Организация реформирования жилищно-коммунального хозяйства в муниципальном образовании (на примере Администрации г. Серпухова)

Введение

На современном этапе одним из направлений общественно-экономических преобразований стало реформирование жилищно-коммунального хозяйства.

Актуальность работы определяется следующим: жилищно-коммунальные услуги являются одним из важнейших показателей качества жизни людей, жилищно-коммунальное хозяйство – это важнейший сектор экономики. Поэтому включение жилищно-коммунального хозяйства в систему рыночных отношений, изменение механизма управления этой сферой, ее реформирование влияет на весь ход экономической реформы в России.

По вопросам жилищно-коммунальной реформы высказываются разные мнения, суть которых состоит в следующем: реформа нужна, но к ней нельзя приступать до тех пор, пока не вырастут денежные доходы и бремя жилищно-коммунальных расходов не окажется посильным для подавляющей части населения; к реформе необходимо приступить немедленно, в условиях отсутствия бюджета у многих муниципальных образований она позволит уберечь жилищно-коммунальное хозяйство от полного разрушения и создаст реальные предпосылки для ее сохранения, развития и преобразования.

Спорный момент касается также вопроса распределения полномочий между центральной властью и регионами: нужно ли принятие единой государственной программы жилищно-коммунальной реформы или можно ограничиться ее разработкой на уровне регионов. Следует отметить, что жилищно-коммунальная реформа затрагивает прежде всего муниципальный уровень управления и поэтому должна полностью соответствовать законодательству местного самоуправления.

Начало реформы в различных городах России показывает, что в сознании людей она воспринимается исключительно как повышение платежей за жилищно-коммунальные услуги. К сожалению, это происходит не только потому, что именно на этом аспекте реформы концентрируют свое внимание средства массовой информации, но и в действительности из всех элементов жилищно-коммунальной системы реальные и наиболее ощутимые изменения происходят преимущественно в части оплаты населением услуг этой сферы. Однако повышение платы не является самоцелью, а составляет лишь часть системы взаимосвязанных мероприятий, повышающих эффективность жилищно-коммунального хозяйства за счет сокращения непроизводительных расходов и роста качества самих услуг. Более того, отдельные частные мероприятия не позволяют в полной мере использовать весь потенциал возможностей совершенствования жилищно-коммунального хозяйства и включения этого сектора экономики в рыночную систему отношений.

Для России более характерной является трехуровневая система управления [6]. На первом уровне находится собственник жилья, в функции которого входит разработка жилищно-коммунальной политики и решение таких задач, как формирование объективно обоснованной тарифной политики, планирование реконструкции и модернизации жилья, контроль за использованием средств, направляемых на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, и за деятельностью монополистов, организация мероприятий по предоставлению компенсаций за жилищно-коммунальные услуги. На втором уровне располагается служба заказчика, призванная обеспечить содержание и эксплуатацию жилого фонда, выбор подрядчика для выполнения услуг и заключение с ним договоров, контроль за качеством предоставляемых услуг. На третьем уровне находятся подрядчики, непосредственно производящие жилищно-коммунальные услуги.

Жилищно-коммунальное хозяйство является крупным потребителем топливно-энергетических и других материальных ресурсов. Выбор поставщиков ресурсов только на конкурсной основе, как показывает опыт, позволяет обеспечить их экономию на 20–30%. Население, оплачивая услуги по усредненным нормативам, также не имеет стимула к экономии, так как самоограничения в их расходовании никак не сказывается на размере платежей. Поэтому плата за реально потребляемые услуги стимулирует экономию потребителя и снижение потерь производителя.

Безусловно, ключевым элементом управления жилищно-коммунального хозяйства является механизм финансирования. Он включает разработку гибкой системы формирования жилищно-коммунальных платежей в соответствии с объемом и качеством потребляемых услуг способствует поддержке социально незащищенных групп населения. В тоже время за более качественные услуги и существенное превышение социальных нормативов должны применяться повышенные тарифы.

Для реализации этих предложений потребуется разработка кадастра жилого фонда, отражающего дифференциацию всех потребительских качеств жилья.

По мере повышения доли населения в финансировании жилищно-коммунального хозяйства будет возрастать фактор своевременности оплаты услуг населением. Безнаказанность и отсутствие ответственности жителей за своевременность платежей при росте тарифов может еще больше повысить численность неплательщиков. Поэтому необходимо стимулировать своевременную оплату жилищно-коммунальных услуг и выработать законодательную защиту прав и интересов жилищно-коммунальных предприятий.

Формирование устойчивой финансовой базы развития жилищно-коммунального хозяйства невозможно без привлечения внебюджетных средств. Мировая практика свидетельствует о необходимости создания системы страховой защиты имущественных интересов и жилищных прав собственников и нанимателей жилья. С этой целью следует создать городской фонд жилищного страхования. Страхователями должны выступить население и городская администрация. Другим направлениям привлечения других средств может стать жилищно-коммунальный заем [7].

Большие потенциальные возможности повышения эффективности развития жилищно-коммунального хозяйства заложены в проведении инновационной политики. Для включения его в сферу инновационных процессов необходима организация банка данных о новых материалах и технологиях, применяемых в строительстве и эксплуатации жилья и объектов коммунальной инфраструктуры. Функции администрации города в решении этой задачи состоят в поддержке инновационных начинаний и проведении конкурсов научно-технических разработок, создании информационно-аналитического центра инноваций.

В конечном итоге успех жилищно-коммунальной реформы будет определяться тем, насколько синхронно станут осуществляться ее мероприятия, в какой мере при этом будет обеспечена гласность и информированность населения об ожидаемых и достигнутых результатах на каждом ее этапе.

Объект исследования: администрация города Серпухова.

Предмет исследования: деятельность администрации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в городе.

Цель работы: На основе изучения теоретических положений и существующего состояния городского жилищно-коммунального хозяйства предложить направления по совершенствованию реформирования ЖКХ в муниципальном образовании.

Задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

2. Проанализировать деятельность администрации города Серпухова.

3. Предложить направления по совершенствованию реформирования ЖКХ в городе Серпухове.

Теоретической базой послужили работы ученых в области реформирования ЖКХ, практической базой явились документы о деятельности администрации города по изменению механизма управления рассматриваемой сферой за 2008–2009 года.

Новизна в работе: проанализирована деятельность администрации города по реформированию ЖКХ и предложены направления по ее совершенствованию.

Работа состоит из введения, трех глав и заключения.

В первой главе рассмотрены теоретические основы реформирования ЖКХ.

Во второй главе дается анализ деятельности администрации г. Серпухова по управлению рассматриваемой сферой.

В третьей главе размещены предложения по совершенствованию анализируемого процесса.

Практическая значимость. Предложенные направления по совершенствованию реформирования ЖКХ в муниципальном образовании могут быть использованы в деятельности администрации г. Серпухова и других муниципальных образований.

1. Теоретические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства 1.1 Сущность услуг жилищно-коммунального хозяйства

В соответствии с предметной областью исследования услуги – целесообразная деятельность человека, результат которой имеет полезный эффект, удовлетворяющий какие-либо потребности человека.

Способность удовлетворить человеческие потребности называется полезностью. Австрийская школа теории ценности подчеркивает, что полезность всегда имеет субъективный характер. Все то, что обладает полезностью, принято называть благом (материальные и нематериальные носители полезности, которые служат для удовлетворения потребностей). Услуги ЖКХ представляют собой виды деятельности, работу ЖКХ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта.

Это блага, предоставленные не в виде вещей, а виде состояния функционирования ЖКХ.

Французский экономист, профессор С. де Куссерг считает, что современные возможности ЖКХ по оказанию услуг позволяют говорить об инструкции ЖКХ и, следовательно, о наличии продукции ЖКХ [7].

Среди особенностей продуктов ЖКХ С. де Куссерг выделяет следующее:

1) неподверженность амортизации;

2) отсутствие возможности частной защиты продукта;

3) единообразие предлагаемых ЖКХ продуктов;

4) зависимость от налогового законодательства;

5) непосредственную продажу продукции ЖКХ клиентам.

По С. де Куссергу, к жизненному циклу продукта ЖКХ относятся следующие фазы его развития:

− первая фаза – введение в оборот, характеризуемая быстрым ростом объема продаж;

− вторая фаза – подъем, когда число продаж стабилизируется и далее следует конкурентная борьба между хозяйствующим и субъектами ЖКХ за конечного потребителя, усовершенствование продукта ЖКХ;

− третья фаза – спад. Данный период обычно растягивается на десятки лет, ввиду приверженности клиентов и структур ЖКХ привычным формам сотрудничества.

Классификация услуг ЖКХ основана на ряде критериев, характеризующих особенности их предоставления клиентам. В их числе:

а) направленность на удовлетворение подробностей клиента;

− прямые услуги (direct dervices), удовлетворяющие непосредственные пожелания клиентов (платежные, коммерческие, инвестиционные услуги);

− косвенные или сопутствующие услуги (relatel dervices), объявляющие или делающие более удобными предоставления прямых услуг без получения клиентом дополнительной полезности (клиринговые услуги, телефонное управление счетом услуг ЖКХ, консультационные услуги и др.);

− услуги, приносящие дополнительную полезность функционирования ЖКХ или снижения издержек ЖКХ (added-value services) при использовании прямых издержек;

б) сегментация по группам клиентов. Исходя из степени сложности можно выделить следующие градации продуктов ЖКХ:

1-й уровень – услуги, которые востребованы большим количеством потребителей (оплата жилого фонда пользования системами теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения и др.);

2-й уровень – услуги, требующие специального уровня организации ЖКХ и подготовки кадров (управление активами ЖКХ, инвестиционные услуги);

3-уровень – услуги, требующие профессиональных знаний в области использования услуг ЖКХ (услуги в области корпоративных финансов ЖКХ, управление смешанными активами ЖКХ);

4-й уровень – услуги, требующие специальных знаний и умений в сфере институционального планирования деятельности ЖКХ, инвестиционного инжиниринга.

Качество услуги ЖКХ как характеристика качества благ, в соответствии с терминологией стандартов качества ISO 8402:1994 определяется совокупностью характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности потребителя (клиента). Терминология стандартов качества ISO 9000:2000 требует рассматривать качество услуги ЖКХ как интегральную характеристику, обращающую способность совокупности характеристик, присущих системе ЖКХ, выполнять требования (реализация потребностей) заказчиков и других заинтересованных сторон [9].

Модификация экономических интересов в условиях перехода к рыночным отношениям сферы ЖКХ, новые подходы к определению их типов требуют четкой градации потребностей, отражающих происходящие изменения.

Прежде всего, необходимо выявление сущности и природы потребности в условиях ЖКХ, поскольку экономические интересы – проявление потребностей в исторически определенных экономических отношениях.

Осуществление преобразований в сфере услуг ЖКХ должно опираться на результаты изучения роли и места потребностей в услугах ЖКХ в структуре потребностей общества, выявлении тенденций их развития с учетом социально-экономического статуса населения страны системный подход к данной проблеме предполагает также в соответствии с предметной областью исследования, выявление специфики потребностей в условиях ЖКХ, изменений и тенденций их развития, обусловленного влиянием социального, экологического и экономического факторов.

Потребности в условиях ЖКХ целесообразно трактовать по М.Х. Мескону как нужды, нехватки чего-либо, отраженные в психике как эмоциональное переживание, служащее мотивом социально-эко-номического поведения человека [26]. Именно потребности служат материальной основой вовлечения индивида в общественное производство. Осознанные объективные потребности в условиях ЖКХ становятся содержанием мотиваций, для реализации которых выбираются средства с учетом внешних и внутренних условий системы ЖКХ и социально-экономического опыта субъекта.

Объективность потребностей сделала возможным создание теорий мотивации, на основе которых разработаны научные классификации человеческих потребностей.

Научную ценность представляют концепции и типологизации мотивирования, то есть выявление того, как можно людей побуждать к целенаправленной деятельности. В экономической литературе выделяют две основные группы мотивационных теорий: содержательные и процессуальные. Первые основаны на анализе потребностей человека, поэтому они и будут рассматриваться в нашем исследовании.

Вторые – на оценке ситуаций, возникающих в процессе мотивации. Процессуальные теории не игнорируют роль потребностей в экономическом поведении субъекта, но первенство отдают процессам восприятия и ожиданий субъекта, связанных с данной конкретной ситуацией и возможными последствиями и результатами выбранного им типа поведения. Авторами наиболее известных содержательных теорий мотивации являются Ф.У. Тейлор, А. Маслоу, Д. МакГрегор, Ф. Герцберг и др.

В соответствии с данными предпосылками А. Маслоу научно разработал следующую пирамиду потребностей (рисунок 1).

Рисунок 1. Пирамида потребностей А. Маслоу

жилищный коммунальный администрация реформирование

В основании пирамиды лежат физиологические потребности, затем потребность в безопасности, основу которых составляют услуги ЖКХ, потребность в принадлежности к социальной группе, потребность признания и уважения и самая верхняя часть пирамиды – потребность самовыражения. Согласно «пирамиде А. Маслоу» из пяти уровней потребностей – первые два: физиологические и самосохранения относятся к базовым или первичным, а последующие три уровня носят характер вторичных и психологических по своей природе. Удовлетворение потребностей низшего уровня достигается через достаточную оплату труда, создание благоприятных условий для трудовой деятельности (сфера услуг ЖКХ обеспечивает удовлетворение потребностей людей в жилье, здоровье, сохранении трудоспособности и др.). Реализация потребностей второго уровня связана с обеспечением безопасных условий труда и услуг ЖКХ, гарантиями занятости, личной безопасности, медицинских и рекреационных услуг. Третий уровень связан с формированием стабильного группового окружения, взаимодействием во время работы. Четвертый уровень потребностей удовлетворяется через признание трудовых заслуг, перевод на наиболее важные участки работы, более высокие должности, усиление ответственности. Пятый уровень удовлетворяется путем предоставления работы, требующей наибольшей отдачи, созданием условий для творчества и высоких достижений. Более высокие уровни иерархии потребностей предполагают наличие довольно высокого уровня образования и культуры населения.

Потребность в услугах ЖКХ возрастает под воздействием интенсивности труда, с необходимостью повышения качества человеческого капитала, закона возрастания потребностей.

Под действием объективного закона возвышения потребностей развиваются потребности населения в улучшении жилищных условий. В семейном бюджете доля расходов на жилище постоянно возрастает.

В России расходы семей на жилищно-коммунальные услуги в среднегодовом доходе рабочих семей в настоящее время превысили 20%.

Вместе с тем, если обратится к рыночным условиям, то наряду с законом повышения потребностей, на рост рассматриваемых потребностей в услугах ЖКХ оказывает влияние действие закона спроса и предложения.

Такая категория как спрос, отражающая потребность людей в той или иной услуге ЖКХ, конкретизируется в зависимости от уровня дохода и платежеспособного спроса, проявляющегося в способности удовлетворять потребность, подкрепленную доходом потребителя.

Как известно, спрос находит свое выражение в денежной форме и измеряется величиной товарооборота и количеством потребителей, согласным приобрести благо по определенным ценам (услугам ЖКХ). Функции спроса выражаются посредством взаимосвязи между спросом и определяющими его факторами Q = (Ра, Рв, Рц, I, W, T, F, S), среди которых основными являются – цена на конкурентную услугу Ра, цены на услуги заменители Рв, цены на сопряженные услуги Рц, доход покупателя I, уровень благосостояния покупателя W, то есть преимущественно экономические факторы. Затем следуют факторы социально-демографические – F (вкусы, предпочтения), географические – S (сезонность), временные – Т (жизненный цикл услуги).

Услуги ЖКХ в рамках воспроизводственного цикла, как правило имеют материальную форму, вызванную сферой обслуживания и эксплуатации трех больших групп объектов в системе ЖКХ:

1) жилой фонд и объекты социальной сферы;

2) системы техноснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения и др.;

3) сферы обслуживания предприятий и инженерных систем (постоянно действующих зданий и сооружений, рассчитанных на длительный срок службы и использования, включая комплекс конструкций, устройств, оборудования, установок, приборов и сетей) городов и населенных пунктов. Сфера обслуживания инженерных сетей городов и населенных пунктов включает в себя выполнение работ по эксплуатации:

1) внешних и внутренних систем электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения;

2) жилого фонда и нежилых помещений;

3) систем вентиляции и кондиционирования воздуха;

4) систем пожарно-охранной сигнализации;

5) систем наружного освещения и инженерной защиты территорий.

Процесс производства и потребления большинства услуг ЖКХ совпадает в производственно-временных координатах. На рынке услуг ЖКХ равенство спроса и предложения по объему и структуре оказываемых услуг должно соблюдаться постоянно. При этом производству услуг ЖКХ должен предшествовать социальный заказ в индивидуальной, коллективной или общественной формах, выступающий актом их общественного признания и гарантом обмена труда.

В условиях формирования и исполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ такое равновесие нарушается из-за снижения качества услуг, отсутствия конкурентного рынка услуг ЖКХ, общего роста цен, снижения спроса на услуги ЖКХ и одновременного сокращения предложений со стороны сферы ЖКХ. При этом точка равновесия кривых спроса и предложений услуг ЖКХ отсутствует: реализация услуг не состоялась, платежи прекратились, о чем свидетельствуют миллионные задолженности по коммунальным платежам населения, предприятий и учреждений России.

Данный парадокс объясняется рядом общих причин:

− развалом осложнившихся экономических связей в организации и функционировании ЖКХ в условиях неопределенности и непредсказуемости в экономике;

− отсутствием динамического приспособления (адаптации) производства услуг ЖКХ к изменившейся конъюнктуре рынка: между повышением цен и расширением предложения существует определенный разрыв;

− отсутствием конкурентной среды в сфере ЖКХ.

Реальное отображение экономики ЖКХ показывает огромные масштабы, сложный и многоуровневый характер ее монополизации:

1) монополизм управления;

2) технологический монополизм;

3) монополизация региональных рынков услуг ЖКХ.

Либерализация цен на услуги ЖКХ в этих условиях ведет к их неизбежному росту и сокращению предложения.

Выход сферы ЖКХ России из затяжного кризиса возможен при выполнении множества условий. Одним из них является повышение качества услуг ЖКХ. Постановлением Правительства Российской Федерации определены задачи гармонизации и интеграции качества услуг ЖКХ в систему международных стандартов качества серии ИСО 9000, реализующих концепцию всеобщего (глобального) менеджмента качества (Total Quality Management – TQM) [24]. Согласно этой концепции основу качества функционирования ЖКХ должна составлять система контрактов на всех этапах воспроизводственного цикла между производителями и потребителями услуг ЖКХ для снижения негативного влияния асимметрии информации о качестве услуг ЖКХ для эффективного функционирования рыночного механизма.

Уровень качества услуг ЖКХ различен на рынке услуг, но потребителю (покупателю) за неимением времени и опыта крайне можно определить этот уровень в момент покупки. Кроме того, он не знает предыстории предлагаемой ему услуги ЖКХ. Таким образом, он обладает меньшей, чем продавец, информацией о качестве услуг.

Если бы информация была симметричной, т.е. если бы покупатель также имел адекватную информацию о качестве услуг ЖКХ, на рынке установилось бы эффективное равновесие. Цена, которую готов заплатить покупатель за конкретную услугу, определялась бы ее качеством. В условиях асимметрии информации, напротив, покупателю неизвестно качество конкретной услуги ЖКХ. Поэтому предлагаемая им цена определяется на основе среднего качества услуг, причем среднее качество, в свою очередь, определяется на основе известного покупателю закона распределения качества Акерлофа [8]. В модели Акерлофа качество предоставленной на рынке услуги ЖКХ предполагается распределенным равномерно. Функция распределения известна как продавцам, так и покупателям. В этой ситуации продавец услуги выставляет на рынке только те из них, качество которых лежит в нижней части распределения, так как продажа наиболее качественной услуги становится для него невыгодной. В результате, шаг за шагом, среднее качество представляемых на рынок услуг падает, а вслед за этим снижается и цена, которую покупатель готов заплатить за услугу. Соответственно окончательная цена, устраивающая покупателя, в какой-то момент оказывается равной нулю, и рынок перестает существовать. Явление неблагоприятного отбора (вид предконтрактного оппортунизма), которое возникает на данном рынке из-за несовершенства информации, приводит к неэффективному функционированию рыночного механизма спроса и предложения и, в конечном итоге, к исчезновению рынка услуг ЖКХ.

1.2 Жилищно-коммунальное хозяйство, как важнейшая сфера в обществе

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является важнейшей сферой социальной структуры общества. Качество ее функционирования на базе равноправного существования в данной сфере всех форм собственности позволяет создать поле качества экономических отношений собственников услуг ЖКХ и создать сетевую среду для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики.

Современное развитие ЖКХ прошло несколько стадий от экстенсивного до интенсивного, качественного развития ЖКХ. Настоящий период, в котором развитие осуществляется в направлении повышения качества оказываемых услуг, начался с принятием Концепции реформирования ЖКХ на 2001–2010 гг. Сегодня перед ЖКХ стоит задача совершенствования технологии оказания услуг, обеспечения их качества и повышения качества и эффективности деятельности с целью получения конкурентного преимущества. Вопросы повышения качества услуг ЖКХ, поиск резервов, возможности контроля рассматриваются на государственном уровне, на уровне профессиональных объединений. Контроль за качеством услуг ЖКХ становится общественно значимым, причем проведение международных конференций по реализации стратегии TQM (Total Quality Management – Глобальный Менеджмент Качества) на базе открытых международных стандартов качества товаров, продукции и услуг ИСО 9000 и ИСО 14000 дает представление о том, что в данный момент задача поиска резервов повышения качества услуг ЖКХ является актуальной для зарубежных организаций и отечественного ЖКХ.

Муниципальная программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) включает в себя [5, 7. 11]:

– анализ состояния ЖКХ;

– цели и задачи реформирования ЖКХ и направления их реализации;

– нормативно-правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение Программы;

– сроки реализации основных ее этапов.

Рекомендуемая структура муниципальной программы реформирования ЖКХ состоит в следующем:

– цель;

– задачи;

– реализация;

– управление реализацией;

– план-график мероприятий.

Целью реформирования ЖКХ любого субъекта Российской Федерации или муниципального образования, исходя из Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, должен являться перевод жилищно-коммунального хозяйства города на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым качеством жилищно-коммунальных услуг.

Для реализации поставленной цели следует решить четыре группы задач:

1) снижение стоимости и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;

2) совершенствование механизмов финансирования отрасли;

3) усиление социальной политики в сфере ЖКХ;

4) обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда.

1.3 Направления реализации основных задач реформирования ЖКХ

Снижение и повышение качества услуг ЖКХ.

Ключевыми аспектами каждого из указанных направлений являются: