Конституційне закріплення адміністративно-територіального устрою України

Курсова робота

з курсу Конституційне право України

 

Конституційне закріплення адміністративно-територіального устрою України

Вступ

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави – невід’ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави – це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни.Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні.

Призначенням відповідного поділу території держави є насамперед здійснення виконавчої влади і функціонування місцевого самоврядування. Звичайно адміністративно-територіальному устрою тією чи іншою мірою відповідає й побудова судової влади. Тим самим він слугує створенню територіальної основи для побудови систем органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування. Адміністративно-територіальний устрій забезпечує потреби голосування на виборах і референдумах. Його характеристики, як правило, враховуються при встановленні відповідних округів та в деяких інших випадках. Засобом адміністративно-територіального устрою відбувається наближення влади до населення, створюються можливості для реальної участі громадян в її здійсненні, для реалізації принципу народного суверенітету.

Отже, адміністративно-територіальний устрій – зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних державних, громадських структур та органів місцевого самоврядування. Таким призначенням адміністративно-територіального устрою і пояснюється актуальність дослідження даної теми.

І. Поняття і форми державного устрою

На відміну від форм правління організація держави розглядається тут з точки зору розподілу державної влади і державного суверенітету в центрі і на місцях, їх розподіл між складовими частинами держави.

Форма державного устрою показує:

·  з яких частин складається внутрішня структура держави;

·  яке правове положення цих частин і які взаємовідносини їх органів;

·  як будуються відносини між центральними і місцевими державними органами;

·  в якій державній формі виражаються інтереси кожної нації, що проживає на території даної держави. [19; 117-118]

Форма державного устрою – це територіальна організація влади, спосіб поділу держави на певні складові частини і розподілу влади між нею та цими частинами. Основними видами державного устрою є прості й складні держави. У сучасному світі більшість держав – унітарні. [4; 81]

Проста (унітарна) держава – це форма устрою держави, частини якої не мають свого суверенітету, всіх ознак державності. Такі частини держави є лише адміністративно-територіальними її підрозділами, утвореннями (наприклад, воєводства у Польщі, графства в Англії, провінції в Італії, області в Україні).[12; 58-59]

Основні ознаки унітарної держави: єдина конституція;єдина система вищих органів влади – глава держави, уряд, парламент (однопалатний чи двопалатний), юрисдикція яких поширюється на територію всієї країни; єдине громадянство і державна символіка; єдина система законодавства і єдина судова система; відсутність політичної самостійності у адміністративно-територіальних одиниць; у міжнародних відносинах виступає одноособово.

Види унітарних держав:

1.  прості – складаються тільки з адміністративно-територіальних одиниць, що мають однаковий правовий статус - Алжир, Колумбія, Ліван, Польща;

2.  змішані (ускладнені) – мають у своєму складі одну чи кілька адміністративно-територіальних одиниць, наділених статусом адміністративно-територіальних автономій (Великобританія, Грузія, Данія, Україна, Фінляндія).

3.  складні – мають у своєму складі, окрім адміністративно-територіальних автономій, політичні (законодавчі) автономії, що володіють статусом самоврядних державних утворень. Така форма державного устрою характерна для регіональної унітарної держави.

Від федеративних держав регіональні держави відрізняються тим, що в них не створюється кілька систем законодавства, проте відбувається децентралізація законодавчої функції влади на рівні політичної автономії. [17; 113-114]

Складна держава – це така держава, яка виникла з окремих державних утворень, що мали суверенітет і всі ознаки держави, але певну частину своїх суверенних прав передали вищим органам союзної держави.

Складні держави поділяються на:

1.  Імперія – це такі складні й великі держави, які об'єднують інші держави або народи внаслідок завоювань, колонізації, які складаються з головної держави (метрополії) і колоній. Імперії тримаються на державному примусі з боку метрополії. Історії відомі - Римська імперія, Російська імперія. [8; 59-60] На даний час у світі не існує жодної імперії.

2.  Федерації – союзні держави, частини яких мають ознаки державності та наділені суверенітетом. Види федерацій за перевагою національного і територіального принципів їх утворення:

Ø  Територіальна федерація – поділ на адміністративні території без врахування компактності проживання різних національностей і народностей. Для них характерна наявність історичного обмеження державного суверенітету суб'єктів федерації, наприклад, заборона конституційним законодавством виходу із союзу в однобічному порядку.

Ø  Національна федерація – виділення адміністративно- територіальних одиниць за принципом компактного проживання на цих територіях певних національностей і народностей. Тут характерна наявність більшого ступеня суверенності її суб'єктів, наявність у них як державного, так і національного суверенітету, право виходу із союзу в однобічному порядку.

Ø  Національно-територіальна – характернее інтегрування ознак національної і територіальної федерації. [14; 21]

Класифікувати федерації на види також можна за такими ознаками:

а) за способом створення: договірні – виникають на підставі угоди, договору, установчого пакту, тобто створюються, як правило «знизу»; конституційні – засновуються шляхом прийняття конституції, тобто створюються, головним чином, «зверху», наприклад Індія; договірно-конституційні – сполучають договірні і конституційні засади виникнення, їх більшість - США, ФРН, Швейцарія, РФ та ін.[17; 113-114]

б) за способом поділу і здійснення владних повноважень: централізовані – Індія, Пакистан, Мексика, Венесуела, Аргентина, Бразилія; децентралізовані – США, Австралія, ФРН.

Така класифікація є умовною, адже порівняно з унітарною державою федеративній об'єктивно притаманна децентралізація влади. Виділяють також асиметричні федерації, в яких в очевндь порушено принципи рівності суб'єктів. Проте асиметричними, по суті, є більшість федеративних держав оскільки повністю принцип майже ніде не дотримано. Розрізняють федерації, організація територій яких зумовлена виключно історичними та географічними чинниками, і федерації, у структурі яких тією чи іншою мірою враховано етнічно-національні чинники. [27; 256-257]

До складу сучасних федерацій входить різна кількість суб'єктів: у Російській федерації – 89, США – 50, Австралії – 6, Канаді – 10, ФРН – 16, Бельгії – 3, Індії – 25. У деяких країнах є федеральні території, або землі, які не вважаються суб'єктами федерації (наприклад, у США – федеральний округ Колумбія з м. Вашингтоном або союзні території в Індії). [17; 116- 117]

У науковій літературі федерації також поділяють на:

1.  Союзну федерацію (федерацію, що заснована на договорі).

2.  Федерацією, заснованою на автономії.

Юридичні ознаки союзної федерації:

1.  Утворення на фенові договору (союзу) між суверенними державами. У такому союзі суверенні держави, що мають наміри утворити федерацію, визначають повноваження, які вони передають загально федеративним органам і які залишають виключно у своїй компетенції, місцезнаходження столиці федерації тощо.

2.  Територія федерації складається з територій її суб'єктів. Це означає, що будь-яка частина її території є і частиною території усієї федерації і частиною території якогось із суб'єктів.

3.  Наявність конституції федерації в цілому і конституцій у кожного з її суб'єктів.

4.  Існування громадянства як усієї федерації, так і громадянства її суб'єктів.

5.  Збереження за суб'єктами федерації широких повноважень аж до права виходу з її складу. За формальними ознаками союзною федерацією був СРСР. В сучасних умовах союзні федерації фактично не існують. Хоча, слід зазначити, що ряд країн США, ФРН, у своєму розвитку пройшли етапи договірної федерації.

Юридичні ознаки федерації, заснованої на автономії:

1.  Утворення автономних одиниць рішенням вищих органів державної влади країни на прохання населення певної частини території держави.

2.  Суб'єкти федерації одержують право самостійно вирішувати питання, що мають виключно місцеве значення.

3.  Відсутність усіх ознак союзної федерації, тобто суб'єкти федерації, заснованої на автономії, не мають права виходити з її складу та вступати в дипломатичні відносини з іншими державами тощо.

Виходячи з наведених ознак можна говорити про те, що будь-яка держава, що має у своєму складі автономні утворення, наприклад Російська Федерація, є федерацією, заснованою на автономії.

Стаття 2 Конституції України проголошує, що Україна є унітарною державою. Однак неважко побачити, що з цими положеннями Конституції не узгоджується зміст її розділу, присвяченого регламентації статусу Автономної Республіки Крим.

Таким чином, є підстави говорити про певну невідповідність між конституційними визначаннями України як унітарної держави і фактичним закріпленням її Конституцією ряду суттєвих ознак України як федерації заснованої на автономії. [13; 62-65]

3. Конфедерація – союз держав (дане утворення на думку певного кола вчених не охоплюється поняттям «форма держави» і є оспорюваною категорією в юриспруденції). Конфедерації рідко існують тривалий період і утворюються на договірній основі. У представницьких органах конфедерації делегати представляють суверенні держави. Конфедерація утворюється для досягнення певних спільних державних цілей: економічних, державних, зовнішньополітичних тощо. [23; 224]

Ознаки конфедерації:

1)  відсутність для всієї конфедерації загальних законодавчих органів.

Зусилля суб'єктів конфедерації, спрямовані на вирішення спільних проблем, координує спеціальний орган, що створюється, як правило, відповідними міністерствами (наприклад, оборони);

2)  відсутність загальних для всієї конфедерації законодавства, громадянства, судової та фінансової систем;

3)  рішення загально конфедеративних органів для членів конфедерації не є обов'язковими, і їх невиконання не тягне за собою ніяких санкцій;

4)  наявність безумовного права виходу зі складу конфедерації у кожного з суб'єктів.

Ознаки конфедерації показують, що вона не є стійким утворенням. Тому у державно-правовій практиці вона здебільшого існувала як перехідна форма від співіснування незалежних держав до їхньої федерації або навіть до утворення нової унітарної держави. [13; 65-66]

Була спроба й іншого характеру – перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультативною, тому що не знайшла порозуміння серед керівників держав колишніх союзних республік. [18; 472]

Конфедерацію не слід ототожнювати з державами, що об'єднуються на основі міжнародно-правового договору. На відміну від конфедеративної угоди, міжнародні договори укладаються й ратифікуються парламентами або главами держав (президентами або монархами). Положення таких договорів є юридично обов'язковими для держав-учасниць. [13; 66]

Характерними рисами конфедерації також є: єдність території, чи суміжність кордонів, подібність рівня розвитку економіки і навіть єдність валюти. Швейцарська конфедерація (Конституцією цієї держави закріплювалась раніше саме така форма устрою) була такою лише на момент утворення, а пізніше переросла в державу з ознаками федерації. Певними ознаками конфедеративності володіє ЄС, однак члени цього співтовариства не виражають офіційного прагнення до утворення конфедерації як форми державного устрою нової держави. Тим більше важко назвати конфедеративним таке утворення як СНД. Тут, поки, не знайшли свого реального втілення багато загальних цілей заявлених в Статуті СНД. [14; 21-22, 26; 587-588]

ІІ. Україна як унітарна держава

Конституційна природа територіальної організації публічної влади в Україні залежить від таких політико-правових категорій, як «державний суверенітет», «територіальне верховенство», «територіальний суверенітет», «державна територія», «територія адміністративно-територіальних одиниць», «органи державної влади», «місцеве самоврядування» та ін.

Уст. 132 Конституції України зазначено, що територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. [11]

Отже, законодавець визначив перелік чинників, які доцільно враховувати під час забезпечення законодавчого регулювання відносин у галузі територіального устрою.

Законодавець розмежовує ці чинники на дві групи - «засади» та «особливості і традиції», їх правова природа різна. Критерієм такого розмежування є обов'язковість застосування. На відміну від «засад», «особливості і традиції» виконують факультативні функції.

Зокрема, у разі встановлення меж адміністративної одиниці в окремих місцях не беруть до уваги специфіку русла річки чи берегової лінії. Врахування географічних особливостей є бажаним, але не обов'язковим.

Засади територіального устрою в унітарній державі нерозривно пов'язані із забезпеченням реалізації загальнодержавних інтересів. Дослідивши галузь загальнонаціональної безпеки України в 1994-1996рр., Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД) визначив об'єм загальнодержавного інтересу, котрий охопив 8 основних напрямків, що були враховані під час прийняття Конституції України 1996р.

До приорітетів регіональної політики було віднесено:

•  забезпечення суверенітету та територіальної цілісності;

•  подолання економічної кризи;

•  досягнення національної злагоди, політичної та соціальної стабільності;

•  збереження генофонду народу;

•  зміцнення здоров'я громадян;

•  створення демократичного суспільства;

•  інтеграцію України в європейську та світову співдружність;

•  забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяльності;

•  створення цілісної системи забезпечення національної безпеки.

На підставі досвіду українського державотворення, науковці НІСД визначили перелік основних загроз, які мають суттєвий вплив на той чи

інший загальнодержавний інтерес.

Конституція України 1996р., на відміну від інших українських Конституцій, що їй передували (1919р., 1929р., 1938р., 1978р.), визначила в окремій статті основні засади організації територіального устрою в Україні. Положення ст. 132 фактично стали конституційною новеллою. До того вважалося, що система адміністративно-територіального поділу побудована на принципах, встановлених Постановою ВУЦВК від 12.04.1923р. «Про новий адміністративно-територіальний поділ України»

Винятком хіба що є положення ст. 5 Конституції УНР, де записано таке: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам право широкого самоврядування, додержуючись принципу децентралізації».

У Конституції України від 28.26.1996р. законодавець визначив три основні принципи державного устрою України:

1.  єдності та цілісності державної території;

2.  поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади;

3.  збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Передбачені засади територіального устрою визначають загальний порядок взаємовідносин усіх без винятку територіальних одиниць в державі і за своєю природою є універсальними.

У ст. 132 Конституції нічого не має про конституційно-політичний та конституційно-адміністративний чинники. Проте вони мають неабиякий вплив на формування адміністративно-територіального поділу у будь-якій країні. Вони є найбільш суттєві, а наслідки їхньої дії не можна недооцінити, адже їх прирівнюють до принципів.

Сучасна теорія адміністративно-територіального поділу розглядає політичний чинник як такий, що ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що:

•  зміни політико-правової природи існують до того часу державної влади, доки ведуть до подальших формувань територіальної організації самої держави;

•  державна політика завжди має територіальні аспекти.

Сучасна концепція застосування конституційно-політичного чинника

ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що формування нових першоджерел публічної влади спричиняє зміни політико-правової природи існуючої до того часу державної влади з подальшим формуванням територіальної організації самої держави. Тепер визначають інше коло пріоритетів, на які скеровує свій вплив цей чинник. Такими пріоритетами є конституційне забезпечення політичної єдності держави; формування балансу між центром та областями; залучення нових політичних сил до роботи в органах публічної влади; вдосконалення системи державного управління; формування системи самоврядних одиниць та ін. [20;217-223]

Територія України обмежується державним кордоном. Стаття 1 ЗУ «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991р. встановлює, що «державний кордон Украйни є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України – суші, вод, надр, повітряного простору Державний кордон України визначається законами України, а також її міжнародними договорами. Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень вживає заходів забезпечення оборони та захисту державного кордону цієї території України.[2;304-305]

Зв'язок системи адміністративно-територіального устою із системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування виявляється, зокрема, в тому, що останні функціонують доти, поки існують відповідні адміністративно-територіальні одиниці, їх ліквідація, реорганізація завжди супроводжується ліквідацією, реорганізацією органів державної влади. Оскільки адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є частинами єдиної цілісної території держави, то в такому сенсі органи місцевого самоврядування також є елементами цілісного державного механізму, формування яких доручається безпосередньо населенню відповідних територіальних утворень, що випливає з принципу демократичної держави.[24; 22]

Україна на момент проголошення незалежності мала сформований територіальний устрій, який залишився без істотних змін і після прийняття Конституції.

Сьогодні у складі України знаходиться Автономна Республіка Крим (АРК), 24 області, 2 міста загальнодержавного значення (Київ, Севастополь), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міських районів, а також 26839 сільських населених пунктів, об'єднаних в 10190 сільських округів («сільрад»), як самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

До складу України входять: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області. Уперше в Україні області були створені в 1932р. [ 9; 481]

Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним. Зокрема, великі міста з кількістю населення понад 1 млн. постійно ставлять питання про перетворення їх на міста загальнодержавного значення.

Відповідно до ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальні громади сільських населених пунктів можуть не тільки об'єднуватися, а й роз'єднуватися там, де вони вже об'єднані у сільради. Щоправда, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» застерігає: вихід із

складу сільської громади можливий лише за наявності фінансово- матеріальної бази, достатньої для здійснення кожною з таких громад функцій і повноважень місцевого самоврядування відповідно до цього [6; п. 7 Розділ V]

Отже, питання адміністративно-територіального устрою повсякденно потребують свого вирішення.

Відповідно до Конституції України [11; ст. 92], територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою має визначатися виключно законами України. Самою ж Конституцією України визначаються лише основні засади та система адміністративно-територіального устрою України [11; ст.ст.132, 133]), а також право ВРУ утворювати і ліквідувати райони, встановлювати й змінювати межі районів та міст, зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і перенайменування населених пунктів та районів[11; п. 29 ст. 85].

Звичайно, відповідні повноваження по вирішенню питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування. Так, до повноважень Кабінету міністрів України належить: внесення до ВРУ подання про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських, створення Національної ради з найменування географічних об'єктів, затвердження Положення про неї.

Щодо Верховної Ради АРК, обласних рад, то їхні повноваження по вирішенню питання адміністративно-територіального устрою можна поділити на три види: