Правопреемство государств на территории бывшего СССР в отношении государственных архивов

1.1.4 Правопреемство государств на территории бывшего СССР в отношении государственных архивов

В практике государств на территории бывшего СССР, как и в ходе кодификационного процесса в рамках ООН, проблему правового регулирования государственных архивов следует рассматривать в двух аспектах. Государственные архивы обладают значимостью для государств-преемников как особый вид государственной собственности, необходимый для нормального управления территорией, и как культурная ценность, неотъемлемая часть духовной жизни общества. Таким образом, вопрос о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР тесно связан с вопросом о возвращении культурных ценностей после распада Советского государства.

Процесс развивался по ранее рассмотренной схеме, характерной для правопреемства в отношении государственной собственности. Попытки урегулирования вопроса на многосторонней основе в рамках СНГ не привели к желаемому результату и лишь обострили противостояние сторон.

14 февраля 1992 г. было подписано Соглашение о возвращении культурных и исторических ценностей странам их происхождения. Документ был принят с учетом положений резолюций ГА ООН в области реституции культурных ценностей и норм Конвенции о мерах по запрещению и предупреждению незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности 1970 г. Среди положений, призванных способствовать возрождению национальных культур и укреплению сотрудничества между государствами, центральное место занимает закрепленное в ст. 1 намерение сторон содействовать возвращению культурных ценностей странам их происхождения. В ст. 4 экспертам национальных комиссий предоставляется право ознакомиться с фондами государственных музеев, библиотек и архивов, в ст. 5 обеспечивается сохранение культурного наследия национальных меньшинств, в ст. 6 пропагандируется расширение взаимных знаний о культурах сторон.

Прогрессивное по своим общим принципам, Соглашение от 14 февраля 1992 г. могло бы стать отправным пунктом для последующей выработки механизмов реализации передачи культурных ценностей. Однако хотя документ подписали все государства - члены СНГ (случай довольно редкий в практике правопреемства), его действие было приостановлено в одностороннем порядке Российской Федерацией на ее территории. Это произошло 19 февраля, т.е. через несколько дней после принятия Соглашения, и было мотивировано отсутствием национальной законодательной базы по данному вопросу. Очевидно, что интересы практически всех республик на территории бывшего СССР в этой области связывались именно с участием России. В частности, Республика Беларусь рассчитывала на возвращение культурных ценностей, в том числе и архивов, вывезенных в Россию в годы Великой Отечественной войны и в другие периоды.

Позже, 15 мая 1992 г., государства - члены СНГ подписали новое соглашение по сотрудничеству в области культуры. Как следует из названия, это Соглашение носило более общий характер по сравнению с предшествующим от 14 февраля 1992 г. Соглашение от 15 мая 1992 г. в значительной мере обусловливало сотрудничество между государствами созданием межгосударственных и национальных органов и программ. Согласно ст. 3 Соглашения базой для создания межгосударственной экспертной комиссии является, в первую очередь, национальное законодательство и затем международное право. Предложения по созданию такой комиссии неоднократно и безрезультатно вносились Республикой Беларусь.

Что касается непосредственно правопреемства в отношении государственных архивов, Соглашение по этому вопросу было принято в рамках СНГ 6 июля 1992 г. В соответствии с Соглашением стороны взаимно признавали переход под их юрисдикцию государственных архивов и других архивов союзного уровня, находящихся на их территории. В то же время, руководствуясь принципом целостности и неделимости архивных фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур бывшей Российской империи и бывшего СССР и находящихся за пределами соответствующих территорий сторон, государства не претендовали на право владения этим комплексом документов. Таким образом, территориальный принцип стал основополагающим при правопреемстве в отношении государственных архивов, равно как и в отношении государственной собственности.

Особую сложность представляла практическая реализация права сторон на возвращение архивных фондов, образованных на их территориях и в разное время оказавшихся за их пределами, закрепленного в ст. 3 Соглашения. В этом смысле можно отметить ряд проблем. Во-первых, ссылка на национальное законодательство государств-преемников исключала возможность использования единого критерия при правопреемстве. Кроме того, на начальном этапе процесса правопреемства такое законодательство отсутствовало, а затем ввиду различий между интересами преемников препятствовало решению конкретных вопросов. Иллюстрацией могут служить соответствующие законы об архивных фондах Российской Федерации и Республики Беларусь. Из сопоставления положений данных законов явствует, что один и тот же документ может значиться в составе архивных фондов каждого из этих государств и, следовательно, служить основой противоречия между принципом целостности и неделимости архивного фонда, с одной стороны, и правом на возвращение, с другой.

На практике вопрос о возвращении того или иного архивного документа также наталкивается на проблему, связанную с отсутствием информации. Это особенно актуально для Республики Беларусь. Ее территория в составе Великого Княжества Литовского, Речи Посполитой, Российской империи и, наконец, Советского Союза, была ареной многочисленных вооруженных конфликтов и войн, вследствие чего уничтожались и вывозились архивные ценности и сведения о них. Требование же возвратить документ предполагает наличие доказательств, что он был создан на территории республики. Хотя ст. 6 Соглашения от 6 июля 1992 г. гарантирует доступ исследователей к документам, порядок доступа устанавливается национальным законодательством и часто зависит от волеизъявления государства.

Статья 4 Соглашения от 6 июля 1992 г. закрепляет общее право доступа сторон к архивам и получения необходимых копий, если физическое выделение документа представляется невозможным. Однако получение копий также наталкивается на препятствия, связанные с характером архива по тем или иным причинам не поддающегося воспроизведению, в частности, это касается архивов, одновременно являющихся произведением искусства.

Безуспешный опыт многостороннего сотрудничества в области правопреемства в отношении государственных архивов показал, что наиболее действенной следует признать практику двустороннего сотрудничества. В самом Соглашении от 6 июля 1992 г. была заложена основа данного подхода. Статья 9 устанавливает, что вопросы, связанные с возвращением документов, с порядком обмена копиями и расчетами за предоставленные копии, в каждом конкретном случае должны быть предметом двусторонних соглашений.

В Республике Беларусь имеется законодательная база для осуществления сотрудничества, а также органы, на государственном уровне - Министерство культуры Республики Беларусь, Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь, на общественном уровне - Национальная комиссия «Вяртанне». Следует особо подчеркнуть значение вклада Комиссии в деятельность по возвращению культурных ценностей, в том числе и архивов, в Республику Беларусь.

Вместе с тем принцип «каждый владеет тем, чем владеет» применительно к архивным собраниям остается доминирующим в практике по правопреемству бывших республик СССР.