Кодификационный процесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства

1.2 Кодификационный процесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства

1.2.1 Общие положения

Гражданство относится к внутренним аспектам правопреемства государств. Традиционно гражданство включалось в сферу исключительной компетенции государства. Однако уже с конца XIX в. вопрос о статусе населения, затрагиваемого правопреемством, широко обсуждался в доктрине международного права, рассматривался в ходе деятельности судебных органов, как международных, так и национальных.

Мнение о необходимости ограничения суверенной власти государств в сфере гражданства было высказано в консультативных решениях Постоянной палаты международного правосудия в 1923 г. (№ 4 - в отношении декретов о гражданстве Туниса и Марокко и № 7 - о приобретении польского гражданства в соответствии с Версальским договором 1919 г.).

Развитие международно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировой войны привело к тому, что объектом международно-правового регулирования становятся отдельные аспекты института гражданства (безгражданство, множественное гражданство и гражданство в связи с правопреемством). В современной доктрине признано, что институт гражданства регулируется внутригосударственным правом в пределах, установленных международным правом. Вместе с тем в контексте правопреемства государств международное право должно играть еще более важную роль, поскольку такие ситуации могут повлечь за собой изменение гражданства в самом широком масштабе.

За всю историю существования государств сложилась определенная практика поведения государства в ситуации правопреемства в отношении гражданства и места жительства соответствующих лиц. Правило «население следует за территорией» стало обычной нормой в отношении гражданства при правопреемстве. И все же единообразного подхода ко всем вопросам в сфере гражданства в связи с правопреемством до конца прошлого столетия сформировано не было.

Государственно-территориальные преобразования XX в. не только обогатили разнообразную практику государств в этой области, но и повлияли на активизацию работы международных организаций в направлении кодификации и прогрессивного развития данного аспекта института правопреемства. К настоящему времени принято около десятка международно-правовых актов, регулирующих (или касающихся) вопросов гражданства при правопреемстве государств.

Первым универсальным актом, затронувшим вопросы гражданства в ситуациях правопреемства, стала Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Данная Конвенция устанавливает, что договор, предусматривающий передачу территории, должен содержать положения, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи (п. 1 ст. 10).

Вопросы гражданства при правопреемстве государств были включены в раздел «Правопреемство государств и правительств» и указаны Комиссией международного права ООН в списке 14 тем, требующих кодификации. В 1961 г. резолюцией ГА ООН 1686 (XVI) тема была передана на рассмотрение данной Комиссии, в составе которой был образован подкомитет по правопреемству государств и правительств. Однако к детальному рассмотрению вопросов гражданства в связи с правопреемством государств в качестве специальной, отдельной темы Комиссия международного права ООН приступила лишь спустя 30 лет.

С 1993 по 1999 гг. Комиссия международного права ООН разрабатывала «Проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» (далее — Проект статей). На 55-й сессии ГА ООН 28 ноября 2000 г. текст статей был включен в резолюцию ГА ООН 55/153. В отчетах Комиссии международного права ООН, в резолюциях ГА ООН неоднократно подчеркивалось, что следующим шагом в этой области должно быть принятие обязательного документа, например, конвенции.

Сфера действия Проекта статей ограничена применением к «затрагиваемым лицам» - физическим лицам, имевшим на момент правопреемства гражданство государства-предшественника. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства не входят в эту категорию.

Основной принцип, на котором основывается Проект статей, — право каждого затрагиваемого лица на гражданство. В данном случае «право на гражданство» приобретает значительно большую определенность, чем это закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: речь идет о том, что обязательства в отношении гражданства распространяются на ограниченный круг государств-предшественников и государств-преемников. Примечательно, что затрагиваемые лица имеют право на гражданство *хотя бы одного из затрагиваемых государств» (ст. 1).

Результатом действия такой норму может быть возникновение множественного гражданства, и выраженная в статьях позиция в отношении бипатризма нейтральна. Содержание этой нормы - предпосылка для эволюции многих иных, специальных принципов, регулирующих данную сферу: принципа множественности критериев оценки (установления) связи затрагиваемого лица с государством, принципа согласованности действий затрагиваемых государств. Одним из основополагающих принципов, на которых основывается Проект статей, является принцип избежания безгражданства.

Действие Проекта статей ограничивается вопросами порядка приобретения, утраты, оптации гражданства в ситуациях правопреемства государств. При этом, как и Венские конвенции о правопреемстве 1978 г. и 1983 г., Проект статей содержит положение о том, что он применяется только к последствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным правом.

Проект статей состоит из двух частей. Первая содержит положения общего характера, применимые к любым ситуациям правопреемства. Вторая часть - специальные нормы, регулирующие порядок приобретения, утраты гражданства при какой-либо из конкретных ситуаций правопреемства (передача части территории, объединение государств, распад государства, отделение части(-ей) от государства). Основным критерием предоставления гражданства в соответствии с Проектом статей можно определить критерий обычного места жительства. Помимо этого в зависимости от ситуации применимы критерии связи с административно-территориальным образованием, места рождения, «любой другой надлежащей связи». В любом случае государства должны учитывать волю затрагиваемых лиц (право оптации). Государства-преемники не должны лишать своего гражданства затрагиваемых лиц до того, как они приобретут гражданство государства-преемника.

Проблемам безгражданства, соблюдения принципов и обычных норм о предоставлении гражданства при правопреемстве государств адресованы отдельные положения ряда иных актов универсального характера (Рекомендация Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации «Дискриминация против неграждан» от 1 октября 2004 г. № 30, Резолюция Совета ООН по правам человека «Права человека и произвольное лишение гражданства» от 27 марта 2008 г. № 7/10).

События конца XX в. особенно остро отразились на вопросах гражданства государств европейского региона. Результатом активной деятельности европейских межправительственных организаций в данной сфере за последние полтора десятилетия стала разработка ряда международно-правовых актов. Кодификация вопросов, касающихся гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств, в рамках европейских региональных организаций происходила параллельно и взаимосвязано, были приняты акты как рекомендательного, так и обязательного характера.

В рамках СБСЕ/ОБСЕ в 1995 г. была принята Оттавская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Пункт 34 главы третьей «Демократия, права человека и гуманитарные вопросы» данной Декларации устанавливает, что при смене суверенитета все лица, имеющие подлинную и эффективную связь с новым государством, должны приобретать гражданство этого государства.

В рамках СЕ функционирует Комитет экспертов по гражданству Совета Европы. В 1996 г. Комитетом министров СЕ были приняты Принципы по законодательству в области гражданства в Боснии и Герцеговине.

В 1996 г. Европейской комиссией за демократию через право (так называемой Венецианской комиссией) был разработан целый ряд документов рекомендательного характера в сфере гражданства и правопреемства государств: Декларация о принципах, правилах и рекомендациях касательно вопроса гражданства физических и юридических лиц при правопреемстве государств CDL-NAT (96)3 от 4 апреля 1996 г., Руководство для действий государств в сфере гражданства и правопреемства CDL-NAT(96)lrev от 23 апреля 1996 г., Декларация о последствиях правопреемства государств в отношении гражданства физических лиц от 14 сентября 1996 г., принятая совместно с докладом о последствиях правопреемства в отношении гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве была принята в 1997 г. (далее - Конвенция 1997 г.) и вступила в силу в соответствии со ст. 27 в 2000 г. Она является обязательным и наиболее полным из существующих региональных соглашений в области гражданства. Конвенция 1997 г. была открыта для подписания государствами - членами СЕ и государствами, не являющимися его членами, но участвовавшими в разработке Конвенции. По предложению Комитета министров СЕ к данной Конвенции может присоединиться любое государство. На 1 января 2009 г. участниками данной Конвенции являлись 18 государств - членов СЕ.

Конвенция 1997 г. содержит отдельную главу (гл. 6), которая посвящена вопросам правопреемства и гражданства. В Конвенции дано ставшее уже традиционным определение правопреемства государств, установлены принципы, в соответствии с которыми следует решать вопросы гражданства в ситуации правопреемства (недискриминации, уважения и соблюдения прав человека, баланс интересов государства и личности, информированность затрагиваемых лиц о содержании и последствиях закона, принцип избежания и сокращения безгражданства, принцип эффективности связи лица с территорией при определении принадлежности к гражданству, проч.). Помимо подлинной и эффективной связи лица с государством при решении вопросов гражданства в результате правопреемства государства - участники Конвенции 1997 г. учитывают также место постоянного проживания лица, его волеизъявление, территориальное происхождение.

Европейская Конвенция об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств вступила в силу 1 мая 2009 г. (далее - Конвенция 2006 г.) (по истечении трех месяцев с даты выражения согласия на обязательность конвенции тремя государствами - участниками СЕ в соответствии с положениями ст. 18). Сфера действия Конвенции 2006 г. ограничена только вопросами избежания и сокращения безгражданства при правопреемстве государств и не касается критериев и порядка предоставления гражданства в этих случаях.

Конвенцией 2006 г. устанавливается право на гражданство, аналогичное ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., но включающее в себя, среди прочего, и право на сохранение гражданства, что особенно важно для предотвращения безгражданства в ситуации правопреемства. Конвенцией также предусмотрены положения о недискриминации в решении вопросов гражданства (ст. 4), которые коррелируют с положениями ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протокола № 12 к ней.

Конвенцией 2006 г. установлены категории лиц, в отношении которых распространяется обязанность затрагиваемых государств предоставить гражданство. Это бывшие граждане государства-предшественника, которые стали или могут стать апатридами в результате правопреемства и которые относятся либо к категории обычно проживающих в момент правопреемства на затрагиваемой территории лиц (разработчики сохранили традиционную концепцию «население следует за территорией»), либо к категории лиц, имеющих «соответствующую» связь с государством.

Понятие «соответствующая связь» подразумевает, как минимум, три группы лиц:

- лица, достаточно долго проживавшие до момента правопреемства на территории, но не попадающие в первую категорию;

- потомки (первого и более поколений) лиц, попадающих под действие Конвенции;

- супруги лиц, попадающих под действие Конвенции.

Перечень является открытым и государства вправе решать, что еще может быть расценено как «соответствующая связь».

Ответственность государства-предшественника ограничивается лишь тем кругом лиц, которые не приобрели гражданство государства-преемника или гражданство любого третьего государства, и заключается в запрете для государства-предшественника лишать своего гражданства таких лиц.

1.2.2 Правопреемство на территории бывшего СССР в отношении гражданства

Особенностью правопреемства по вопросам гражданства на постсоветском пространстве является то, что оно осуществляется параллельно с интеграционными процессами. Основной проблемой в случае СССР, как и в любой иной ситуации разделения государства, явилось прекращение существования государства-предшественника и соответственно автоматическое прекращение гражданства СССР.

Законодательство государств - преемников СССР было ориентировано на различные критерии, условия и порядок приобретения гражданства. Эти причины повлекли множество случаев безгражданства, двойного гражданства, усилили миграцию населения. Бывшие республики СССР после получения ими независимости заключили большое количество двусторонних договоров, объектом регулирования которых являются самые различные аспекты гражданства (упрощенный порядок приобретения и утраты гражданства, регулирование вопросов двойного гражданства, бегражданства).

Среди договоров, заключенных Республикой Беларусь, следует назвать:

- Соглашение с Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Республику Беларусь от 17 января 1996 г.;

- Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г.;

- Соглашение между Республикой Беларусь и Украиной об упрощенном порядке изменения гражданства гражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими в Украине, и гражданами Украины, постоянно проживающими в Республике Беларусь, заключенное 12 марта 1999 г.

В 1996 г. в рамках СНГ была принята многосторонняя Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников Содружества Независимых Государств (в силу не вступила).

Список использованных источников

1. Залинян, A.M. Правопреемство государств: проблемы и пути их решения / A.M. Залинян. - Ереван, 2000.

2. Власова, JI.B. Правопреемство государств в отношении договоров / JI.B. Власова. - Минск: Изд-во БГУ, 1982.

3. Захарова, Н.В. Правопреемство государств / Н.В. Захарова. - М., 1973.

4. Международное публичное право. Общая часть: учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А.Лепешкова, Л.В.Павловой. / Минск: Амалфея, 2010. 496 с.

5. Аваков, М.М. Правопреемство освободившихся государств / М.М. Аваков. - М., 1983.

6. Цибуков, В. Проблемы правопреемства в Содружестве Независимых Государств / В. Цибуков. - М.: Изд-во МГИМО МИД РФ, 1994.

7. Буткевич, В.Г. Международное право. Основы теории / В.Г. Буткевич, В.В. Мицик, О.В. Задорожный; под ред. В.Г.Буткевича. - Киев, 2004.

8. Ушакова, Т.Е. Правопреемство государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (с учетом практики Республики Беларусь): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Т.Е. Ушакова. - Минск: Изд-во БГУ, 1998.

9. Черниченко, С.В. Теория международного права: в 2 т. / C.B. Черниченко. - Т. 2. - М.: НИМП, 1999.

10. Международное право: учебник для вузов / Г.В. Игнатенко [и др.]; под ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунова. - М.: Норма: Инфра-М, 1999.