Факторы развития и деятельность института прокуратуры

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Иркутский государственный технический университет

Факультет Заочно-вечерний

Кафедра Специальных юридических дисциплин

Дипломная работа

Факторы развития и деятельность института прокуратуры

Дипломная работа выполнена

Студентом (кой) группы ЮрЗ-03

Ивановой Натальей Васильевной

Научный руководитель:

доцент кафедры ГПД или СЮД,

к.ю.н. Сидоров Петр Павлович

Иркутск – 2007

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ

1.1 Нормативно-правовое регулирование и концепция развития органов прокуратуры в современной России

1.2 Система и структура органов прокуратуры

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1 Место и роль прокуратуры в системе государственных органов

2.2 Принципы деятельности органов прокуратуры

2.3 Функциональные особенности прокуратуры

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Вопрос о месте и роли прокуратуры России в системе органов государственной власти не раз становился предметом дискуссий, зачастую переходивших в ожесточенные споры с участием законодателей, политиков, практических работников органов прокуратуры, юстиции и др. В последние несколько лет острота дискуссии, казалось, снизилась. Самостоятельность и особое место в системе государственных органов, обусловленная возложенными на прокуратуру функциями, находили понимание в обществе. Но с принятием Федерального Закона от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации», разделившего органы прокуратуры фактически на две самостоятельные структуры — собственно прокуратуру и Следственный комитет — вновь обострились споры о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей. Все громче звучат высказывания о необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельной государственной структуры путем объединения с Министерством юстиции России. В качестве аргумента зачастую приводят положения ст. 10 Конституции РФ об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, не видя в ней места для самостоятельной прокуратуры. Усечение полномочий прокуроров сторонники идеи объединения считают достаточным поводом для радикальных изменений в статусе прокуратуры. Не смущает и то обстоятельство, что система органов прокуратуры прописана в Конституции РФ (ст. 129) и, следовательно, правовой статус прокуратуры может быть изменен посредством изменения самой Конституции РФ.

Правозащитное направление надзора стало для прокуратуры приоритетным. Сейчас прокуратура - едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения. Не случайно число лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает.[1]

Согласно ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[2] организация и порядок деятельности российской прокуратуры, а также полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ[3], данным Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Конституция России не обозначает полномочия и задачи прокуратуры, поскольку во время ее принятия в 1993 г. не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за российской прокуратурой функции надзора за исполнением законов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия лишь поддержанием в суде государственного обвинения. В 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», где прокурорский надзор был сохранен как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры.

В Конституции РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 129) российская прокуратура определяется как единая централизованная система, в которой нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Более подробно цели и задачи, а также основные направления деятельности и полномочия этой единой централизованной системы прокуратур Российской Федерации установлены в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Существование и успешная деятельность прокуратуры - Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют, как это определено в ст. 129, единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц.

Конституция РФ и Закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержат основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, содержание актов прокурорского реагирования на установленные нарушения, а также средств прокурорского воздействия как на устранение, так и на предупреждение нарушений закона, дана классификация этих процессуальных документов, предъявляемые к ним требования и необходимые реквизиты.

Следует иметь в виду, что в процессе реализации судебной реформы и дальнейшего совершенствования всех отраслей права невозможно обойтись без глубокого и обстоятельного познания всех нововведений в законодательстве.

Цель данной работы – создание целостной концепции развития института прокуратуры, исследование основных факторов, обусловливающих организации и деятельности органов прокуратуры.

В работе были поставлены следующие задачи:

- исследовать место прокуратуры в системе правоохранительных органов;

- охарактеризовать деятельность прокуратуры на современном этапе;

- сформировать выводы.

Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.

В процессе исследования активно применялись такие методы научного познания как логический, сравнительно-правовой и системного анализа, посредством которых обосновываются основные выводы, содержащиеся в заключение данного исследования.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ   1.1 Нормативно-правовое регулирование и концепция развития органов прокуратуры в современной России

прокуратура государственный правоохранительный надзор

Правовая основа деятельности прокуратуры Российской Федерации – это фундаментальная часть правового регулирования единой федеральной централизованной системы. Такое регулирование осуществляется на уровне: федеральных законов РФ; международных договоров РФ; нормативных правовых актов РФ (актов Президента и Правительства РФ и др.); ведомственных и межведомственных подзаконных актов.

В соответствии с Конституцией РФ прокуратура и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению РФ (п. «о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В ст. 129 Конституции РФ определены общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Федерации. Более детально вопросы организации деятельности органов прокуратуры законодателем изложены в настоящем ФЗ и постоянно совершенствуются.

Правовые основы организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров заложены и других федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Об этом имеется указание в Федеральных законах: «О государственной тайне» № 5485-I от 21 июля 1993 г. (ст. 32), «О федеральной службе безопасности» № 40-ФЗ от 3 апреля 1995 г. (ст. 24), «О государственной охране» № 57-ФЗ от 27 мая 1996 г. (ст. 32), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» № 27-ФЗ от 6 февраля 1997 г. (ст. 53), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» № 114-ФЗ от 21 июля 1997 г. (ст. 58), «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» № 128-ФЗ от 25 июля 1998 г. (ст. 16), «Об оперативно-розыскной деятельности» № 144-ФЗ от 12 августа 1995 г. (ст. 21), «О внешней разведке» № 5-ФЗ от 10 января 1996 г. (ст. 25), «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» № 5473-I от 21 июля 1993 г. (п. 5 ст. 38), «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» № 103-ФЗ от 15 июля 1995 г. (ст. 51), «О наркотических средствах и психотропных веществах» № 3-ФЗ от 8 января 1998 г. (ст. 60).[4]

Правовые основы полномочий прокуроров заложены в Конституции РФ, в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законах. В них указаны цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры, которые в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов: действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; осуществление ими полномочий независимо от федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности.

Правовые основы полномочий прокуроров заложены также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданско-процессуальными кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушениях.

Наиболее систематизированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе.

В целях надлежащего выполнения возложенной на прокурора функции в сфере уголовного судопроизводства он наделен широким кругом полномочий.

Для повышения их эффективности Генеральным прокурором РФ издан ряд организационно-распорядительных документов, положения которых согласно ч. 2 ст. 30 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются обязательными для исполнения. Они позволяют решать организационные вопросы по реализации процессуальных норм и обеспечению конституционных прав участников уголовного судопроизводства.

Прокурор уполномочен не только участвовать в производстве предварительного расследования, но и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных действий и иных процессуальных действий, а также лично производить не только отдельные следственные действия, но и иные процессуальные действия. Эти полномочия дают возможность прокурору определяющим образом влиять на ход предварительного расследования, обеспечивая его надлежащее качество и оперативность, а при необходимости осуществить любое следственное действие или иное процессуальное действие без принятия уголовного дела к своему производству, государства могут поддерживать не только должностные лица органов прокуратуры, как было предусмотрено УПК РСФСР, но также дознаватель и следователь. В виду этого законодатель наделил прокурора правом поручить поддержание обвинения в суде дознавателю либо следователю, производившему дознание по данному уголовному делу. Рассмотрение этого вопроса вызывает достаточно много нареканий и противоречивых мнений.

«Законодатель пытается создать такой закон, который бы обеспечивал защиту личности в уголовном судопроизводстве, причем независимо от ее статуса.

Проблема заключается в том, что столь часто вносимые изменения негативно отражаются на деятельности органов предварительного следствия, органов прокуратуры и суда».[5]

Положения гл.32 УПК РФ, регламентирующие производство по уголовным делам в форме дознания, привели к тому, что все возбужденные по факту совершения преступления уголовные дела стали расследоваться органами предварительного следствия. Данное нововведение значительно увеличило нагрузку на следователей, у них просто не было физической возможности поддерживать государственное обвинение в суде.

В этом нововведении есть как свои преимущества, так и недостатки.

Органы следствия обладают большей информированностью и наличием доказательств что не мало важно для доказывания вины в совершении преступления - это преимущество, минус заключается в том, следователь или дознаватель как правило, не имеют практики выступления в суде и не могут должным образом поддерживать государственное обвинение в суде.

Федеральным законом от 5 июня 2007 года законодатель отменил положение, предусматривающее возможность следователя и дознавателя поддерживать государственное обвинение в суде, предоставив данное право только должностным лицам прокуратуры.

Достаточно сказать, что согласно ч. 6 ст. 37 УПК РФ функции государственного обвинителя могут осуществлять только прокурор района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящий прокурор.

Государственный обвинитель – лицо, непосредственно представляющее сторону обвинения в судебном разбирательстве, статус которого прямо указывает на выполняемую им функцию. Функции же прокурора в уголовном процессе значительно шире. Помимо уголовного преследования, в силу возложенных на него УПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре РФ» обязанностей, прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями мест лишения и ограничения свободы; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; рассматривает жалобы и заявления граждан и т. д.[6]

С этой точки зрения данное нововведение следует положительно, так как оно освобождает следователей и дознавателей от выполнения не свойственных им полномочий.

Органы расследования и прокурор должны быть выведены за рамки стороны обвинения. Однако с этим мнением не согласен И. С. Дикарев, полагая, что это приведет к отказу от состязательности. Автор считает, что дознаватель, следователь, прокурор должны всесторонне, полно и объективно расследовать уголовное дело, стремясь к установлению объективной истины, будучи при этом стороной обвинения, на том основании, что такова традиция русского уголовного процесса. И. С. Дикарев видит «решение проблемы преодоления обвинительного уклона в деятельности представителей стороны обвинения… с позиции нравственности, ведь обвинение невиновного в совершении преступления противоречит общечеловеческим представлениям о справедливости»[7]

В качестве альтернативы необходимо в Уголовно-процессуальном кодексе предусмотреть право поддержания государственного обвинения в суде представителями органов предварительного расследования.

Поддержание государственного обвинения указанными лицами может иметь место при отказе должностного лица прокуратуры поддерживать государственное обвинение по уголовному делу, рассматриваемому в суде. По сложным уголовным делам орган расследования, владея большей информацией, сможет поддержать обвинение более качественно, чем государственный обвинитель, владеющий информацией только из материалов дела, не всегда ориентирующийся в особенностях судебного следствия по конкретному делу[8].

Государство внимательно относится к деятельности прокуратуры, о чем свидетельствует довольно большое количество Указов Президента РФ. В частности, Указ от 19 августа 2003 г. № 969 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» принят в целях обеспечения предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации участия прокуроров в уголовном судопроизводстве. Согласно Положению «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденному Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., одним из основных направлений в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью является создание следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений. Прокуроры при этом призваны осуществлять руководство подобными группами и надзор за законностью деятельности следователей и оперативно-розыскных органов.[9]

Не прекращаются дискуссии о полномочиях прокурора по надзору за деятельностью органов дознания и следствия.

Ситуация в сфере надзора за исполнением законов органами следствия достаточно плачевная. Так, по мнению представителей прокуратуры, предусмотренные законодательством правовые средства прокурорского надзора, не позволяют прокурорам надлежащим образом обеспечить законность в следствии.

На практике органы прокуратуры максимально не реализуют заложенный в идее прокурорского надзора потенциал. Одной из главных причин этому является несовершенство законодательства, устаревшие и не соответствующие сегодняшним потребностям законы, устанавливающие полномочия прокуроров.

В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

УПК РФ в ч. 4 ст. 21 предусматривает, что требования, поручения и запросы прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных Кодексом, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Но вряд ли данные положения возможно применить к требованиям прокурора. УПК РФ не устанавливает ни процессуальные последствия, ни ответственность за неисполнение требований прокурора[10].

К данным законам вполне можно отнести и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», хотя с точки зрения законодательной техники, на это должно быть прямое указание. Получается, что на этой основе можно применять по отношению к следователю положения ст. 6 и ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако такой подход не соответствует как сложившейся до 7 сентября 2007 г. практике прокурорского надзора за расследованием преступлений, так и недопустимости коллизий правовых норм разных законов.

Во исполнение настоящего ФЗ и других нормативных документов были приняты Постановления Правительства Российской Федерации «О создании институтов прокуратуры в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии» № 787 от 8 июля 1996 г., «Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей» № 708 от 29 июня 1999 г., «Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины» № 352 от 25 марта 1996 г., «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями» № 242 от 6 марта 1996 г. и ряд других.

В современных условиях важной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры являются международные договоры Российской Федерации.

В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и признании юрисдикции Европейского суда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами - этого требует приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 августа 1998 г. № 50 «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации».[11]

Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Регулирование трудовых отношений прокурорских работников существенно отличается от регулирования трудовых отношений иных работников прокуратуры.

Такое отличие проводится по различным условиям и аспектам прохождения службы. Они отражены в существенной мере в законодательных и иных нормативных правовых актах. Трудовые отношения прокурорских работников регламентируются, прежде всего, настоящим ФЗ, который устанавливает прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры. В случае, когда какие-либо отношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы Законом «О прокуратуре Российской Федерации» применяются нормы трудового законодательства, включая нормы о прохождении государственной службы.

Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила (см. п. «о» ст. 71) - прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Согласно Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Поэтому на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Верно и то, что из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.

На современном этапе общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:

защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;

соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля.

Оппоненты стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры — одна из несущих опор нашего государства[12] и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук

А.Я. Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям — от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»[13].

Концепция развития прокуратуры в Российской Федерации в основном реализована в Закона «О прокуратуре Российской Федерации».[14] Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе.

Актуальность такого подхода обусловлена трудностями переходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальной напряженности.

«Обострение проблем, связанных с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю связано с законодательным вытеснением прокурора из гражданского и арбитражного процесса. По оценке генерального прокурора Ю.А Чайки незаконный захват чужой собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам – вот во многом результат такого решения».[15]

Специалистами в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти.

«Еще в 2001 году В.В. Путин в послании федеральному собранию указал, что совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, является одной из важных государственных задач» [16]

В основу реформирования российской прокуратуры на современном этапе положены следующие концептуальные идеи.

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре – конституционного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.

Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества – социально-экономической.

Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина.

Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе.

Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной прокуратуры.[17]

2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время – это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны.

Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система.

«Генеральной прокуратурой РФ была утверждена стратегия работы органов прокуратуры по противодействию коррупции.

В центральном аппарате создано специальное управление, главной задачей которого стало не только выявление, но предупреждение коррупционных проявлений в сфере государственной службы.

Аналогичные структуры созданы и в прокуратурах субъектов РФ. При этом все прокурорские работники назначаются в них генеральным прокурором.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяемости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей (ст. 121 Конституции РФ).[18]

По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблением влияния центра не может быть одобрена.

3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п. К такому выводу, в частности, пришли участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8-9 января 1997 г.).[19]

Вместе с тем надзорный механизм деятельности прокуратуры выработан не в полной мере.

Очевидно, это обстоятельство послужило поводом для заявления со стороны сторонников судебной реформы, провозгласивших, что «бщий надзор прокуратуры имеет значение державного орудия принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества. По мнению идеологов судебно-правовых преобразований в России, надзорные полномочия прокуратуры подлежат полной ликвидации, как вредоносный атавизм тоталитарного прошлого страны.

Конечной целью судебной реформы предполагалось возрождение судебной власти в России на демократических принципах и укрепление ее независимости. В связи с этим суд был освобожден от прокурорского надзора и прокурор в судебном разбирательстве приобрел статус процессуального участника. В действующем законодательстве наметилась тенденция постепенного вытеснения прокурора из судебного процесса. Так, ст. 45 ГПК РФ определяет возможность обращения прокурора в суд в защиту лишь определенного круга субъектов, что явно противоречит ст. 2 Конституции РФ в соответствии с которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

Между тем количество обращений граждан в прокуратуру, осуществляющую правозащитную функцию, в десятки раз превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой. Подобная ситуация объясняется доступностью и оперативностью органов прокуратуры по сравнению с судом.[20]

В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации, ориентируясь на западные институты, объявили антинародными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры – функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выполнять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятельности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека – Уполномоченному по правам человека. Эти позиции нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы.[21]

Известно, что реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России. Разумеется, такой подход ничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы быть эффективной, должна быть совместима с культурой и историей страны, должна восприниматься обществом.

4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Совершенствование деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях объективно предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране.

Заимствование элементов зарубежной практики не должно носить характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных правовых образований в государственно правовую материю российского общества. При этом следует учитывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых системах представляет собой элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма, который может и не «сработать» в наших условиях.

Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идеологов судебной реформы на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически.

Тем не менее, использование положительного опыта правоохранительной деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в частности, опыта по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничества с общественными организациями, проведения правовой экспертизы нормативных актов и проч.[22]

5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы. Ситуация переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет именно такой подход к реформированию прокуратуры.

Можно выделить, по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России – этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью.

Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную трансформацию и появление новых функций. В частности, требуются изменения характера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственными институтами, а также структурные подвижки в ее организационном построении. Все эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о прокуратуре.[23]

6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За последнее время правозащитный потенциал Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» усилен: выделена специальная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Так, в 2008 году органами прокуратуры было выявлено 4 млн. 200 тыс. различных нарушений законодательства, в том числе 407 тыс. не законных нормативно-правовых актов органов власти всех уровней.[24]

Это связано с тем, любые нарушения закона со стороны органов власти, юридических лиц, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической деятельности они не допускались, в конечном итоге, затрагивают права и свободы граждан, ущемляют их интересы.

Именно прокуратура как орган надзора призвана обеспечить защиту прав граждан, и для этого у нее есть необходимый объем полномочий.

Необходимо, отметить, что очень важным направлением, непосредственно связанным с охраной прав и свобод человека и гражданина, является работа органов прокуратуры с жалобами, заявлениями и обращениями граждан. Обращения граждан достаточно объективно отражают состояние законности в стране. Через работу прокуратуры с обращениями и жалобами граждан государственная власть становится ближе к населению, именно через эту работу происходит диалог власти и граждан. [25]

С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получает дальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенных проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной реализации прокуратурой правозащитной функции путем повышения ее роли в судопроизводстве, наделения правом приостановления действия опротестованных правовых актов, правом предостережения, усиления ответственности адресатов прокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета и возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности; совершенствования защиты средствами прокурорского надзора жертв преступных посягательств и др.

«Существует мнение, что среди разнообразных механизмов и средств обеспечения, прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита, прокуратура же в свою очередь, компенсирует сложность судебной реформы защиты прав».

Но из-за недостаточно эффективно функционирующей судебной системы по-прежнему большое количество граждан обращается в органы прокуратуры.

Как показывает практика, в 2001-2005 гг. прокуроры разрешили почти 6 млн. жалоб, заявлений и обращений граждан, касающихся трудовых, пенсионных, социальных, жилищных прав, нарушений законодательства в сфере уголовного преследования и судебного рассмотрения дел.

Около 1.5 млн. обращений стали основанием для прокурорского вмешательства и восстановления прав граждан.

В 2007 году органами прокуратуры Тамбовской области разрешено 9347 обращений, что на 3,1 % больше, чем в 2006 г[26].

Задача прокуратуры – дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования прокурора, доступность его помощи обеспечивают популярность прокурорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судебное решение конфликта не является единственно возможным.

Целенаправленная работа прокуратуры с выполнением всех поставленных перед ней задач, возможна только при выделении самостоятельного направления деятельности с собственным предметом, принципами, полномочиями и сущностью.

Именно в этом случае можно «спросить с органов прокуратуры», что сделано в сфере соблюдения прав граждан, какая работа проводится, каковы результаты.

Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.

7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства. Соответственно ограничены права прокурора в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений и расширение возможностей прокурора на данном участке деятельности относятся к числу наиболее важных направлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это, прежде всего обеспечение законности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений законов в базовых секторах экономики, включая охрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях.

Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересованных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое законодательное определение предмета такого надзора, а также наиболее приемлемых и действенных форм прокурорского вмешательства по проверке и выявлению экономических правонарушений.[27]

8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов). Особенно следует усилить прокурорский надзор за законностью административной деятельности.

Одно из важнейших направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества – активизация надзора за соответствием многочисленных правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого надзора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указав, что в предмет прокурорского надзора входят государственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие предприятия и организации всех организационно-правовых форм.

Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение прокурора должностным лицам, допустившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как показала практика, – весьма эффективные средства борьбы с нарушениями закона.[28]

9. Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности. Речь идет об усилении роли прокуратуры в системе правоохранительных органов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспечении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежных странах и т.д.

Многообразие задач координации, крута ее участников, характера их деятельности обусловливает необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов должна быть выделена в этом законе в самостоятельный раздел. В нем следует определить предмет ведения прокуратуры по координации, основные параметры правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств реализации рассматриваемой функции.

Правовое регулирование вопросов координации деятельности правоохранительных органов должно быть существенно расширено. Целесообразной в этой связи представляется подготовка «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью».[29]

10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Концепция развития органов прокуратуры на переходный период исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Однако судебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия и поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности.

Взаимодействие прокуратуры и суда – это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться на обращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассматриваться как способы ограничения их независимости.

В заключение считаем необходимым указать, что для характеристики правозащитной функции прокуратуры важны следующие моменты:

1. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве должна стать системообразующей, поскольку главной задачей любой отрасли прокурорского надзора является защита прав и свобод человека. 2. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве является реализацией назначения уголовного судопроизводства и принципа охраны прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.