (раніше всього поста президента);

• майже всюди відсутність розвинених партійних систем.

Одній з основних відмітних особливостей цієї форми правління в порівнянні з США з'явилася і значно велика концентрація влади в руках президента, а також абсолютизація ролі виконавчої влади.

Вже тоді, в XIX столітті, склалася система, коли ключовим органом державного механізму став президент, якого конституції наділяли щонайширшими повноваженнями.

За визначенням О.А.Жукова “реальною формою політичного владарювання в Латинській Америці в XIX столітті стали диктаторські режими”.

Сполучаючи в своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності, президент, як правило, був також головнокомандуючим озброєними силами республіки, що в сукупності з його правом оголошувати в країні надзвичайне або облогове положення перетворювало його, за словами відомого мексиканського юриста Д. Косио Вільегаса, в “суддю останньої інстанції і верховного арбітра при вирішенні конфліктів між тими, хто управляє, і тими, ким управляють”.

Характерною рисою президентської форми правління в умовах авторитарних режимів зазвичай служить наділ виконавчої влади настільки широкими законодавчими повноваженнями, що конгрес перетворюється на декоративний придаток уряду президента всевладдя. Президентське законодавство є по суті основним, а часом і єдиним законодавством в країні.

Монархічна республіка. Вище йшлося про монархії, які мають республіканську ознаку - систематичну виборність глави держави. В той же час, в сучасному світі в умовах тоталітарних систем з'явилися різновиди республіки, що характеризуються не легітимністю влади. Наприклад, коли в країні відбувається державний переворот, який ставить на чолі держави одноосібного диктатора (він може називатися як завгодно - президентом, координатором, вождем, генеральним секретарем центрального комітету партії і так далі) або групу диктаторів, форма правління офіційно може проголошуватися або залишатися республіканською, але її демократична суть вихолощується. Це відбувається і у тому випадку, коли законно вибрана або призначена посадова особа (президент, прем'єр-міністр і тому подібне) захоплює ті, що не належать йому за конституцією повноваження, відмовляється залишити свою посаду після закінчення терміну повноважень - словом, коли узурпує владу. Так поступив Гітлер в Германії в 1933 р., Ж.Мобуту в Заїрі (тоді - Конго) в 1960 р., чорні полковники в Греції в 1967 р., А.Піночет в Чилі в 1973 р.

У фашистських державах по суті бувальщини ліквідовані вибори як спосіб формування органів державної влади, розбещені всі опозиційні політичні партії, всі форми влади підпорядковані уряду на чолі з офіційно визнаним вождем, що користувався неограніченнимі повноваженнями, а фашистська партія перетворилася на державну організацію.

Є і приклади такої заміни монархії республікою, які означають ліквідацію демократії, що існувала при монархії. Наприклад, ті ж грецькі "чорні полковники" у червні 1973 р. ліквідовували монархію, проте демократії країні така "республіка" зовсім не додала. "Соціалістичні" республіки служили і служать прикриттям одноосібної диктатури генерального першого секретаря компартії або групової диктатури політбюро її центрального комітету. Мало відрізняються від абсолютної монархії деякі республіки тропічної Африки, де, не дивлячись на наявність парламенту і формально незавісимих судів, влада президента практично неограніченна (т.з. монократічеськие республіки). Зміна президентів тут відбувається зазвичай лише в результаті їх смерті або військового перевороту, а зовсім не загальних виборів. Перевибори ж на новий термін носять швидше ритуальний, чим реальний характер. У Малаві, наприклад, Президент взагалі знаходиться на посаді довічно.

На відміну від суперпрезидентських президентсько-монократичні республіки існували при однопартійній системі, і довічне перебування у влади президента було передбачене конституцією.

Початок цього явища належав мабуть Індонезії (президент Сукарно), послідовником була соціалістична Югославія. Згідно ст. 220 конституцій 1963 р. перевибрання не поширювалося на першого президента И. Броз Тіто. Незамінним президентом проголосив себе Маркос на Філіппінах (у 1986 р. він все-таки провів вибори, де зазнала поразка). У 60-80-х роках довічними президентами проголосили себе глави держав в Малаві, Уганді, Тунісі, Екваторіальній Гвінеї і деяких інших країнах, а довічний президент Центральної Африканської Республіки Бокасса став імператором. Згодом майже всі вони були повалені в результаті військових переворотів, лише президент Тунісу Бургиба був зміщений конституційною дорогою у віці 84 років після висновку медичного консиліуму про його нездатність виконувати обов'язки президента. Нині залишилися лише два довічні президенти - у Малаві і КНДР, причому в останній син президента вже за життя батька проголошений його наступником.

Напівпрезидентська, напівпарламентська республіка. "Гібридні" форми монархії не представляють великого інтересу для дослідників: число їх варіантів із-за характеру самої форми правління досить обмежене. Набагато перспективнішими є змішані і "гібридні" форми республіки, що має безліч різновидів. Спостерігається саме різне з'єднання елементів парламентарної і президентської республік, а інколи поява таких рис, яких не було ні в однієї з цих форм. У останньому випадку відбувається не просто змішення різних сторін окремих різновидів республіканської форми правління, а народжується нова якість, виникає своєрідний гібрид.

Як відомо, існує декілька відмітних ознак президентської і парламентської республік, але головна відмінність між ними полягає в способі політичної відповідальності уряду (ради, кабінету міністрів). Всі інші ознаки, у тому числі і порядок призначення уряду, не є вирішальними: юридично в парламентарній республіці уряд також призначається актом президента (хоча на ділі акт президента про призначення міністрів виражає лише волю парламентської більшості). Прикладами президентської республіки є США, Сирія, Зімбабве, парламентарною, – Італія, Німеччина, Індія і ін.

У останні десятиліття вказана вище головна ознака все частіше піддається різним корективам. В результаті залишається все менше "чистих" президентських або парламентарних республік, виникають напівпрезидентські, напівпарламентські республіки. Для цієї мети використовуються як концепція "парламентаризму, що раціоналізував ", що має на меті обмежити владу парламенту і підсилити виконавчу владу, так і вимога відповідального уряду, нерозривно пов'язана з ідеєю парламентарної республіки. Однією з позитивних рис президентської республіки є стабільність уряду, який не може бути звільнене парламентом у відставку, зокрема по причинах боротьби партійних фракцій і зміни співвідношення сил в його стінах. Крім того, ця форма забезпечує єдність виконавчої влади: уряд очолює глава держави, навіть якщо є посада так званого адміністративного прем'єра (прем'єр-міністра), про якого мова піде нижче. З іншого боку, важливою позитивною рисою парламентарної республіки є відповідальність уряду перед парламентом, який зобов'язаний враховувати в своїй діяльності співвідношення сил в парламенті і, отже, громадська думка (особливий його стан під час виборів до парламенту). Проте президентська республіка тяжіє до авторитаризму. Виконавча влада вислизає з-під парламентського контролю. Уряд же парламентарної республіки в умовах багатопартійної системи, особливо якщо немає домінуючої партії або стійкої коаліції партій, разом утворюючих парламентську більшість, слабо і нестабільно, часто розпускається парламентом. Вище це ілюструвалося на прикладі Італії.

Для того, щоб з'єднати вказані вище позитивні елементи парламентарної і президентської республік, в першій з них вводиться обмеження вотуму недовіри, а в другій - створюються обмежені форми вотуму недовіри. Можливості винесення вотуму недовіри обмежують по-різному. У Німеччині, наприклад, передбачений "конструктивний вотум недовіри": така резолюція приймається одночасно з призначенням нового канцлера, що виключає відсутність уряду в країні. Крім того, тимчасово, до утворення нового уряду, продовжує управління уряд що пішов у відставку. За весь час існування ФРН, з 1949 р., конструктивний вотум недовіри був застосований лише 1 раз.

У Франції потрібний, аби резолюція осуду була мотивована, підписана не менше чим 1 /10 складу нижньої палати і, на відміну від Німеччини, прийнята не просто більшістю нижньої палати, а абсолютною більшістю її складу. Випадки внесення резолюції осуду у Франції вкрай рідкі.

Створення змішаних форм (в усякому разі, тенденція до цього) пов'язане також зі встановленням в президентській республіці відповідальності перед парламентом окремих міністрів, але не глави уряду, яким залишається фактично, а часто юридично президент. Ця тенденція знайшла своє вираження в конституційному праві низки країн Латинської Америки - Венесуелі, Колумбії, Перу, в Уругваї, Коста-Риці, Еквадорі і ін.

Один з найбільш типових прикладів змішаної форми - республіка Перу за конституцією 1933 роки (до перевороту 1968 г). Відмінна риса форми правління в Перу полягала в подвійному положенні уряду по відношенню до президента і конгресу з питання про політичну відповідальність. Порада міністрів була відповідальна як перед президентом, так і перед законодавчим органом. До того ж реалізацію президентом деяких своїх важливих функцій конституція ставила в переважну залежність від волевиявлення конгресу.

Особливий різновид змішаної форми правління існував в Панамі з 1972 по 1979 роки. Її істотна відмінна риса полягає в особливому положенні глави уряду в системі державних органів республіки - за конституцією 1972 роки він, а не президент був ключовою ланкою державного механізму. Президент юридично, а ще більше фактично був зведений до положення другорядної фігури в структурі центральних органів держави. Рада кабінету наділялася конституцією головним чином дорадчими повноваженнями і діяла як консультативний орган при носієві вищої виконавчої влади - главі уряду. Ще одна особливість форми правління Панами до кінця 1978 року - формальна відсутність в країні партійної системи, тому парламентські вибори проводилися за територіальною ознакою.

У деяких президентських республіках створюється особлива посада адміністративного прем'єр-міністра (Єгипет, Перу, Туреччина і ін.), але не він визначає політику уряду, це робить президент, що залишається його фактичним керівником. Президент головує на офіційних засіданнях уряду, прем'єр-міністр відає оперативною діяльністю уряду і веде його неофіційне засідання, і тільки у ряді країн кожного разу лише за дорученням президента. Проте створення такої посади дозволило встановити відповідальність уряду в цілому, а не лише окремих міністрів, перед парламентом, залишаючи при цьому в недоторканності положення фактичного керівника уряду - президента. Не дивлячись на те, що уряд відповідальний перед парламентом, призначає його президент без схвалення останнього.

Постановка питання про довіру уряду в президентській республіці можлива лише значним числом членів парламенту (у Перу за конституцією 1979 р. - 1/20 частиною складу парламенту, в Колумбії - не менше 1/10 частини членів будь-якої палати двопалатного парламенту). Рішення приймається абсолютною більшістю всім складу парламенту (відповідної палати), а інколи і кваліфікованою більшістю (2/3).

Тенденції до створення змішаних форм пов'язані з конституційним зниженням ролі президента в президентській республіці (так було в Росії у зв'язку з поправками до Конституції в грудні 1992 р. і в березні 1993 р.) і з підвищенням цієї ролі в парламентарній республіці. У першому випадку вводяться положення про затвердження парламентом призначень міністрів, в другому - президент наділяється деякими самостійними повноваженнями (Пакистан).

Ми розглянули далеко не всі аспекти процесу становлення змішаних і "гибрідних" форм: кожна країна має свої особливості. Вони неминучі, навіть якщо в державі приймається вже відома модель. Наприклад, на форму правління Алжиру або Шрі-Ланки свого часу істотний вплив зробили французькі інститути, але в Алжирі корективи внесла мусульманська ідеологія, в Шрі-Ланки - британська спадщина. Те ж саме можна сказати про Нігерію і Єгипет, де позначився вплив конституції США.

Список використаної літератури

1.  Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. – М.: Проспект, 2005.

2.  Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве.// Государство и право. 1994. № 4.

3.  Білоскурська О. Щодо поняття конституційних обов’язків // Право України. – 2004.- № 10.- С. 85-88.

4.  Брюггер В. Відображення людини у концепції прав людини // Людина і політика. – 2003.- № 1. – С. 54-69.

5.  Общая теория права и государства. П/р. Лазарева В.В. М. 1994.

6.  Волинка К.Г. Механізм забезпечення прав і свобод особи: питання теорії і практики.-К., 2000.

7.  Георгіна А.З. конституційне право зарубіжних країн : Підручник. - Тернопіль: Астон, 2003.