Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве не должна зависеть от наличия (отсутствия) у гражданина процессуального статуса

3. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве не должна зависеть от наличия (отсутствия) у гражданина процессуального статуса.

4. Правозащитная деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве должна базироваться на следующих основных принципах: независимости деятельности от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений; соответствия целей и полномочий; сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; доступности для всех слоев населения; законности осуществления деятельности; принцип гласности и открытости деятельности в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; справедливости; публичности в деятельности прокурора; уважения чести и достоинства личности; охраны прав и свобод гражданина во всех стадиях уголовного судопроизводства независимо от процессуального статуса гражданина; обеспечения обвиняемому (подсудимому) права на защиту; презумпции невиновности; состязательности и равноправия сторон; равенства граждан перед законом и судом; процессуальной самостоятельности государственного обвинителя; объективности и беспристрастности в деятельности прокурора.

1.2 Система и структура органов прокуратуры

В целом же система органов российской прокуратуры страны является сложным организационным образованием, имеющим три уровня: Генеральную прокуратуру, прокуратуру субъектов РФ и прокуратуры городов и районов.[30]

Анализ современной деятельности органов прокуратуры и потребность её развития показывает, что цели и приоритеты координации для различных уровней прокурорской системы различны. При этом очевидна тенденция определения в нормативном порядке координаторов по направлениям, сферам правовых отношений из состава правоохранительных органов. Исходя из нормотворческой практики, такие «координаторы по направлениям» определяются постановлениями Правительства и указами Президента РФ.[31]

В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят: Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.[32]

Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: главные управления, управления и отделы на правах управлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет также советников - помощников по особым поручениям. Помощников по особым поручениям имеют также его заместители. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и их помощников.

Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, за исключением органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.

В систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.[33]

Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.[34]

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (далее - органы военной прокуратуры).

В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские, прокурорско-следственные и следственные участки.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры.

Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, командования Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Иные организационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в пределах установленной штатной численности.

Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. [35]

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ   2.1 Место и роль прокуратуры в системе государственных органов

Вопрос о месте и роли прокуратуры России в системе государственной власти не раз становился предметом острых дискуссий, зачатую переходивших в ожесточенные споры с участие законодателей, политиков, практических работников органов прокуратуры[36]. Причем обращает на себя внимание то обстоятельство, что «этот вопрос являлся дискуссионным в различные периоды истории России»[37]. Так, еще несколько лет назад внимание к месту и роли прокуратуры России в системе государственных органов ослабло и казалось дискуссии снизались. Ю.Я. Чайка отмечал, что «органы прокуратуры Российской Федерации – важнейший институт государственного устройства, уже не раз доказавший свою состоятельность, необходимость и востребованность».[38] Однако все изменилось с принятием Федерального закона от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», разделившего органы прокуратуры фактически на две самостоятельные структуры – собственно прокуратуру и Следственный комитет, в связи с чем, обострились споры о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей.

Современный процесс реформирования института российской прокуратуры породил обсуждения касающиеся «судьбы прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав Министерство юстиции России» [39]. Остро встал вопрос о ликвидации прокуратуры, как надзорного органа. Проблема широко обсуждается в СМИ, на страницах современной печати, появились как сторонники, так и противники предлагаемых изменений.

Думается, что для современной российской действительности место и роль прокуратуры в системе государственных органов имеет огромное значение, так как среди органов государственной власти, призванных обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, особое место принадлежит органам прокуратуры.[40]

Представляется обоснованным начать анализ данного вопроса с правового статуса прокуратуры. Так, Конституция РФ (ст. 10), так же как и конституции большинства зарубежных стран, закрепляет давно опробированный принцип демократической организации государственной власти — разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. «К сожалению, Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».[41] В частности, ст. 129 Конституции РФ определила только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статья указывает на то, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, но озвученная норма не позволяет сделать однозначный вывод ни о месте прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей, ни о ее роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.

Несомненно, анализируя только законодательство не возможно правильно оценить роль и определить место прокуратуры в органах государственной власти, поэтому следует обратиться к правовой доктрине.

Анализируя научную литературу можно выделить несколько точек зрения по поводу того, к какой власти относиться прокуратуры.

«Интерес представляет тот факт, что ст. 129 Конституции РФ находится в главе, посвященной правовому регулированию судебной власти в Российской Федерации. Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. При этом правосудие осуществляется только судами, и лишь в некоторой степени функции прокуратуры связаны с функциями судебной власти»[42]. Поэтому поводу Д. Лукоянов пишет: «в процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссеоное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть».[43] Законодательством о Прокуратуре Российской Федерации, конечно, предусмотрена возможность участия прокурора в судопроизводстве. Тем не менее, необходимо уточнить, что, во-первых, это не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры, а во-вторых, прокурор в судебном процессе выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов.[44] Безусловно, прав А.В. Абсалямов в том, что «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Советом Федерации Федерального Собрания и возглавляет всю систему органов прокурорского надзора. Осуществление органами прокуратуры уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве – важный элемент функционирования органов правосудия»[45], а не сам орган правосудия. Таким образом, поддерживаем позицию тех авторов, которые делают вывод о том, что прокуратура не должна входить в судебную ветвь государственной власти.

До 1993 г. прокуратура в соответствии с Конституцией РСФСР являлась органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением закона. Существовала точка зрения о том, что прокуратура в данный период была своего рода контрольным органом законодательной власти. Это обосновывалось тем, что Генеральный прокурор назначался Верховным Советом и был ему подотчетен.[46] Однако тот факт, что Генеральный прокурор ранее назначался Верховным Советом, не дает оснований считать прокуратуру органом законодательной власти[47], тем более в современный период. Спорной представляется позиция В. Ломовского, в соответствии с которой «прокуратура должна находится при законодательной власти»[48]. В качестве аргумента на то, что прокуратура не относится к законодательной власти, заметим, анализируя Российское законодательство мы не находим норм, закрепляющих функции прокуратуры как участника законотворческой деятельности.

Считаем невозможным согласиться с мнением В.В. Устинова, который утверждает, что прокуратура «являясь правовым механизмом реализации полномочий главы государства, обеспечивает согласованность в действиях власти центральной и региональной»[49]. Во-первых, нет единства взглядов по вопросу определения места самой президентской власти в системе разделения властей. Во-вторых, самостоятельность президентской власти в ст. 10 Конституции РФ не обозначена.

В современных условиях развития российской прокуратуры, представляется наиболее интересной точка зрения, согласно которой необходима ликвидация прокуратуры как самостоятельной и независимой от других федеральных органов власти путем ее превращения в подразделение Министерства юстиции, и отнесения тем самым ее к органам исполнительной власти. Логика данной позиции такова: «любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти, и должна влиться в Министерство юстиции».[50] Многие авторы придерживаются этой точки зрения. Однако, на наш взгляд, следует согласиться с тем, что прокуратура не «вписывается» в исполнительную власть, «поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов»[51]. К тому же, как верно отмечено некоторыми вторами, «органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти».[52]

Помимо перечисленных мнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвью власти. В. Кудрявцев в этой связи пишет: «По мнению горе-реформаторов, прокуратура не вписывается ни в одну из ветвей власти. Ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это верно. Но может быть и хорошо. Отнюдь не все структуры государства входят в упомянутые ветви. В демократическом государстве должны быть и независимые органы, ценность которых в том, что они могут свободно контролировать других... Ввести прокуратуру в состав Минюста, конечно можно, и это уже было в нашей истории, но ни к чему хорошему не привело»[53].

Н.В. Еремена пишет: «прокуратура действительно не относится ни к одной из ветвей государственной власти, но именно такое положение дает ей возможность при выполнении возложенных на нее функции быть самостоятельным и независимым органом».[54]

М.В. Баглай выделяет так называемые независимые по статусу органы государственной власти: «Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей – законодательную, исполнительную, судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами».[55] К ним он относит и Прокуратуру РФ.

Анализ действующего законодательства показывает тесную взаимосвязь органов прокуратуры со всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной[56]. При этом, прокуратура Российской Федерации действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти. Она сама обладает всеми необходимыми признаками ветви власти. В этой связи В.Н. Андриянов пишет: «Согласно устоявшимся общетеоретическим подходам каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе государственной власти. Каждая из ветвей власти находит свое выражение в органах государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти»[57]. Конституция РФ не использует понятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.[58]

В юридической литературе были высказаны предложения о вынесении нормы о прокуратуре из гл. 7 Конституции РФ либо об изложении норм о прокуратуре в специальной главе Конституции РФ, поскольку ученые, анализируя роль и место прокуратуры в системе государственного контроля, пришли к выводу о том, что прокуратура не должна входить ни в одну из систем органов государственной власти, а должна осуществлять законоохранительную функцию без каких-либо административных полномочий.[59] Высказывалось мнение и о том, что прокуратуру, как и Президента, следует считать частью системы «сдержек и противовесов».[60]

По мнению многих ученых-правоведов, прокуратура входит в состав «правоохранительной власти»[61], является правоохранительным органом. Исходя из положений ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», целями прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, т.е. основной целью прокуратуры является охрана права, следовательно, прокуратуру следует отнести к правоохранительным органам. Имеется мнение, согласно которому понятия «правоохранительная власть», «правоохранительные органы» являются собирательными понятиями, в которые включены наряду с прокуратурой также и суды. Это противоречит пониманию роли судебной власти, которая по действующему законодательству не относится к правоохранительным органам. Иные же, кроме прокуратуры, правоохранительные органы, в частности Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, действуют в структуре исполнительной власти. Их извлечение из этой структуры может повлечь за собой и выделение других ветвей власти по предмету ведения: экономической, оборонной и т.д.[62] С этим мнением нельзя согласиться, поскольку органы, входящие в систему правоохранительных, объединены не по признаку принадлежности органов к системе органов законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. За критерий отнесения их к правоохранительным органам принята их характерная черта: все они предназначены для охраны права. Таким образом, все это, а также анализ стоящих перед прокуратурой задач, позволяет сделать вывод, что прокуратура является самостоятельным государственным органом, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой, основной задачей которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина.

Если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения законности возложено государством только на один орган – прокуратуру РФ. В связи с этим представляется весьма важным рассмотрение вопроса о месте и роли прокуратуры России как носителя контрольной власти в системе разделения властей.

Основной формой прокурорской власти является осуществление надзорной (контрольной) деятельности, выражающейся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов. Она реализуется волей государства, а это «сообщает ей общие признаки государственной власти, однако ее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность) делают эту власть особо специфичной».[63] Для выделения самостоятельной прокурорской (контрольной) ветви власти имеются объективные причины, которые достаточно подробно рассмотрены в научной литературе.[64]

Предлагаются и конкретные пути реализации идеи создания прокурорской ветви власти в Российской Федерации. Для того, чтобы прокуратура стала действенным инструментом контроля общества за государственными органами и их служащими, необходимо устранить зависимость прокуроров от президента и региональных элит, предоставить полномочия осуществлять контроль за всеми органами государственной власти и их должностными лицами.[65] Отмечается, что реализовать идею самостоятельной контрольной власти в России непросто. Ни одна ветвь власти не заинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа. Их представители осознают, какая сила заключена в праве контроля, и стараются подчинить имеющиеся контрольные органы себе.

Согласившись во многом с изложенной точкой зрения, хотелось бы подчеркнуть, что препятствия развитию системы независимого контроля видятся и в самой действующей Конституции РФ, в частности, в механизме внесения поправок и пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9).

Суммируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы.