Мировой опыт административных реформ и его применение в России

1.2   Мировой опыт административных реформ и его применение в России

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, США, Финляндии, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью – Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель – не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель – сделать государство социально более сплоченным и сильным, приблизить его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

Эффективная реализация административной реформы является одной из самых актуальных задач в нашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественные эксперты и специалисты во многом ориентировались на опыт США и Великобритании. Детальное рассмотрение данного опыта в формате нынешнего «круглого стола» не представляется возможным. Поэтому, останавливаясь на анализе только основных этапов реализации административной реформы в указанных двух государствах, постараемся определить, насколько эта практика оказалась актуальной применительно к российским реалиям.

Несмотря на то, что ход административной реформы в Великобритании на протяжении последних трех десятилетий был достаточно радикальным, в ее осуществлении можно отследить несколько последовательных и логически обоснованных тесной связью друг с другом этапов. Первый из них включал в себя введение принципов рыночной экономики в деятельность государственных учреждений и был направлен не только на сокращение бюрократического аппарата, но и на превращение бюрократии в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие. Следующим этапом стала приватизация государственного сектора, преследующая цель предоставления населению более качественных услуг на основе подряда по итогам конкурсного тендера, а также снижения нагрузки на налогоплательщиков. Для проведения тендера использовались торги-конкурсы: уборка служебных помещений, охрана, вывоз мусора и др. В результате изменился сам характер деятельности государственных учреждений: отношения фирмы и департамента стали строиться на договорной основе.

Для повышения эффективности государственного управления была принята особая программа «Проверка эффективности», направленная на устранение дублирования работы подразделений, а также на сокращение затрат. На наш взгляд, аналогичную программу было бы полезно предложить и в нашей стране, однако без принятия соответствующего закона об ответственности государственных служащих или хотя бы внесения ряда поправок в ныне действующие законы данная программа оказалась бы малоэффективной или же неэффективной вовсе.

Следующий этап реформ – финансово-управленческая инициатива. Программа предусматривала децентрализацию государственного управления делегирование вниз ответственности за правильное использование бюджетных средств и создание специальных центров, где руководители отчитываются за произведенные расходы, что позволило отойти от традиционной формы централизованного бюрократического аппарата. Помимо этого также существовала и другая инициатива Министерства финансов, получившая название «Следующие шаги». Ее результатом стала формулировка новой задачи – создания принципиально иного способа управления государственной службой. Благодаря данной инициативе, получившей широкое распространение, была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств: на 2005 год их было около 100, в них работали почти 400 тыс. служащих.

Исследователи отмечают, что создание автономных агентств – отнюдь не британское изобретение, оно используется сегодня во всех странах с развитой рыночной экономикой. В современных российских условиях, когда экономика в значительной мере все еще ориентируется на сырьевой сектор, инициация подобной программы, на наш взгляд, представляется преждевременной.

Одним из последних этапов реформы стало осуществление программы «Хартия для граждан», способствовавшей трансформации отношений между государственными агентствами и населением по модели, аналогичной отношениям фирмы и клиента.

Стратегия американских административных реформ предполагала три фазы реформирования. Первая из них обозначалась формулой «Работать лучше, стоить меньше», которая, с одной стороны, предполагала более производительный труд, возложение персональной ответственности на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, а с другой – использование освободившихся средств на более оправданные нужды администрации. Центром сосредоточения усилий нового правительства стало превращение граждан страны в клиентов и их нужд – в клиентские, а не в нужды бюрократии. Для этого была разработана специальная программа «Управление качеством», основанная на простой идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.

Вторая фаза реформ – передача значительной части государственной власти местному правительству, расширение сферы приватизации. В этот период большое внимание уделялось повышению квалификации высших слоев государственного аппарата.

Третья фаза имела название «Америка – самая лучшая во всем». В этот период образовалось несколько новых направлений реформирования:

– трансформирование наиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы населения;

– развитие «превентивного» менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;

– предоставление служащим большей свободы действий в выполнении своей работы при одновременном усилении ответственности за ее результаты;

– развитие информационного обеспечения и сервиса;

– географический подход.

В ходе реформы были реализованы и другие целевые программы, в частности «Программа измерения эффективности работы правительства». Уменьшение количества бюрократических уровней и усиление системы контроля помогло государственной администрации сконцентрироваться на работе и усилить ответственность чиновников перед гражданами.

Важной политической задачей проведения административных реформ в Великобритании и в США стало укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Одним из эффективных путей ее решения является разработка и внедрение в повседневную практику сетевой интернет-технологии «электронного правительства». Следует отметить, что в нашей стране реализуется федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)», направленная на решение аналогичной задачи. Однако на сегодняшний день только три субъекта федерации – Москва, Санкт-Петербург и Республика Татарстан – имеют сетевые инфраструктуры, полностью отвечающие требованиям к реализации этой программы.

Административные реформы в Великобритании и в США со всей очевидностью предполагали сокращение численности бюрократического аппарата и расходов по его содержанию. По итогам реформы в США общая численность федеральных служащих уменьшилась более чем на 1/6, однако при этом критики обращают внимание на то, что численность департамента юстиции выросла на 22 % – в основном из-за найма новых аудиторов и инспекторов. В ходе реформирования российских административно-управленческих структур на данную проблему следует обратить особое внимание – по самым мягким оценкам специалистов, с 1991 по 2001 год рост численности бюрократии составил 65 %.

Опыт прошедших этапов реформирования административных структур в Великобритании и США убедительно показал, что никакие реорганизации не меняют роли лидера в системе управления. Именно лидеры демонстрируют остальным членам организации преимущества новаций, помогают справиться коллективу со сложностями переходного периода, увлекают за собой колеблющихся и убеждают разочаровавшихся. Более того, они отвечают за эффективное функционирование всех структур государственного управления в условиях размытых границ современных правительств. В итоге была сделана ставка на повышение роли лидеров в управленческих структурах. Однако далеко не секрет, что в России отношение к лидерству в государственных структурах далеко неоднозначно: образованный человек, обладающий качествами лидера, представляет очевидную опасность для малоквалифицированного начальника, становясь потенциальным кандидатом на «руководящее кресло». Одним из путей решения данной проблемы могли бы стать кадровые агентства по трудоустройству с жестким отбором претендентов и наличием испытательного срока для кандидата на ту или иную должность. Подводя итог, следует особо подчеркнуть, что проблема профессиональной квалификации кадров, призванных реализовать административную реформу, является ключевой на всех уровнях государственного управления.

административный реформа мировой опыт россия