Ограничение земель органов ФСБ в гражданском обороте

4. Ограничение земель органов ФСБ в гражданском обороте.

В связи с тем, что земли органов ФСБ используются в большинстве случаев для обеспечения национальной безопасности, заключение гражданско-правовых договоров в отношении этих земель, установление публичных и частных сервитутов на этих землях ограниченно или вовсе запрещено.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации изъяты из оборота находящиеся в федеральной собственности земли, занятые объектами (зданиями, сооружениями и др.) ФСБ России; земли, занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы Российской Федерации. Иные земли, используемые в интересах охраны государственной границы, ограничены в обороте, то есть земли в пределах пограничной зоны и некоторые иные в пределах приграничной территории.

5.Органы публичной власти как преобладающие собственники земель органов ФСБ.

В соответствии с положениями земельного законодательства, законодательства о разграничении государственной земельной собственности, земли обороны и безопасности, а также земли, на которых находятся объекты организаций ФСБ России, являются федеральной собственностью.

Однако земли пограничных органов могут находиться и в иной собственности: частной, муниципальной или государственной собственности субъектов Российской Федерации. Такие земли передаются пограничным органам на ограниченном вещном праве или на праве, вытекающем из договора (обязательственном праве). Между тем Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» (далее — Закон о федеральной службе безопасности) устанавливает, что земельные участки, приобретенные или приобретаемые за счет средств федерального бюджета или иных средств, являются федеральной собственностью.

6.Возможность установления охранных и запретных зон на землях органов ФСБ.

Одной из задач пограничных органов является недопущение проникновения через государственную границу эпидемий, негативных природных явлений, преступности. Это заставляет уделять особое внимание сохранению в приграничном пространстве природной среды в целом, создавать особые зоны охраны и проводить мероприятия по контролю за соблюдением пограничного режима, режима государственной границы и режима в пунктах пропуска.

Кроме того, в целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам органов ФСБ земельных участках могут устанавливаться запретные зоны .

7.Бесплатность предоставления или передачи земель органам ФСБ.

В соответствии с законодательством органы федеральной службы безопасности освобождаются от всех форм платы за использование природных ресурсов.

Таким образом, можно утверждать, что земли органов ФСБ имеют свои особенности правового режима, которые в своей совокупности позволяют выделять отдельный вид земель.

Землями органов ФСБ необходимо признавать ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.

Земли органов ФСБ не целесообразно признавать отдельной категорией земель. Как указывалось выше, большинство земельных участков относятся к землям обороны и безопасности, которые, в свою очередь, входят в состав земель промышленности и иного специального назначения. Такие земельные участки должны являться федеральной собственностью. Однако земли, используемые для обеспечения национальной безопасности, находящиеся в черте города (села, поселка и т.д.), признаются землями поселений. Но во многом их режим сходен с режимом земель специального назначения (установление ограничений передвижения, ограничение хозяйственной и иной деятельности).

Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБ осуществляется как на различных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном), так и различными отраслями права (земельным, военным, гражданским, экологическим и т.д.).

К числу нормативных правовых актов федерального уровня относится, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая, закрепляя основные принципы земельных отношений, создает предпосылки для создания эффективного механизма правового регулирования в специальном законодательстве.

Немаловажное значение для определения правового режима земель органов ФСБ, находящихся непосредственно у участка государственной границы с тем или иным сопредельным государством, имеют международные договоры. Они не только могут устанавливать территориальную сферу действия норм национального права, но и определять режим использования природных ресурсов, в том числе земли.

В специальном и военном законодательстве определены основы правового режима земель органов ФСБ.

Федеральный закон «Об обороне» устанавливает, что земли, предоставленные органам федеральной службы безопасности, являются федеральной собственностью. В обусловленных задачами обороны случаях необходимые земельные участки могут быть изъяты у иных собственников (муниципалитетов, граждан или юридических лиц).

Законом о федеральной службе безопасности определяется, что органы федеральной службы безопасности вправе «создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для выполнения обязанностей, возложенных на органы федеральной службы безопасности, и обеспечения деятельности указанных органов». Земли, расположенные под зданиями данных предприятий, учреждений, организаций и подразделений, а также, территории, необходимые для их деятельности, также предоставляются или передаются пограничным органам и участвуют прямо или косвенно в обеспечении пограничной безопасности государства.

Нормативное регулирование круга титульных владельцев, содержания права собственности и иных вещных и обязательственных прав на земли органов ФСБ находит свое выражение в нормах как гражданского, земельного, так и военного права. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие положения о вещных правах на землю: основания возникновения вещных прав, круг субъектов, субъективные права и обязанности титульных владельцев, рассматривая землю как объект гражданских прав. Земельное законодательство устанавливает дополнительные обязанности владельцев, условия и ограничения использования, основания прекращения титульных прав на землю. Военное законодательство устанавливает специфические особенности органов военного управления, воинских частей как участников гражданских, административных, земельных и иных правоотношений.

Нормативное регулирование управления в сфере использования земель органов ФСБ осуществляется посредством законодательства и подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти, принятых в целях реализации федерального законодательства. К числу основных федеральных законов следует отнести:

-от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

-от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»;

- от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»;

- от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель».

Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБ на региональном и местном уровнях незначительное. К их ведению отнесены немногие вопросы, в частности, определение порядка предоставления земель из своего фонда.

Несомненно, действующая на сегодняшний день система нормативных актов, регулирующих правовой режим земель органов ФСБ, создала необходимые предпосылки для эффективного использования этих земель, но некоторые нормативные положения до сих пор остаются не соответствующими друг другу и неадекватными действительности.

Так, в соответствии с законодательством органам ФСБ предоставляется земли на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное вещное право закреплено гражданским и земельным законодательством (ст. 20 ЗК РФ и ст. 270 ГК РФ). Гражданское законодательство определяет, что субъекты права постоянного (бессрочного) пользования имеют право передать участок в аренду или в срочное безвозмездное пользование с согласия собственника. Однако ЗК РФ запрещает какое-либо распоряжение земельными участками, находящимися в постоянном (бессрочном) пользовании.

ЗК РФ устанавливает правило, согласно которому «нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации»1. В то же время Закон о Государственной границе определяет, что нормы отвода земли для содержания Государственной границы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На ведомственном уровне в области нормативного закрепления механизма управления землями пограничных органов остаются большие недоработки. В системе нормативных актов ранее существовавшей Федеральной пограничной службы Российской Федерации и ФСБ России в настоящее время нет ни одного системного нормативного акта, регулирующего отношения управления по использованию и охране земель. Данное положение в некоторой части исправляется принятием индивидуальных распорядительных актов и отдельными инициативными действиями на местах.

В заключение рассмотрения вопроса о нормативном закреплении содержания правового режима земель органов ФСБ необходимо отметить актуальность принятия федерального закона, регулирующего правовой статус приграничной территории. Это объясняется тем, что на данной территории имеется возможность установления ограничений прав и свобод гражданина и человека, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно быть урегулировано федеральным законодательством. Тем более, законодатель сам косвенно упоминает об этом. В частности, в ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что «особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории».

Результатом анализа понятия и нормативного закрепления содержания правового режима земель органов ФСБ является ряд выводов:

1.С изменением социально-экономических условий хозяйствования понятие правового режима также претерпело трансформацию. Под правовым режимом земель органов ФСБ следует понимать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБ и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей.

2.  Объективные факторы и условия позволяют выделить отдельный вид земель — земли органов ФСБ и понимать под ними ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.

3.  Несмотря на то, что сложившаяся система нормативных актов создала необходимые предпосылки для успешного закрепления правового режима земель органов ФСБ, следует признать за ней в отдельных вопросах не адекватность и противоречивость.