Внутригосударственный механизм имплементации международного права

1.3 Внутригосударственный механизм имплементации международного права

Главная ответственность за обеспечение эффективной имплементации международного права ложится на государства. Однако сам факт участия того или иного государства в международных соглашениях вовсе не означает, что все их положения будут автоматически применяться и эффективно действовать. Необходимо приведение в действие системы правовых и иных мер в национальных правопорядках, позволяющих обеспечить реализацию предписаний международных договоров.

Воздействие международного права на содержание отношений по реализации принятых международных обязательств в пределах внутригосударственной юрисдикции имеет опосредованный характер. С одной стороны, это отношения между субъектами международного договора по поводу оговоренных в нем прав и обязанностей, а с другой - отношения между соответствующими органами государства - участника этого договора по поводу выполнения вытекающих из договоров международных обязательств.

Возникающие в связи с заключением международного договора международные правоотношения регулируются непосредственно нормами, зафиксированными в данном договоре. Внутригосударственные правоотношения, возникающие вследствие принятия государством международных обязательств, регулируются не договорными, а национальными нормами права. Международный договор выступает лишь в качестве юридического факта, вызывающего необходимость внутригосударственного правотворчества и установления соответственно внутригосударственных правоотношений. Даже когда речь идет о внутригосударственных правоотношениях, возникающих при наступлении предусмотренных самоисполнимыми международно-правовыми нормами юридических фактов, они опосредуются национальными нормативными правовыми актами о выражении согласия государства на обязательность для него международного договора.

Таким образом, выполнение международных обязательств зависит от согласованности международной и национальной правовых систем. Достижение подобной согласованности международной и национальной правовых систем возможно при наличии в правовой системе государства правового механизма, с помощью которого обеспечивается на внутригосударственном уровне реализация принятых международных обязательств.

Внутригосударственный механизм имплементации норм международного права - это совокупность национальных правовых средств, используемых для имплементации норм международного права и государственных органов, уполномоченных на реализацию международных обязательств государства, и осуществляющих правообеспечительную деятельность, разработку законодательства соответствующего международным обязательствам.

Механизм имплементации норм международного права на внутригосударственном уровне существует в каждом государстве. Однако этому механизму присуще наличие как общих, характерных для всех государств, признаков, так и специфических признаков. Эти признаки прежде всего зависят от особенностей правовой системы конкретного государства.

Основными элементами внутригосударственного механизма имплементации норм международного права, присущими любому государству, являются:

- национальные правовые средства, используемые для реализации международного права;

- система государственных органов, уполномоченных на реализацию обязательств, вытекающих из международного права.

К национальным правовым средствам, используемым для реализации международного права, относятся:

- нормативные правовые акты общего характера, регулирующие вопросы соотношения международного и внутригосударственного права, заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров, нормотворческой деятельности, а также определяющие компетенцию государственных органов в области имплементации международного права;

- национальные правовые акты, принимаемые в целях обеспечения реализации международных обязательств, вытекающих из конкретных международных договоров (имплементационные правовые акты);

- правообеспечительная деятельность государственных органов, связанная с имплементацией на внутригосударственном уровне предписаний, содержащихся в нормах международного права;

- национальная правоприменительная практика.

Правовое содержание этих средств зависит от решения в национальном законодательстве вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права прежде всего в части характера влияния международного права на функционирование национальной правовой системы в процессе реализации международно-правовых норм. Это влияние международного права на национальную правовую систему весьма многопланово, и оно распространяется на все элементы системы - от правосознания до правоприменения.

Как указывалось выше, воздействие международного права на национальное право имеет преимущественно опосредованный характер и выражается в помощи национального права при реализации норм международного права.

Без помощи внутригосударственного права решение вопроса о недопущении возникновения коллизий между нормами международного и национального права или обеспечение их преодоления также невозможно. В основе решения этой задачи лежит принцип pacta sunt servanda. Механизм согласования, увязки международного и национального права базируется на принципе, что государство обеспечивает выполнение международного договора всеми находящимися в его распоряжении властными действиями в соответствии с конституционными и иными предписаниями. Для этого государству необходимо иметь такое национальное законодательство, которое не противоречило бы установлениям международного права либо позволяло разрешать правовые коллизии в пользу последнего. Это также становится возможным при наличии во внутреннем законодательстве общей нормы о порядке разрешения коллизий с международным правом и принятии национальных правовых актов, обеспечивающих соответствие нормам международных договоров.

В этих целях государства в своих конституциях или иных нормативных правовых актах закрепляют положения, которые определяют юридическую силу международных договоров и их внутригосударственную применимость, регулируют порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров.

Однако имплементационный механизм, закрепленный в конституционном законодательстве государств, также отличается большим разнообразием.

Если попытаться классифицировать имплементационные механизмы различных государств, то в зависимости от используемых критериев можно выделить следующие способы реализации норм международного права, базируясь на положениях конституций:

а) критерий признания монистической или дуалистической теории соотношения международного права и национального права. Абсолютное большинство государств является монистически ориентированными и признают за международной нормой либо статус, равный норме национального права, либо верховенство нормы международного права перед законом. Дуалистически ориентированные государства (Англия, Канада, Швеция, Израиль, Финляндия) признают возможность действия договора или обычая на территории соответствующих государств только после введения их в правовую систему соответствующим законом;

б) критерий применения норм международного права в зависимости от их вида: договорные нормы и обычные нормы. Исходя из указанного критерия можно выделить 3 категории имплементационных механизмов.

Во-первых, это конституционные имплементационные механизмы, которые рассматривают только международный договор как часть национального права или национальной правовой системы. Так, в Конституции США предусматривается, что Конституция и законы США, изданные в ее исполнение, равно, как и все договоры, которые заключены или будут заключены, являются высшими законами страны, и суды каждого штата обязываются к исполнению, хотя бы в конституциях и законах любого штата содержались противоречивые положения (ст. 6). Аналогичные положения имеются в конституциях Аргентины (ст. 31), Болгарии (ст. 5), Египта (ст. 151), Японии (ст. 98), Кыргызстана (ст. 12), Литвы (ст. 138), Нидерландов (ст. 91), Румынии (ст. 10), Швейцарии (ст. 113), Венесуэлы (ст. 128).

Однако следует отметить, что в конституционных имплементационных механизмах государств этой категории предусматриваются различные варианты определения статуса международного договора. В конституциях могут закрепляться положения о том, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные, имеют силу, превышающую силу закона с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной. Подобные положения содержатся в конституциях Франции (ст. 55), Мали (ст. 116), Того (ст. 23), Туниса (ст. 23), Буркина-Фасо (ст. 151), Гвинеи (ст. 79).

В конституциях ряда государств провозглашается приоритет международных договоров только по конкретному объекту регулирования. Так, в Конституции Чешской Республики устанавливается, что ратифицированные и промульгированные международные соглашения относительно прав человека и фундаментальных свобод немедленно вступают в силу и имеют верховенство по отношению к закону (ст. 10). Аналогичные положения имеются в гонституциях Казахстана (ст. 3), Словакии (ст. 14), Испании (ст. 10).

Во-вторых, это конституционные имплементационные механизмы, признающие лишь за обычными нормами международного права возможность их применения в национально-правовой сфере. Так, ст. 10 Конституции Австрии гласит: «Общепризнанные нормы международного права являются частью федерального права». Конституция Эстонии устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью эстонской правовой системы (ст. 3). Подобные положения включены в Конституции Венгрии (ст. 7), Ирландии (ст. 29), Сомали (ст. 19), Узбекистана (Преамбула). Конституция Германии не только провозглашает общепризнанные нормы международного права интегральной частью федерального права, но и подчеркивает их приоритет над законами и прямое действие в отношении прав и обязанностей населения на территории (ст. 25).

В-третьих, это конституционные имплементационные механизмы, признающие любые нормы международного права частью национальной правовой системы. Таковы положения Конституции Российской Федерации, которые гласят, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международный договор устанавливает иные нормы, чем те, которые закреплены в законе, то применяются нормы международного договора (ч. 1 ст. 15). Аналогичные положения имеются в конституциях Греции (ст. 28), Молдовы (п. 1-2 ст. 4), Кореи (п. 1 ст. 6), Грузии (п. 2 ст. 6).

Из анализа имплементационных конституционных механизмов можно сделать вывод о конкретных способах реализации норм международного права в национальном законодательстве, которые также отличаются большим разнообразием.

Для монистически ориентированных государств характерен такой способ, как отсылка, которая делится на 2 вида:

- генеральная, когда речь идет о статусе всех международных договоров (например, как в Конституции США или обычных норм международного права - в Конституции России);

- частичная, применяемая к конкретному закону, содержащему нормы, противоречащие конкретным положениям договора.

Наибольшее значение отсылки проявляется тогда, когда речь идет о признании верховенства норм международного права по отношению к национальному законодательству, особенно в случае коллизии между ними. Отсылка по своему характеру не изменяет природы нормы международного права, даже если конституция провозглашает ее статус, равный норме национального права (гонституции США, России, Эстонии), а лишь санкционирует применение одной правовой системы в сфере действия другой правовой системы.

Для дуалистически ориентированных государств характерен такой способ, как инкорпорация, т.е. введение в действие международного договора или обычая на территории государства специальным законом (иногда его называют имплементирующим законом). Так, в Конституции Израиля провозглашается, что международный договор действует во внутреннем праве только в силу закона.

Инкорпорация может осуществляться в форме рецепции и трансформации. При рецепции имплементирующий закон воспроизводит содержание инкорпорируемого договора, не внося изменений или уточнений его положений. Очень часто к имплементирующему закону просто прилагается текст договора, но он даже в таком случае утрачивает статус международного договора, становясь национальным законом, но продолжая быть международным обязательством в международных отношениях.

При трансформации имплементационный закон может уточнять, конкретизировать положения соответствующего международного договора, отменять действие старых законов, если они находятся в противоречии с вводимым международным договором, но опять-таки речь идет о национальном законе, приведенным в соответствие с международным обязательством государства.

В современной международной практике, особенно стран СНГ, широко используется такой способ, как гармонизация. По мнению И.И. Лукашука, под гармонизацией понимается процесс целенаправленного сближения отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий.

Различают взаимную и одностороннюю гармонизацию. При взаимной гармонизации все участники международного правового акта предпринимают согласованные меры для приведения своего законодательства в соответствие с международно-правовым документом. При односторонней гармонизации такие действия осуществляются одним участником. Страны СНГ используют такой метод гармонизации права, как принятие Парламентской Ассамблеей (орган СНГ) модельных кодексов (например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс), имеющих рекомендательный характер. Страны СНГ, воспринимая общие принципы, институты, содержащиеся в таких кодексах, гармонизируют свое право.

Наиболее проблемным вопросом имплементации является применение норм международного права в практике национальных судов. Сложность данной проблемы заключается в том, что возможность применения зависит от целевой направленности и содержательной пригодности международного договора для использования национальными правоприменительными органами.

Следует отметить, что большинство соглашений в области международного публичного права не пригодны к непосредственному применению в национально-правовой сфере (иными словами, не могут быть самоисполнимыми). Если такое качество присуще нормам международного частного права в силу их точности, конкретности и ориентированности на внутригосударственное регулирование, то нормам международного публичного права в абсолютном большинстве свойственна обобщенность, абстрактность формулировок, позволяющих их использование лишь в сфере межгосударственного сотрудничества. Поэтому, если национальный закон отсылает к международному договору, рассматривая его как часть национальной правовой системы или провозглашая приоритет в случае коллизии его положений с нормами закона, это не означает, что суд может обратиться к нему в конкретной ситуации: содержательная непригодность делает положения договора фактически неприменимыми.

Можно сделать вывод, что непосредственное применение во внутригосударственной сфере распространяется только на самоисполнимые нормы международного права. Понятие самоисполнимых норм международного права дается в конституциях и законах некоторых государств. В Конституции Германии они квалифицируются как общие нормы международного права, имеющие «преимущество перед законом и непосредственно порождающие права и обязанности для жителей территории» (ст. 25). Конституция Нидерландов определяет самоисполнимые нормы как положения договоров, которые могут быть обязательными для любых лиц в силу их содержания (ст. 93). В Законе Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» под самоисполнимыми нормами понимаются «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, и действующие непосредственно (ст. 5). В конституциях Кыргызстана (ст. 12) и Словении (ст. 8) дается абстрактная трактовка самоисполнимых норм, к которым относятся положения ратифицированных и опубликованных международных договоров, имеющих прямое действие.

Следовательно, самоисполнимые нормы должны отвечать следующим требованиям:

1) иметь статус нормы международного права, независимо от юридической природы (договорная, обычная, резолюция международной организации);

2) по содержанию ориентироваться на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами);

3) обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта.

Следует иметь в виду ограниченную сферу действия самоисполнимых норм, которые используются в случаях пробелов в национальном законодательстве, или коллизии с национальной нормой, если это допускается конституцией или иным законом.

Кроме того, нужно учитывать, что общий характер большинства самоисполнимых норм международного публичного права позволяет правоприменительным органам использовать их только для установления факта правонарушения. Привлечение к ответственности и применение санкций против нарушителя требуют дополнительного внутригосударственного регулирования. Поэтому в международных конвенциях, нормы которых могут иметь прямое действие, содержатся статьи, ориентирующие государство на «обязательное принятие законодательных и иных мер» для их реализации (например, ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.). Кроме того, некоторые государства, в частности США, при присоединении к международным договорам делают оговорки о несамоисполнимости норм.

Сдерживающее влияние на их применение оказывают и национальные суды, традиционно приверженные своей правовой системе, а иногда неспособные выявить самоисполнимые нормы в силу недостаточной подготовки в области международного права. Поэтому в странах, имплементационный механизм которых допускает непосредственное действие международно-правовых норм, конституционным судам или иным высшим судебным учреждениям предоставляется право толкования международных соглашений или общепризнанных норм на предмет определения их самоисполнимости.

Другим методом, содействующим применению международной нормы в судебной практике, является разработка специальных образовательных программ для судей в области международного права. Показательна в этом отношении Голландия, где была разработана специальная программа для подготовки судей в области международного права. Причем понадобилось 10 лет, прежде чем суды стали ссылаться на нормы международного права.

Заслуживает внимания механизм взаимодействия региональных органов, граждан и национальных судов в рамках Европейского союза в процессе реализации самоисполнимых норм европейского права. Европейская комиссия осуществляет контроль за выполнением государствами — участниками ЕС норм европейского права. Граждане имеют право предъявлять претензии к государственным органам через Европейскую комиссию и Европейский Суд, решения которого обязательны для любых национальных учреждений, в том числе и судов. Причем последние, в порядке преюдиционального производства, могут обращаться в Суд ЕС за толкованием положений европейского права. Такой механизм контроля и защиты прав граждан способствует наиболее эффективному применению международных норм на национальном уровне.

имплементация международное право норма

Список использованных источников

1. Игнатенко, Г.В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права / Г.В. Игнатенко. - Свердловск, 1981.

2. Калугин, В.Ю. Механизм имплементации международного гуманитарного права / В.Ю. Калугин. - Минск: Светоч, 2003.

3. Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век / И.И. Лукашук. - M.: Спарк, 2001.

4. Васильева Л.А. Международное публичное право: курс интенсивной подготовки / Л.А. Васильева, О.А. Бакиновская. – Минск: ТетраСистем, 2009. – 256 с.

5. Международное публичное право. Общая часть: учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А.Лепешкова, Л.В.Павловой. / Минск: Амалфея, 2010. - 496 с.

6. Суворова, В.Я. Реализация норм международного права / В.Я. Суворова. - Екатеринбург, 1992.

7. Международное право: учеб. Для вузов по специальности и направлению «Юриспруденция» / Н.Г. Беляев – 2-е изд., изм. и доп. – Млсква: Норма: Изд. Дом «Инфра-М», 2002. – 577 с.