Вопросы территории в международном праве

1. Правовой статус государственной территории

Под государственной территорией в доктрине международного права понимают географические пространства, на которые распространяется суверенитет государства, ограниченные государственной границей.

Согласно ст. 1 Конституции Республики Беларусь государство обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, а также защищает свою независимость и территориальную целостность. В соответствии со ст. 9 Конституции государственная территория Республики Беларусь едина и неотчуждаема и является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета.

Современное международное право гарантирует уважение целостности государственной территории. Естественно, что такой защите подлежат правомерно приобретенные территории. Государственная территория не может быть приобретена в результате применения силы или угрозы силой в нарушение принципов Устава ООН. Так, согласно резолюции ГА ООН 2625 (XXV), которой принята Декларация о принципах международного права 1970 г., территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения; никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными.

Состав государственной территории сложен. В нее входит сухопутная государственная территория, т.е. поверхность земли, включая материковую часть, островные образования и анклавы как часть территории государства, полностью охваченную территорией другого государства или государств. Разумеется, наличие всех этих категорий в составе территории конкретного государства не обязательно. Например, Республика Беларусь не имеет островов и анклавов, а Филиппины, как архипелажное государство, напротив, состоят только из островов и не имеют материковой части.

Водная государственная территория – это часть гидросферы, включающая внутренние воды рек, озер, искусственных водных объектов, внутренние морские воды портов, бухт, внутренних заливов, лиманов, эстуариев, проливов и территориальное море. Внутренними водами Республики Беларусь, согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. №419–3 «О Государственной границе Республики Беларусь» являются воды рек, озер и иных водных объектов, берега которых полностью принадлежат Республике Беларусь.

Недра – важнейшая составляющая государственной территории. Глубинного предела распространения территориального верховенства государства в современном международном праве не существует. Теоретически нижней границей недр является центр Земли. Согласно ст. 1 Кодекса Республики Беларусь о недрах недра – часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Воздушная государственная территория (государственное воздушное пространство) – это часть атмосферы до высоты 100 – 110 км над уровнем моря, расположенная над сухопутной и водной территорией. Исторически верхнего предела государственной территории не существовало. Считалось, что власть государства распространяется неограниченно, «до звезд» (usque ad sidera).

С выходом человечества в космическое пространство и установлением для него статуса международного возникла необходимость разграничения двух пространств, имеющих разный правовой режим: государственного (международного над открытым морем и Антарктикой) воздушного и международного космического. Однако четкой нормы о границе такого раздела в действующем договорном праве не содержится. Современная доктрина сходится на том, что граница между воздушным и космическим пространством пролегает на высоте 100–110 км над уровнем моря. В то же время с развитием технологий появляются все более совершенные летательные аппараты, способные достигать больших высот. В отсутствие договорно-зак – репленной границы при наличии технических возможностей государства могут пожелать расширить пределы государственного воздушного пространства. Данный пробел в международно-правовом регулировании еще предстоит восполнить. Согласно Воздушному кодексу Республики Беларусь государству принадлежит полный и исключительный суверенитет в отношении воздушного пространства Республики Беларусь, т.е. «части воздушной сферы, расположенной в пределах территории Республики Беларусь».

В законодательстве иногда выделяют таможенную территорию государства. Так, согласно ст. 3 Таможенного кодекса Республики Беларусь территория Республики Беларусь составляет единую таможенную территорию Республики Беларусь; пределы таможенной территории являются таможенной границей; таможенная граница совпадает с Государственной границей Республики Беларусь.

Кроме того, применительно к юрисдикции и, в частности, при определении действия норм права данного государства в пространстве, говорят о т.н. условной территории государства или квазитерритории, к которой относятся:

– территории дипломатических и консульских представительств государства за рубежом;

– курсирующие под флагом государства гражданские речные, морские и воздушные суда, если они находятся в водах и воздушном пространстве своего государства либо в открытом море и воздушном пространстве над ним; военные корабли и военные воздушные суда государства независимо от их местонахождения;

– космические корабли, станции и другие космические объекты государства;

– кабели и трубопроводы, проложенные в открытом море; технические сооружения на континентальном шельфе и в открытом море и некоторые другие объекты.

На такие объекты распространяется та же система правовых норм, которая действует на государственной территории, но сравнение с государственной территорией условно: в частности, суверенитет в отношении ресурсов недр, находящихся под зданием дипломатического представительства, принадлежит принимающему государству.

Применительно к государственной территории следует различать несколько важных юридических категорий, касающихся осуществления государственной власти: суверенитет, территориальное верховенство и юрисдикция государства.

Суверенитет – наиболее широкое понятие, охватывающее полноту и независимость власти данного государства как внутри страны, так и во внешних сношениях. Так, в арбитражном решении 1928 г. по делу об острове Палмас, о принадлежности которого спорили США и Нидерланды, указывается, что суверенитет в отношении части поверхности планеты является правовым основанием, необходимым для включения такой части в состав территории государства.

Одна из составляющих суверенитета – территориальное верховенство – предполагает приоритетность, господство власти государства в отношении своей территории. Территориальное верховенство проявляется в двух аспектах:

– осуществлении суверенной власти в отношении всех лиц и объектов на данной территории (imperium);

– верховном публично-правовом владении данной территорией (dominium).

Выделяют два критерия, согласно которым территориальное верховенство должно быть полным и исключительным. Полнота верховенства предполагает, что оно распространяется на все лица (включая иностранцев и лиц без гражданства) и объекты, во всех сферах (законодательной, исполнительной, судебной, административной). Исключительность территориального верховенства означает невозможность распространения публичной власти другого государства на данную территорию, запрет использования территории, включая ее природные ресурсы, другими государствами.

И полнота, и исключительность территориального верховенства могут быть ограничены согласием самого государства. Так, большинство государств мира, включая Республику Беларусь, допускают действие на своей территории международных соглашений и их приоритет над нормами национального права, кроме того, в ряде отраслей национального права коллизионными привязками определяется возможность применения иностранного закона. Очевидно, что территориальное верховенство в современном взаимозависимом мире включает и ряд обязанностей. В частности, государства должны предпринимать все необходимые меры для недопущения как причинения трансграничного ущерба, так и использования своей территории для осуществления действий, противоречащих международному праву.

Юрисдикция как действие власти государственных органов подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Причем законодательная юрисдикция, в отличие от судебной, не связана территориальным признаком – по субъектному признаку нормы права данного государства применяются и экстерриториально – вне государственной территории, к физическим лицам, имеющим гражданство данного государства и апатридам, постоянно в нем проживающим, к юридическим лицам, зарегистрированным в данном государстве, а также на условной территории: на самолетах, судах под флагом данного государства, на территории его дипломатических или консульских представительств.

На своей территории государство в силу соглашений, может ограничивать свою юрисдикцию. Так, Соглашение по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи по делам, связанным с временным пребыванием воинских формирований Российской Федерации из состава стратегических сил на территории Республики Беларусь от 6 января 1995 г. в ст. 5 определяет изъятия из-под юрисдикции Беларуси определенных деяний, совершенных лицами, входящими в состав воинских формирований, на месте их дислокации.

Существует несколько особых правовых режимов, при которых государство сохраняет суверенитет, но в одностороннем порядке или на договорной основе ограничивает свою юрисдикцию над частью государственной территории: кондоминиум, аренда, режим общего пользования. Кондоминиум – это совместное осуществление суверенитета над определенной территорией несколькими государствами. Например, с 1906 г. Великобритания и Франция совместно владели Новыми Гибридами, которые в 1980 г. стали независимым государством под названием Республика Вануату.

Международно-правовая аренда предполагает предоставление одним государством другому части государственной территории или расположенных на ней объектов в пользование на определенный срок для определенных целей. Так, в соответствии с Договором аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан 1994 г. Казахстан передал в аренду России комплекс «Байконур», включающий в себя космодром «Байконур» и город Ленинск (ныне Байконур), за 150 миллионов долларов в год на 20 лет с возможностью продления договора (действие договора продлено до 2050 г.). В 1898 г. Китай передал Великобритании на 99 лет так называемые «Новые территории» – большую часть полуострова Цзюлун с прилегающими островами, которые вместе с колонией Великобритании, островом Гонконг (Сянган) и стали британским владением Гонконг (Сянган), а в 1997 г. – вернулись под юрисдикцию Китая, получив статус специального административного района.

Режим общего пользования означает предоставление государствам – участникам договора равных прав на использование части государственной территории. Например, на основании Парижского договора о Шпицбергене 1920 г., закрепившего сложившийся международный обычай, признается полный и абсолютный суверенитет Норвегии в отношении данного архипелага, включающего более тысячи малых островов и остров Медвежий, на условиях его мирного экономического и научного освоения со стороны всех государств-участников включая суверена при полной демилитаризации и нейтрализации архипелага. Архипелаг образует административный округ

Свальбард, которым управляет губернатор, назначаемый королем Норвегии. Участники Договора 1920 г. должны соблюдать норвежское законодательство, действующее на Свальбар-де, которое, в свою очередь, не должно противоречить положениям Договора. К 1991 г. в Договоре о Шпицбергене участвовало 41 государство. Государствам – участникам договора гарантируется свободный доступ на архипелаг и в его территориальные воды, равное для всех право заниматься хозяйственной, коммерческой и научной деятельностью. Основной формой пользования данной территорией является разработка полезных ископаемых, главным образом каменного угля, регулируемая Горным Уставом, принятым норвежским Стортингом (парламентом) в 1925 г. и являющимся составной частью Договора 1920 г.

Современное международное право запрещает насильственные территориальные изменения, однако это не означает невозможность территориальных изменений как таковых. Определение правомерности титула (правооснования) на государственную территорию базируется на т.н. принципе или законе интертемпоральности, согласно которому правомерность титула оценивается исходя из норм того времени, когда произошло приобретение территории. В частности, поскольку до 1945 г. не существовало запрета на применение силы, сегодня титул на территории, завоеванные до 1945 г., не подлежит оспариванию. Так, Декларация о принципах международного права 1970 г., закрепляя незаконность территориальных приобретений, являющихся результатом угрозы силой или ее применения, прямо указывает на неприменимость данного положения к приобретениям на основании любого международного соглашения, заключенного до принятия Устава ООН и имеющего юридическую силу в соответствии с международным правом.

Исключение могут составлять ситуации, в которых интертемпоральному закону противостоит императивная норма международного права. Так, из консультативного заключения о статусе Западной Сахары Международного Суда ООН можно сделать вывод о том, что принцип права народов на самоопределение имеет преимущественное значение в отношении всех прочих оснований приобретения титула.

В настоящее время правомерными основаниями и способами приобретения и изменения государственной территории признаются осуществление права на самоопределение народов, эффективная оккупация ничейной территории, цессия, аккреция, адъюдикация и др.

Первичное приобретение территории путем эффективной оккупации ничейной земли осуществлялось на протяжении всей эпохи географических открытий. Следует подчеркнуть, что данный способ значительно эволюционировал. Первоначально «ничейными» считались все земли, не принадлежавшие христианским монархам. В XIX, в., с утверждением концепции «цивилизованных государств», terra nullius считались все земли «варварских» народов.

С принятием Устава ООН и утверждением принципа суверенного равенства государств, подобный подход неприменим. Как подчеркнул Международный Суд ООН в консультативном заключении о статусе Западной Сахары, проживание на какой-либо территории населения с зачатками политической и социальной организации лишает ее статуса terra nullius. В международном праве XIV–XVIII вв. существовал принцип «первичного завладения» или «фиктивной оккупации», когда для приобретения титула достаточно было факта открытия ничейной земли и установления знака (флага, креста, камня), подтверждающего принадлежность какому-либо государству. Постепенно, с уменьшением количества неосвоенных земель и интенсификацией споров в отношении территории, сначала, с XVII в., в доктрине, а позднее, в XIX в., в практике государств были введены дополнительные критерии, подтверждающие эффективность оккупации.

Сегодня под эффективной оккупацией понимают способ приобретения территории, основанный на нотификации заинтересованных государств и непрерывном, мирном, фактическом осуществлении власти от имени государства. Данные критерии означают, что деятельности на какой-либо территории частных лид недостаточно для ее включения в состав государственной: само государство должно показать animus occupandi – намерение распространить свой суверенитет на данную территорию и фактически действовать исходя из этого намерения. В случаях, когда климатические и иные природные особенности не позволяют активно осваивать приобретенные земли, animus occupandi может стать достаточным основанием правомерности приобретения титула (как, например, в случае Восточной Гренландии).

Молчаливое согласие заинтересованных государств с длительным, непрерывным, мирным осуществлением государственной власти на определенной территории может привести к возникновению титула на основании давности владения. Основным вопросом является длительность такой практики. Например, в деле о храме Преах Вихеар фактическое владение Камбоджей территорией, прилегающей к храму, на основании карты, которую Таиланд не оспаривал, длилось менее 50 лет и, наряду с иными аргументами, Международный Суд ООН посчитал этого достаточным, чтобы не принять возражения Таиланда и признать суверенитет Камбоджи над этой территорией.

Принцип самоопределения народов, закрепленный в Уставе ООН, стал причиной наиболее серьезных территориальных изменений в XX в. – распада колониальной системы и возникновения независимых государств в Азии, Африке, Латинской Америке и Европе. Основную сложность представляет соотнесение права народов на самоопределение в форме отделения от государства и принципа территориальной целостности. Современная доктрина и практика международных отношений дают основания полагать, что за несколькими исключениями территориальная целостность имеет приоритет. Так, Декларация о принципах международного права 1970 г. указывает, что право на самоопределение «не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов… и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны». Осуществление территориальных изменений при реализации народом своего права на самоопределение может происходить в различных формах.

Достаточно широко распространен референдум (плебисцит). Так, в 1993 г. в результате референдума от Эфиопии отделилась Эритрея, вопрос о суверенитете Квебека и выходе из Канады был поставлен на референдуме 30 октября 1995 г., на котором практически одинаковое количество проголосовало «за» (49,4%) и «против» (50,6%), однако в деле об отделении Квебека в 1998 г. Верховный Суд Канады, опираясь на Декларацию о принципах международного права 1970 г., указал, что государство, чье правительство представляет весь народ или народы, проживающие на его территории, на основании равенства и без дискриминации и уважает принцип самоопределения в своих внутренних установлениях, по международному праву имеет право защищать свою территориальную целостность.

Использование вооруженной силы для отстаивания своего права на отделение допускается согласно резолюции ГА ООН 3314 (XXIX) «Определение агрессии» 1974 г., если народу, находящемуся под колониальной властью, иностранным господством или военной оккупацией, отказывают в праве на самоопределение. История XX в. знает немало антиколониальных войн, в частности, прибегать к силе пришлось Конго, Алжиру, Вьетнаму. Неопределенность правовых норм в области соотношения права народа на самоопределение и территориальной целостности, а также высокая политическая значимость данных проблем, находят свое практическое выражение в продолжающихся кризисах вокруг положения Тибета под властью Китая, курдов в Турции и на Ближнем Востоке.

Цессия в международном праве (от лат. cessio – отказ, уступка) – это уступка, передача части территории одним государством другому на вечные времена, сопровождаемая переходом суверенитета. Такая уступка обычно закрепляется международным договором.

Для наступления правовых последствий неважно, на возмездной или на безвозмездной основе осуществляется цессирование. В случае возмездной передачи территории компенсация может выражаться в денежной или иной форме. Так, в 1867 г. Россия уступила США Аляску за 7,2 млн. долларов США. Достаточно часто используется так называемая двойная цессия или обмен территориями, например, Соглашением 1951 г. об обмене территориями между СССР и Республикой Польша эти страны обменялись участками своих территорий, в силу их экономической привязки к приграничному району другого государства.

Изменение территории государства, особенно в бассейнах пограничных рек, возникает в силу аккреции и авульсии. Поскольку река представляет собой сложную гидросистему, со временем возможно изменение ее русла. Если такие изменения явились результатом постепенного процесса намывания осадочных пород – это аккреция или приращении территории, такие новые земли становятся частью государственной территории. Если изменение русла реки произошло внезапно, в результате влияния внешних факторов (в частности, климатических, например, урагана или наводнения), говорят об авульсии или отрыве территории, которая обычно не влечет изменения границ.

Основанием изменения территории государства может стать адъюдикация, т.е. вынесение судебного или арбитражного решения. Современное международное право обязывает государства прибегать к мирным способам разрешения международных споров, включая территориальные споры. В XIX – начале XX вв. был вынесен ряд важных решений, оказавших влияние на формирование института правового режима государственной территории в международном праве.

В современных международных отношениях широко распространена практика обращения в Международный Суд ООН для разрешения споров о сухопутной и морской границе, для раздела континентального шельфа. Советский Союз к данному способу не прибегал, однако после его распада территориальные споры разгорелись с новой силой. Так, 3 февраля 2009 г. Международный Суд ООН вынес решение об установлении черноморской границы, включая делимитацию континентального шельфа и исключительной экономической зоны, между Румынией и Украиной.

Послевоенная практика показывает возможность изменения (отторжения) части территории государства, совершившего международные преступления (в частности, агрессию) как чрезвычайной формы ответственности. Подобные меры применялись и к Германии (Восточная Пруссия), и к Японии (Курильские острова).

В качестве дополнительных оснований приобретения или изменения территории государства используют географические принципы, наиболее известный из которых – принцип примыкания или географической близости, которым пытаются оправдать распространение суверенитета на острова, составляющее геологическое целое с другим островом или материковой территорией, принадлежащей государству. Иногда в качестве дополнительного основания приобретения территории используются аргументы исторического характера, относиться к которым следует осторожно.

государственный граница территория конституция