Полномочия по руководству органами исполнительной власти

1.  Полномочия по руководству органами исполнительной власти

Полномочия Правительства РФ широки и многообразны. Одно из основных полномочий связано с руководством работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, с контролем за их деятельностью.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[46] в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, определяются постановлением Правительства Российской Федерации.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

Отношения Правительства Российской Федерации и федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти строятся на основе власти-подчинения. Правительство может ставить подчиненным органам задачи, за выполнение которых последние будут нести ответственность перед Правительством. Правительство Российской Федерации утверждает планы работы и прогнозные показатели деятельности федеральных министерств, а также иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет. Правительство устанавливает необходимую для исполнения порученных задач штатную численность федеральных государственных служащих в пределах общей штатной численности федеральных органов исполнительной власти.

Для осуществления своих функций Правительство имеет право создавать «на местах» свои территориальные органы, формировать их штат и назначать руководителей. Подобные территориальные органы имеют больше информации о ситуации на подведомственной территории, знают ее специфику, могут непосредственно на местах способствовать оперативной реализации принятых решений.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» можно сделать вывод, что основными функциями, распределяемыми Правительством между федеральными органами исполнительной власти являются:

–  функции по принятию нормативных актов;

–  функции по контролю и надзору;

–  функции по управлению государственным имуществом;

–  функции по оказанию государственных услуг.

В полномочия Правительства входит так же регламентация основ деятельности федеральных органов исполнительной власти (например: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»[47]; Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации»[48] и др.).

Конкретная численность работников федерального органа исполнительной власти определяется руководителем этого органа, однако Правительство РФ имеет право устанавливать предельную численность сотрудников, а так же определять размер бюджетных средств, выделяемых на содержание этого аппарата.

Правительство своими нормативными актами определяет порядок создания, численность сотрудников и ассигнование на содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ч. 5 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 3[49], территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Поскольку федеральные органы исполнительной власти подчинены, подконтрольны и подотчетны Правительству, то Правительство РФ имеет право отменять или приостанавливать действие нормативных актов, принятых любым федеральным органом исполнительной власти (например, в случае несоответствия этих актов, Конституции РФ[50], Федеральным конституционным законам и Федеральным законам, Указам Президента и Постановлениям Правительства; принятия федеральным органом исполнительной власти, нормативного акта по вопросам, не относящимся к его компетенции и т.д.).

Правительство имеет право в случае необходимости учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Решения, принимаемые координационными органами в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами или актами Правительства.

Межведомственные комиссии и советы образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения.

2. Полномочия в сфере разработки и исполнения законов

Ст. 36 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[51] аналогично Конституции РФ закрепляет за Правительством право законодательной инициативы.

Беспрецедентные меры были приняты В.В. Путиным и по повышению законотворческой роли Правительства РФ, побуждающие его к этой деятельности, делающие невозможным для него неучастие и уклонение от этой деятельности или стремление заменить ее нормотворческой, указной деятельностью Президента РФ или своей собственной. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральные министерства прямо возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер.

В связи с этим значительное место в новом Регламенте Правительства Российской Федерации заняли законопроектная деятельность и планирование этой деятельности, а также порядок участия Правительства в деятельности Федерального Собрания РФ.

В целях разработки эффективного механизма подготовки проектов законов, научно-практического обеспечения нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, а также в связи с возложением на Минюст России координации работы федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов Распоряжением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1471-р[52] установлено, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по запросам Минюста России:

–  подготавливает аналитические материалы по проблемам правовой политики и рекомендации по совершенствованию законодательства;

–  разрабатывает предложения к планам законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и проводит их экспертизу;

–  проводит экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, вносимых в Правительство Российской Федерации;

–  осуществляет экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

–  участвует в подготовке проектов законов, предусмотренных планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Для реализации права законодательной инициативы при Правительстве РФ образована Комиссия по законопроектной деятельности. Положение об этой Комиссии утверждено постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264[53].

Основными задачами Комиссии являются:

–  совершенствование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

–  повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

–  формирование позиции Правительства Российской Федерации по законопроектам (законам), рассматриваемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации;

–  организация взаимодействия в законодательном процессе Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы, а также обеспечение их участия в работе по формированию планов и программ законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

–  оказание субъектам Российской Федерации содействия по вопросам законотворческой деятельности.

На заседание Комиссии приглашаются представители Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

–  проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее — законопроект);

–  законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

–  поправок к законопроектам.

Мировая практика свидетельствует, что самым последовательным решением проблемы повышения законотворческой деятельности Правительства в ряде президентских и полупрезидентских республиках, а именно к этому типу относится Российская Федерация, является формально-юридическое отсутствие у главы государства права законодательной инициативы. Например, раздел 1 статьи 1 Конституции США гласит: «Все законодательные полномочия, настоящим установленные, принадлежат Конгрессу Соединенных штатов...»[54].

При таком положении дел на передний план выходят такие конституционно-правовые институты, как послания президента парламенту, которые, по сути, должны быть и являются оформленной программой будущего законодательства, и наиболее мощное средство воздействия президента на законодательный процесс — право вето.

В Российской Федерации послание Президента парламенту является лишь ориентиром в законодательной деятельности Федерального Собрания, тогда как для Правительства они воспринимаются как задания, как директива, на основе которой разрабатывается план действий Правительства РФ по реализации послания Президента и программа Правительства РФ[55].

Такое положение обусловлено тем, что основные направления внутренней и внешней политики, определяемые Президентом РФ (п. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации), реализуются в основном через деятельность Правительства РФ. При В.В. Путине роль посланий Президента резко возросла, так как ход реализации посланий исполнительными органами власти в субъектах Российской Федерации контролируют Полномочные Представители Президента РФ в федеральных округах[56].

Конкретизируя законотворческую деятельность Правительства, отметим, что она осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов.

Правительство, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект со следующими материалами:

–  пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта;

–  финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации);

–  перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;

–  проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;

–  заключения.

В случае, если законопроектом предусматривается возложение на Президента Российской Федерации или на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается указанными заключениями.

Законопроекты предварительно рассматриваются Правительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства.

Решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства.

Представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передача законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы не допускаются.

Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.