Правовой статус политических партий в европейских странах

2.1 Правовой статус политических партий в европейских странах

Усложнение форм и методов деятельности политических партий, возрастание их роли в обществе закономерно приводят к их юридической институционализации. Если конституции XIX века ни одной буквой не упоминали о политических партиях, хотя партии уже тогда играли весьма заметную роль в политической и государственной жизни, то ныне они образуют полноценный конституционно-правовой институт.

Институционализация политических партий проявляется в двух взаимосвязанных процессах: конституционализации, т.е. включении в конституции основных принципов их статуса, и законодательной институционализации, в результате которой правовое положение партий определяется законом достаточно детально.

Законодательная институционализация обычно включает правовое регулирование следующих элементов статуса политических партий:

1.  понятия политической партии, определения места и роли партий в политической системе и государственном механизме;

2.  условий и порядка создания и прекращения политических партий;

3.  требований к идеологии и программным положениям партий;

4.  требований к их организационному строению и порядку деятельности;

5.  финансово-экономической базы партий;

6.  взаимоотношений с публичной властью, прежде всего участия в выборах и в деятельности представительных органов государства и местного самоуправления.

В условиях коммунистических однопартийных систем и, соответственно, авторитарных и тоталитарных политических режимов правящие круги, всячески подчеркивая ведущую роль единственной государственной партии в обществе, часто избегают регламентировать ее статус. Выраженно или молчаливо они исходят из того, что партия выше всякого закона, а, следовательно, никаких законодательных границ ее власти устанавливать не следует.

Почти все принятые после второй мировой войны демократические конституции содержат в том или ином объеме положения о политических партиях. Конституционные принципы получают свою конкретизацию и развитие в текущем законодательстве – специальных актах о политических партиях (например, в Германии), в избирательных законах и др.

Такое законодательство развивается и в тех странах, где конституционализация политических партий места не имеет. Иногда законы регулируют лишь какую-то одну сторону статуса партий, например, их финансирование, как это сделано, в частности, в соответствующих законах Швеции 1965 года, Финляндии 1969 года, США 1974 года.

В ряде стран Восточной Европы акты, регулирующие статус политических партий, были приняты вскоре после падения "социалистической" власти. В Румынии, например, Декрет Совета Фронта национального спасения о порядке регистрации и деятельности политических партий и общественных организаций от 31 декабря 1989 г. был издан уже через неделю после свержения коммунистического режима и взятия Фронтом власти.

Определение понятия политической партии на уровне закона имеет важные практические последствия для конституционно-политической системы в целом: установленное нормативное определение предрешает первостепенный вопрос о том, какие общественно-политические организации могут претендовать на то, чтобы быть признанными в качестве партий, наделяться специфическими функциями и, соответственно, пользоваться особым, привилегированным статусом. Описание специфических критериев, которым должна соответствовать политическая организация, чтобы считаться партией, выполняет, в частности, функцию исключения из партийной системы и соответствующих правоотношений политических объединений и группировок, которые не являются партиями по смыслу закона.

Обратимся к конкретным примерам конституционно-правового регулирования статуса политических партий.

В Германии закон определяет партию как объединение граждан, которое постоянно или длительное время стремятся оказывать влияние на формирование политической воли и содействовать в представительстве народа при условии, что данное объединение представляет достаточные основания серьезности своих намерений, исходя из величины и устойчивости его организации, числа его членов и его общественного развития. В организационном плане закон ограничивается лишь самыми общими положениями, выдвигая требование относительно устойчивой организационной структуры и численности членов партии. Жесткое установление минимального числа членов организации, обязательного для признания партийного качества за объединением, считается недопустимым. В целом в германской юридической доктрине и практике, исходя из конституционно закрепленной свободы образования партий, до последнего времени проявлялась особая осторожность при отрицании партийного качества конкретного политического объединения.

Анализируя соотношения организационного и функционального компонентов понятия политической партии, закрепленного в германской Конституции, с одной стороны, и развития на этой основе определения партии в действующем законодательстве и правовой доктрине – с другой, можно выделить, как минимум, два момента. Практикуемое юридическое определение партии, в отличие от конституционного, устанавливает более жесткие условия для признания политического объединения партией. Одновременно оно наделяет признанные партии более широкими функциями и обеспечивает им более привилегированное положение, по сравнению с положениями Конституции.

Согласно части 1 статьи 21 Конституции Германии, "партии участвуют в формировании политической воли народа. Они основываются свободно. Их внутренний строй должен соответствовать демократическим принципам. Они должны публично давать отчет о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе".

В этих положениях просматривается стремление избежать повторения недавнего прошлого, когда гитлеровцы, опираясь на поддержку определенных групп крупного капитала, создали массовую партию, основанную на беспрекословном подчинении вождю (фюреру), и установили с ее помощью фашистскую диктатуру.

Этим же продиктовано и содержание части 2 данной статьи Основного закона: "Партии, которые по своим целям или по поведению своих сторонников стремятся нанести ущерб основам свободного демократического строя или устранить его или поставить под угрозу существование Германии, противоконституционны".

Заслуживают внимания в данной связи положения статьи 11 болгарской Конституции, которая гласит: "Политическая жизнь в Республике Болгарии основывается на принципе политического плюрализма. Ни одна политическая партия или идеология не может объявляться или утверждаться в качестве государственной. Партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан. Порядок образования и прекращения политических партий, а также условия их деятельности, регулируются законом. Не могут образовываться политические партии на этнической, расовой или вероисповедной основе, а также партии, которые ставят своей целью насильственный захват государственной власти".

Очевидна обусловленность части 4 цитированной статьи важной для Болгарии проблемой турецко-мусульманского меньшинства. Несмотря на указанное запрещение, это меньшинство создало свою партию – Движение за права и свободы, которое в болгарском парламенте имеет определенный вес. Формально, однако, эта партия, как видно из ее названия, строится не на этнической и не на вероисповедной основе, поскольку защита прав и свобод представляет общенациональный, а не этнический и не вероисповедный интерес. Попытка оспорить в Конституционном суде правомерность существования этой партии успеха не имела.

Согласно статье 1 Закона Республики Польша "О политических партиях" 1997 г., политическая партия – это добровольная организация, которая имеет определенное название, ставит целью участие в общественной жизни путем оказания демократическими методами влияния на формирование политики государства либо осуществление публичной власти. В отличие от аналогичного закона 1990 г. законодатель отказался от определения партии как "общественной организации", что подчеркивает функцию участия в управлении, осуществляемую партиями, однако нивелирует присущую им интегративную функцию (т.е. функцию служения обществу).

То обстоятельство, что нормы о политических партиях содержатся в разделе 1 Конституции Республики Польша, свидетельствует о том, какую важную роль с точки зрения законодателя они играют в политической жизни. Согласно статье 11 Конституции Польши функция партий заключается во влиянии демократическими методами на формирование политики государства. Такое определение, безусловно, охватывает формирование политических взглядов граждан, а также их выражение [пс и пп, 56].

Закрепление функций партий в польском праве напоминает норму, содержащуюся в статье 49 Конституции Италии 1947 г. Это характерное совпадение, поскольку целый ряд конституций стран Центральной и Восточной Европы (например, Венгрии, Румынии, Болгарии), определяя роль партий, повторяет формулировку статьи 21 немецкого Основного Закона 1949 г. ("партии содействуют формированию политической воли народа"). Таким образом, в Польше функция партий направлена на политику государства, в то время как в некоторых иных странах эта функция относится к воле народа (политической воле граждан).

В решении от 26 января 1993 г. Конституционный трибунал Республики Польша выразил мнение о том, что реализация партиями функции формирования политики государства должна происходить с использованием парламентских механизмов. Трибунал признал одним из элементов свободы создания политических партий свободу создания парламентских фракций, придав ей силу конституционного принципа. Таким образом, по мнению польского органа конституционной юстиции, партии являются неотъемлемой частью парламентской системы.

Закон Республики Польша "О политических партиях" 1997 г. усложнил процедуру создания партий по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Если ранее требовалось не менее 15 учредителей партии, то в настоящее время необходимо, чтобы заявку поддержали не менее 1000 граждан. Подача заявки на регистрацию является правом, а не обязанностью партии. Закон различает зарегистрированные (т.е. имеющие статус юридического лица) и незарегистрированные партии. Таким образом, обладание указанным статусом вторично, по сравнению с конституционной нормой создания партий, закрепленной в статье 11 Основного закона Республики Польша.

Испания является многоязычным, объединяющим много разных культур, регионалистским, асимметричным государством, в котором общенациональная партийная система сосуществует с рядом региональных партийных систем. В каждой из них существуют партия или партии, играющие определяющую роль. Различия на региональном уровне влияют на поведение электората и модель соперничества партий, как на национальном, так и на региональном уровнях. Таким образом, одной из своеобразных черт испанских партийных систем является одновременное существование общенациональной и региональных партийных систем на уровне автономных сообществ, демонстрирующих образцы, как сотрудничества, так и соперничества на различных электоральных и институциональных уровнях.

Основной тенденцией в политике испанских партий является медленное, но непрерывное движение к "центру". На общенациональном уровне в Испании сложилась умеренная многопартийная система. Многие авторы считают, что указанные процессы, включая уход с политической сцены Союза демократического центра, отличают Испанию от других европейских государств.

Изучение испанской политической системы показывает, что на общенациональном уровне лишь две политические партии имеют реальный шанс на победу в выборах: Народная партия и ИСРП. Помимо них существует лишь еще одна общенациональная партия: Объединенная "левая". Остальные партии являются региональными – каталонская "Конвергенция и Союз", Баскская "Батасуна" и др. Это не может не удивлять, если вспомнить, что в середине 70-х годов существовало около 200 политических партий.

Одной из причин такого положения является принятие закона о выборах 1977 г., который был изменен в 1985 г. Этот закон ввел систему пропорционального представительства и установил, что для представительства в парламенте партия должна получить в масштабах страны не менее 3% от общего числа голосов избирателей. Эта система весьма благоприятна для крупных партий и в большей степени способствует представительству населения в менее населенных частях Испании.

Второй причиной, объясняющей создавшееся положение, является система финансирования политических партий, получающих дотации из бюджета. Для понимания существующей ситуации, которая подвергается критике всеми испанскими учеными, следует обратиться к истории. В период после падения диктатуры политические партии рассматривались как главный гарант плюрализма. Соответственно закон 1977 г. установил для них систему государственных субсидий как для участия в местных, региональных и общенациональных выборах, так и для текущей деятельности. Получение пожертвований из-за границы или от государства было запрещено. Такая система была создана для того, чтобы помочь процессу становления и развития партий, не обладавших на тот момент серьезными экономическими ресурсами. Однако для того, чтобы получить субсидии, партия должна была располагать хотя бы одним парламентским мандатом: их выплата была привязана к голосам, полученным в конкретном избирательном округе, где партия добилась победы, а не ко всем голосам, полученным в общенациональном масштабе. В результате испанская избирательная система стала одной из самых дискриминационных по отношению к партиям, не представленным в парламенте, что привело к маргинализации новых и более мелких партий. Поскольку был установлен достаточно высокий 3%-ный заградительный барьер, для мелких партий почти не было шанса воспользоваться субсидиями.

Неизбежным следствием такой системы финансирования стал переход к "профессиональным" политическим партиям и отход от модели "массовых" партий, которая была распространена на начальном этапе перехода к демократии. Как отмечают ученые, единственной целью испанских политических партий является завоевание власти [пс и пп, 69].

В некоторых восточноевропейских странах (например, в Болгарии, Хорватии) законодательство о политических партиях предписывает создавать партийные структуры только по территориальному принципу, фактически запрещая тем самым создание их по производственному принципу, т.е. по месту работы. В условиях коммунистических тоталитарных режимов именно производственный принцип, по которому создавались первичные партийные организации, обеспечивал беспрекословное повиновение партийных масс руководителям: предприятия, учреждения и т.п. возглавлялись директорами, состоявшими в номенклатуре партийных комитетов, и всякое недолжное, с их точки зрения, поведение члена партии грозило ему не только партийными, но и административными наказаниями вплоть до увольнения с работы. В западных же странах такой проблемы не было, соответственно нет обычно и препятствий для создания партийных организаций по производственному принципу.

Вообще же следует иметь в виду, что формирование партийной системы – это достаточно длительный процесс, который осуществляется на протяжении нескольких десятилетий. Он сопряжен с социальной дифференциацией общества, с формированием у основных социальных групп и общества в целом демократических типов политического сознания и политической культуры. К тому же, на постсоветском пространстве политические партии вряд ли приобретут когда-либо такое же значение, какое имели партии в политической жизни западных стран в прошлом. В современном мире повсеместно наблюдается упадок партий, связанный с эрозией тех общественных отношений (социально-классовое противостояние), которые вызвали к жизни данный политический институт. Ныне, когда уходят в прошлое прежние социальные связи, когда экономика становится все более глобальной и когда реальная власть переходит к мощным группам интересов, партии уже не в состоянии выполнять свои обещания избирателям, что неизбежно порождает массовое недоверие к ним.

Тем не менее, в странах, где исторически сложились устойчивые многопартийные системы, партии продолжают оставаться достаточно существенным фактором политической жизни. Как показывает опыт таких стран, для общественно-политической стабильности и эффективного развития общества наиболее предпочтительными являются варианты политической системы, в которой доминировали бы две или три партии. Для многоэтнических государств обилие политических партий вообще не желательно, так как оно стимулирует сепаратизм, ведет к разрушению целостности этих стран [Мельник, 234].