Особенности использования земель органов федеральной службы безопасности на примере земель пограничных органов

1.2 Особенности использования земель органов федеральной службы безопасности на примере земель пограничных органов

Земля, будучи основой хозяйствования и экономического оборота, местом проживания населения, в том числе и малочисленных народов, основой его

жизни и деятельности, является также пространственным территориальным базисом деятельности государственных органов. Земли пограничных органов предназначены именно для выполнения функций органов государственной власти в области обеспечения пограничной безопасности. Важно разобраться, какие органы в структуре пограничной службы ФСБ России имеют достаточные качества, позволяющие рассматривать их как титульных владельцев земель рассматриваемого вида.

Являясь публично-правовым образованием, Российская Федерация имеет ряд функций как внутреннего, так и внешнего характера. Данные функции закреплены в Конституции России. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к ее ведению относится «определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации». Для осуществления полномочий федеральные органы исполнительной власти «могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Таким образом, создание и функционирование пограничных органов обусловлено национальными задачами государства.

Утвержденная Президентом Российской Федерации обновленная структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации предусматривает отнесение пограничных органов к федеральной службе безопасности.

Известно, что пограничные органы являются основным элементом органа исполнительной власти в сфере безопасности, реализующим пограничную политику государства.

Изучение Закона о Федеральной службе безопасности, Закона о Государственной границе, Федерального закона от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе Российской Федерации», позволяет выявить цели пограничных органов, для выполнения которых им необходимы земельные участки. Такими целями являются:

-  охрана государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных
водоемах, в пунктах пропуска через государственную границу;

-  осуществление пропуска через государственную границу;

-  охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны
и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за предела
ми исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

В интересах реализации указанных целей перед пограничными органами поставлены следующие задачи:

-обеспечение всеми имеющимися мерами недопущения противоправного
изменения прохождения государственной границы на местности;

-осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительный
или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;

-проведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной, режимно-пропускной и военно-технической деятельности;

-участие в деятельности пограничных представителей Российской Федерации;

-проведение при необходимости пограничных поисков и операций .

Для выполнения этих задач пограничные органы наделяются как общими правам и обязанностями, присущими всем органам федеральной службы безопасности, так и специальными, определенными законодательством о государственной границе.

Правовой статус органов федеральной службы безопасности, в том числе и пограничных органов, определяется Законом о федеральной службы безопасности, указами Президента Российской Федерации. Анализ этих нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что взаимоотношения с иными органами исполнительной власти государства строятся на основе сотрудничества в рамках административного права.

Федеральные органы государственной власти и их территориальные представительства могут осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности наравне с юридическими лицами, если об этом непосредственно указано в нормативных правовых актах. Следовательно, пограничные органы наделяются государством правом вступать во взаимоотношения по предоставлению или передаче земель путем принятия нормативных правовых актов, определяющих их правовой статус (но с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о регистрации в качестве юридического лица) (п. 3 ст. 49 ГК РФ).

Земли, использующиеся для выполнения перечисленных выше задач, осуществления пограничными органами своих полномочий, имеют исключительный статус, который выражается не только в предназначении — обеспечить суверенитет и неприкосновенность страны на государственной границе Российской Федерации, о и в установлении условий для обеспечения безопасности в военной, экономической, экологической, социальной, международной и иных сферах. Для создания таких условий устанавливаются и обеспечиваются особые административные режимы — государственной границы, пограничный и в пунктах пропуска. Нарушение правил указанных режимов влечет за собой меры как административной, так и уголовной ответственности.

Меры, посредством которых достигаются поставленные перед пограничными органами задачи по охране государственной границы входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что к мерам, осуществляемым с использованием земельных участков, относятся:

1)  возведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение и использование техники и вооружения;

2)  установка, сохранение и поддержание в исправном состоянии пограничных знаков, оборудование и содержание пограничных просек, проведение совместных с сопредельным государством проверок прохождения государственной границы;

3)  осуществление пограничного контроля;

4)  осуществление деятельности по урегулированию инцидентов на государственной границе (погранпредставительская деятельность);

5)  выдача лицам индивидуальных или коллективных пропусков для въезда (прохода) в пограничную зону;

6)выдача разрешений для проведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, выпаса скота в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений;

7)  нахождение на любых участках местности и передвижение по ним при исполнении служебных обязанностей;

8)  требование от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия;

9)  проверка необходимых документов у лиц и документов транспортных средств, произведение досмотра (осмотра) транспортных средств и перевозимых на них грузов;

10)содержание лиц, подвергнутых административному задержанию в помещениях пограничных органов, а также лиц, задержанных в уголовно-процессуальном порядке;

11)приглашение лиц в подразделения пограничных органов и получение от них объяснения об известных им обстоятельствах незаконного пересечения государственной границы или иного нарушения режима государственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу;

простановка в документах на право пересечения государственной граицы соответствующих отметок;

13)запрещение допуска граждан на отдельные участки местности, обязывание их остаться там или покинуть эти участки в целях защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных правонарушениях;

13) временное ограничение производства различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями;

14) проникновение в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций, кроме имеющих дипломатический иммунитет, и осмотр их при преследовании лиц, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их в нарушении режима государственной границы;

15) проведение регистрации лиц и учета фактических данных, статистики и использовать для этих целей информационные системы;

Для осуществления перечисленных мер по охране государственной границы (пограничных мер) пограничным органам передаются на определенном титуле земельные участки в пределах приграничной территории.

Между тем пограничные органы правомочны выполнять отдельные меры за пределами приграничной территории (преследование судна-нарушителя, задержание и сопровождение в порт судна-нарушителя, воздушное патрулирование). Данные меры осуществляются с целью охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации. При этом земельные участки (например, для размещения радиолокационных станций, вертолетных площадок, пунктов наблюдения) не используются исключительно для достижения этой цели. Такое использование осуществляется, прежде всего, с целью охраны государственной границы.

Основываясь на изложенном, можно выделить из земель пограничных органов их подвид - земли, необходимые для охраны государственной границы.

Следует учитывать, что земли, которые используются пограничными органами для решения задач, не всегда находятся непосредственно вблизи государственной границы, но могут находиться и в глубине страны. Примером могут служить пункты пропуска в аэропортах, принимающих международные рейсы.

Такие земли могут передаваться на различных титулах. Так, законом установлено, что «...пограничным органам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в бессрочное (постоянное) пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема...». А для охраны государственной границы в пределах приграничной территории пограничные органы имеют право на возведение необходимых инженерно-технических сооружений, осуществление строительства линий связи и коммуникаций, размещение техники и вооружения на предоставляемых в бессрочное (постоянное) пользование землях по установленным нормам. Очевидно, что данные земельные полосы и участки передаются на праве бессрочного (постоянного) пользования. Также на этом праве предоставляются земельные участки, на которых находятся объекты недвижимости пограничных органов.

Статья 30 Закона о Государственной границе определяет, что должностные лица пограничных органов имеют право находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей. Эта норма, по существу, устанавливает публичный сервитут в интересах пограничных органов. Кроме того, ограниченное использование земли пограничными органами в пределах пункта пропуска также подпадает под понятие сервитута.

Кроме этого, законодательство допускает для выполнения функций пограничных органов привлечение земельных ресурсов из государственного и муниципального фонда на праве срочного безвозмездного пользования .

Таким образом, земли, необходимые для охраны государственной границы, не однородны по своему правовому статусу, а именно по объему вещных прав на них у пограничных органов. Следовательно, эти земли возможно разделять на:

—земли, на которые у пограничных органов возникает право постоянного (бессрочного) пользования;

—земли, на которые у пограничных органов возникает право
безвозмездного срочного пользования;

—земли, на которые у пограничных органов возникает право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутное право);

Выбор между этими вещными правами зависит от нескольких факторов: во-первых, от срока использования; во-вторых, от конкретной цели использования земельных участков. При этом должны обеспечиваться общенациональные интересы в сочетании с уважением частной собственности.

Для соблюдения и реализации конституционных принципов, прав и свобод граждан, обеспечения эффективности международного сотрудничества и деятельности пограничных органов необходимо нормативно установить пространственные пределы деятельности пограничных органов. Определение таких пределов позволит установить круг земельных участков, входящих в состав земель пограничных органов, необходимых для охраны государственной границы.

В национальном законодательстве дано определение приграничной территории, к ней отнесена «пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска».

Именно в данном контексте применяется это понятие в национальных нормативных правовых актах .

Интересно мнение А.Г. Гранберга, который отмечает сложность оформления унифицированного определения приграничной территории. По его мнению, приграничье может пониматься по-разному, в зависимости от широты выбранного подхода:

-  на макроуровне в него включаются все субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Как правильно отмечает автор, многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ, из-за чего нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус;

-  на мезоуровне включаются административные районы в составе субъектов Федерации, часть территории которых прилегает к государственной границе;

-  на микроуровне включается приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу.

Концептуально необходимо согласиться с автором: нельзя выделить общее понятие приграничной территории, ведь ее правовой статус складывался исторически с учетом сложных политических, экономических и социальных факторов. Становление проходит и сейчас. Можно лишь определить конкретный перечень таких территорий.

Как отмечалось выше, особенностью приграничной территории, несомненно, является применение органами государственной власти на этих землях специальных мер, что обусловливает возможность ограничения прав и свобод граждан, в том числе прав собственности на землю посредством установления публичных сервитутов в интересах пограничных органов.

В этой связи интересен анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Конституция Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств.

Как уже отмечалось, земли пограничных органов, необходимые для охраны государственной границы, могут находиться и в «тылу» страны. В связи с этим непонятной представляется формулировка приграничной территории, в которую включаются «...территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к ... пунктам пропуска». Следуя норме, к приграничной территории должны относиться территории всех городов, где расположены терминалы для принятия международных рейсов. Однако для задержания нарушителей режима в пунктах пропуска у пограничных органов, дислоцированных непосредственно в аэропортах, не хватит сил. Более того, целесообразно возложить в данной ситуации обязанности по их задержанию на взаимодействующие органы внутренних дел.

В своей диссертационной работе Д.Н.Белых отмечает, что в разрабатываемом проекте федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» исключено понятие «приграничная территория». Он считает, что следует не согласиться с разработчиками, потому что, во-первых, данное понятие применяется не только в национальном законодательстве, но и в международных правовых актах, во-вторых, в отсутствии приграничной территории остается неясным пространственный предел территорий для функционирования пограничных органов. Включение определения приграничной территории в текст законопроекта по его мнению необходимо:

-  для установления пределов правомерной деятельности пограничных органов и, как следствие, установление территорий, где может ограничиваться право собственности публичными сервитутами в интересах обеспечения пограничной безопасности;

-  для обеспечения эффективности взаимодействия пограничных органов с иными органами власти, осуществляющими защиту государственной границы.

С учетом изложенного он предлагает включить определение приграничной территории в проект разрабатываемого федерального закона и изменить часть 4 статьи 3 Закона о Государственной границе, изложив ее в следующей редакции: «Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска, находящимся непосредственно вблизи Государственной границы) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации» .

Следующим понятием, требующим исследования, является термин «пограничная зона». Исторически сложилось, что пограничной зоной признается территория, на которой действуют более строгие правила, по сравнению с остальными территориями, прилегающими к Государственной границе. В Законе СССР «О Государственной границе» содержалось определение пограничной зоны, которое не претерпело существенных изменений и в действующем законодательстве. Под ней понимается местность «...в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан». В проекте нового закона пограничная зона определяется как «части территории Российской Федерации (шириной не менее 5 километров), прилегающие к Государственной границе и включающие, как правило, территории муниципальных образований, пограничные реки, озера и иные водоемы, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации, расположенные в них острова, пункты пропуска, а также прилегающие к указанным водным объектам и пунктам пропуска территории муниципальных образований, в которых устанавливается соответствующий режим». Последнее определение представляется более удачным, т.к. исключены территории, ограниченные для включения в пограничную зону, и определена минимальная ширина пограничной зоны в километров. Это позволяет избежать разногласий при установлении пространственных пределов пограничной зоны между органами, обеспечивающими пограничную безопасность, и органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Интересными представляются изменения законодательства, которые коснулись субъектов, устанавливающих конкретные пространственные, временные пределы действия, содержание правил режима пограничных зон. До принятия изменений в Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» эти вопросы определялись решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлениям старших должностных лиц пограничных органов и пограничных войск на территориях субъектов Российской Федерации. В настоящее время их устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области безопасности по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации. Расплывчатая формулировка «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти» дает основание полагать о включении в перечень полномочий одного из органов исполнительной власти прав в отношении определения статуса пограничной зоны. Но, как показал анализ нормативных правовых актов, ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Положениях об иных органах исполнительной власти, принятых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, таких полномочий не содержится.

Возложение этих полномочий на федеральные органы исполнительной власти обоснованно, т.к. имевшиеся ранее у субъектов Российской Федерации широкие полномочия по определению статуса пограничной зоны противоречили Конституции Российской Федерации, которая определяет исключительные полномочия Российской Федерации по определению статуса и защиты государственной границы. Исходя из того, что пограничная зона служит созданию условий для охраны государственной границы и находится непосредственно в соприкосновении с ней, эти вопросы должны решаться на федеральном уровне Правительством Российской Федерации. На практике, во многих приграничных субъектах Российской Федерации вопрос о пограничной зоне регулируется нормативными актами органов власти субъекта, из-за отсутствия актов ФСБ РФ. Ещё один вопрос состоит в том, что никаким образом не решается вопрос об учете мнения местного населения. Нередко приграничный субъект занимает огромную территорию. В его масштабе проблемы местного населения приграничных районов могут не учитываться. Учитывая национальные особенности населения некоторых приграничных районов необходимо законодательно закрепить конкретное содержание правил режима пограничных зон, исходя из особенностей приграничных районов.

Естественно, прямые задачи, решаемые пограничными органами в целях обеспечения пограничной безопасности, не могут быть признаны исключительными. Дополнительно пограничные органы выполняют и иные функции. В частности:

-управление;

-обеспечение собственной безопасности;

-хранение военного имущества;

-подготовка личного состава (проведение учений, боевых стрельб вдали от границы на учебных центрах и полигонах; обучение курсантов в учебных заведениях;

- осуществление повышения квалификации и переподготовки и т.д.) ;

-расквартирование личного состава;

-проведение лечебных, профилактических, реабилитационных мероприятий;

-проведение научных, социологических исследований в целях изучения пограничной ситуации, личного состава;

-материальное обеспечение деятельности пограничных органов. Выполнение вспомогательных функций требует использования земельных

ресурсов не только вблизи государственной границы, но и внутри страны. Поэтому земли, необходимые для выполнения вышеназванных функций пограничных органов, предлагается назвать землями для обеспечения деятельности пограничных органов.

В состав земель, необходимых для обеспечения деятельности пограничных органов, входят земли в территориальных пределах военных городков воинских частей, как правило, дислоцированных вдали от государственной границы.

Такие земли предоставляются в соответствии со ст. 120 и 296 ГК РФ, как и всем государственным учреждениям с учетом специфических особенностей

воинской части1 и назначения. Порядок определен ведомственными актами, зачастую эти акты были приняты ещё в советский период .

Кроме того, пограничные органы могут получать земли для выше названных целей на основании договора аренды или ссуды.

Исходя из вышеизложенного, целесообразно сделать следующие выводы:

1. В состав земель пограничных органов входят: Земли, необходимые для охраны государственной границы:

1.Земли, находящиеся вблизи государственной границы в пределах пограничной зоны и (или) приграничной территории, в том числе:

-земли, на которые у пограничных органов возникает право постоянного (бессрочного) пользования;

-земли, на которые у пограничных органов возникает право срочного безвозмездного пользования;

-земли, на которые у пограничных органов возникает право сервитута в пределах приграничной территории или пограничной зоны.

2.Земли не в пограничной зоне (приграничной территории) в пределах пунктов пропуска на речном и воздушном транспорте, на которые у пограничных органов возникает право сервитута.

Земли, необходимые для обеспечения деятельности пограничных органов: