Трансформация системы финансирования предприятий и организаций ЖКХ и ее территориальная дифференциация

2. Трансформация системы финансирования предприятий и организаций ЖКХ и ее территориальная дифференциация

В процессе перевода отрасли на самофинансирование в соответствии с «Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» для исполнения субъектами РФ и муниципальными образованиями с 1997 г. были введены федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаемые ежегодно по экономическим регионам России.

Федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 м2 общей площади жилья устанавливал оптимальную величину экономически необходимых затрат на производство услуг с учетом предусмотренных Концепцией реформы ЖКХ организационно-технических мероприятий по снижению издержек (ценовое регулирование на основе финансовой и технологической экспертизы тарифов, энергосбережения и учет потребляемых и отпускаемых ресурсов, создание эффективных собственников жилья, формирование договорных отношений на основе конкурсного отбора подрядчиков и др.).

Федеральный стандарт уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг (в % от их стоимости) применялся исключительно, как инструмент межбюджетных отношений и был призван стимулировать территории к поэтапному переходу на 100%-ю оплату населением стоимости жилья и коммунальных услуг.

Федеральный стандарт доли платежей граждан за ЖКУ в совокупном доходе семей устанавливал предельную величину затрат, которая может быть направлена на оплату ЖКУ из совокупного дохода семьи и является инструментом предоставления малообеспеченным гражданам субсидий (компенсаций) по оплате за жилищно-коммунальные услуги.

Выполнение указанных федеральных стандартов для регионов с 1997 г. стало своего рода гарантом финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета. То есть регионы, в которых такие показатели, как стоимость жилищно-коммунальных услуг на 1 м2 общей площади жилья и уровень оплаты населением стоимости ЖКУ не достигал федеральных стандартов, не могли рассчитывать на полноценную финансовую поддержку из федерального бюджета.

Практика показала, что несовершенство действовавшей «Методики определения федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг», разработанной Госстроем РФ, приводило зачастую к недополучению регионами финансовой поддержки. В данной методике при определении федерального стандарта стоимости ЖКУ учитывалось только четыре группы факторов: индекс роста потребительских цен; изменение: нормативов потребления коммунальных услуг с учетом ресурсосбережения, удельной стоимости жилищно-коммунальных услуг вследствие повышения эффективности работы предприятий; ожидаемое изменение значений регулируемых тарифов (на основании прогноза регулирующего органа). Однако любое повышение эффективности работы предприятий ЖКХ требует дополнительных первоначальных инвестиций для ликвидации физической и моральной изношенности основных фондов, составляющей 50–70 %.

Постановлением Правительства РФ от 26.08.04 г. № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья в 2005 году» был определен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в размере 100 % от стоимости предоставляемых услуг. То есть переход предприятий отрасли на самофинансирование законодательно установлен с 2005 г. Разные темпы перехода на полную оплату населением стоимости жилищно-коммунальных услуг, сложившиеся в регионах, вызывают необходимость дальнейшего мониторинга социально-экономической ситуации в сфере ЖКХ муниципальных образований с использованием системы специальных индикаторов, представленных в таблице 2.

Таблица 2

Индикаторы мониторинга перехода на самофинансирование сферы ЖКХ регионов и муниципальных образований

Название индикатора	Экономическое содержание	Алгоритм расчета
1	2	3
1. Стоимость жилищно-коммунальных услуг, руб./м2 общей площади жилья в месяц	Стоимость жилищно-коммунальных услуг по утвержденным в муниципальном образовании экономически обоснованным тарифам (ЭОТ)	Приведенная совокупная стоимость ЖКУ в муниципальном образовании (на 1 м2 общей площади жилья), рассчитанная по действующим тарифам и нормативам потребления
2. Уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, %	Установленная органами местного самоуправления степень участия населения в финансировании жилищно-коммунальных услуг	Отношение стоимости ЖКУ по установленным местными нормативными актами тарифам для населения (на 1 м2 общей площади жилья) к стоимости ЖКУ по ЭОТ(на 1 м2 общей площади жилья)
3. Фактический уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, %	Фактический уровень финансирования жилищно-коммунальных услуг за счет платежей населения	Отношение фактического объема поступления жилищно-коммунальных платежей от населения (на 1 м2 общей площади жилья) к стоимости ЖКУ по ЭОТ (на 1 м2 общей площади жилья)
4. Фактический уровень бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства, %	Фактическая доля профинансированных из бюджета жилищно-коммунальных услуг	Отношение фактического объема бюджетного финансирования (по разнице в тарифах, льготам, субсидиям) к стоимости ЖКУ по ЭОТ (на 1 м2 общей площади жилья)
5. Максимальная доля собственных расходов граждан на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи, %	Максимальная доля расходов на оплату ЖКУ в семейном доходе	Устанавливается на региональном (местном) уровне исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг
6. Доля семей, получающих жилищные субсидии, %	Доля семей в муниципальном образовании, получающих жилищные субсидии	Отношение количества семей, получающих жилищные субсидии к общему количеству семей в МО

Исследование практики показало, что соблюдение субъектами РФ и муниципальными образованиями федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг, не всегда приводит к сокращению бюджетных дотаций на содержание данной сферы. В таблице 3 представлены данные Госстроя РФ, полученные в рамках сотрудничества с Международным банком реконструкции и развития в результате посещения в 2002 г. экспертами МБРР 13 российских городов с целью анализа преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Приведенные в таблице 3 финансово-экономические характеристики сферы жилищно-коммунальных услуг некоторых городов России, свидетельствуют о том, что даже при 100%-м возмещении населением стоимости жилищно-коммунальных услуг бюджетные дотации на содержание жилищно-коммунального хозяйства могут сохраняться на уровне 20–30 % от расходной части бюджетов муниципальных образований. В то же время в городах, где уровень оплаты населением стоимости ЖКУ составляет около 50 %, бюджетные дотации на ЖКХ составляют 25–35 % от расходной части бюджетов муниципальных образований, почти столько же, что и в первом случае. Чем выше уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг, тем больше средств необходимо изыскать в бюджетах всех уровней на меры по социальной защите граждан (предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и предоставлению жилищных субсидий малообеспеченным гражданам).

Изучение специфики перевода отрасли на самофинансирование в субъектах РФ выявило следующую ситуацию. Благополучные регионы с развитой промышленной и рыночной инфраструктурой и доходными бюджетами муниципальных образований имеют возможность дотировать ЖКХ. Регионы же, потерявшие в результате проведения экономических преобразований промышленный потенциал, имеющие сложную социальную обстановку, вынуждены перекладывать расходы по содержанию ЖКХ на плечи неплатежеспособного населения.

Таблица 3

Финансово-экономические характеристики сферы ЖКХ некоторых городов РФ в 2002 году

Город	Уровень оплаты населением стоимости ЖКУ, в % от ЭОТ	Собираемость платежей, в % от начислений	Предельный уровень расходов на ЖКУ в совокупном доходе семей, %	Количество семей, получающих жилищную субсидию, %	Расходы на ЖКХ в структуре местных бюджетов, %
Мурманск	47	90	17	18	25
Ульяновск	52	90–95	18	3–5	34
Отрадный	55	97	15	12–15	27
Вологда	60	100	18	5	Н.д.
Йошкар-Ола	67	92	20	11–15	24
Димитровград	70	95–96	20	9	24
Тихвин	72	86	19,5	12	37
Смоленск	80	91	22	2,8	32
Владимир	80	92	8	4,5	28
Калуга	80	88	20	2	27
Малоярославец	80	80	15	4,2	29
Череповец	100	96	10	19	30
Ковров	100	85	16	8	20

Так, по данным НИФИ Минфина России уровень оплаты населением услуг ЖКХ (на конец 2004 г.) значительно отличался в бюджетообразующих («богатых») регионах (50–80 % их стоимости) и в дотационных («бедных») регионах (80–100 %) [3, с. 44]. При этом степень социальной защиты населения, определяемая по доле получающих жилищные субсидии, часто складывается в «бедных» регионах ниже среднего значения по Российской Федерации.

Данные таблицы 4 свидетельствуют об имеющей место значительной дифференциации по федеральным округам как темпов роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги (в 2006 г. от 113 до 120 %) и уровня возмещения стоимости ЖКУ населением (в 2006 г. от 78 до 97 %), так и доли семей, получающих жилищные субсидии (в 2006 г. от 7,1 до 16,8 %).

Средний по России уровень возмещения населением стоимости ЖКУ по состоянию на 01.01.2007 г. составил 87 % (с учетом финансирования из бюджета разницы в тарифах, льгот и субсидий). Следует отметить, что по субъектам РФ наблюдается более значительная дифференциация этого показателя, чем в пределах федеральных округов:

–  в 48-ми регионах (54,5 % от общего количества) уровень оплаты населением составил 91–100 % от стоимости жилищно-коммунальных услуг, в том числе 100%-й уровень сложился в Дагестане, Краснодарском крае, Чувашской Республике, Республике Бурятия, Амурской области;

–  22-х регионах этот показатель составил от 81 до 90 %;

–  6-ти регионах – от 71 до 80 %;

–  3-х регионах от – 61 до 70 %;

–  5-ти регионах – 50-60 %;

–  4-х регионах уровень оплаты населением стоимости ЖКУ составил меньше 50 % (в некоторых районах Крайнего Севера и Дальнего Востока).

Следует отметить тенденцию снижения темпов роста тарифов к 2006 г. в регионах, которые ускоренными темпами повышали уровень оплаты населением стоимости ЖКУ в конце 90-х – начале 2000-х гг. (в частности, в субъектах РФ Южного федерального округа).

Ускоренные темпы перехода на 100%-ю оплату населением жилищно-коммунальных услуг должны быть соизмеримы с масштабами социальной защиты низкодоходных групп населения.

Таблица 4 Динамика показателей, характеризующих перевод сферы жилищно-коммунальных услуг РФ на самофинансирование по федеральным округам в 2001–2006 гг.

Федеральный округ	Индексы потребительских цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги, (декабрь к декабрю предыдущего года), %			Уровень возмещения стоимости жилищно-коммунальных услуг населением, %			Собираемость платежей населения за ЖКУ (от начисленных сумм), %			Число семей, получающих субсидии на оплату ЖКУ (от общего количества семей), %
	2001	2003	2006	2001	2003	2006	2001	2003	2006	2001	2003	2006
Российская Федерация	156,8	128,7	117,9	59	73	87	88	92	94	9,1	15,2	10,6
Центральный	155,9	131,3	120,5	59	72	81	88	96	96	8,2	12,5	10,6
Северо-Западный	157,7	126,8	118,7	57	68	90	87	92	90	14,9	14,2	8,8
Южный	151,3	122,4	115,6	69	77	97	89	90	90	8,1	12,8	9,3
Приволжский	152,9	133,2	118,3	57	74	91	90	90	95	10,0	17,3	8,4
Уральский	175,2	119,9	118,3	62	80	88	87	92	93	3,3	11,1	7,1
Сибирский	172,2	136,2	116,2	56	72	91	88	89	93	8,0	19,8	16,8
Дальневосточный	150,4	120,0	113,8	58	71	78	76	87	89	15,4	24,7	16,0

 

Самый низкий уровень социальной защиты населения в вопросах оплаты ЖКУ сложился в 2006 г. в Уральском федеральном округе, где при 18%-м росте тарифов на жилищно-коммунальные услуги доля семей, получающих жилищную субсидию, снизилась с 11 до 7 %, а удельный вес расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домашних хозяйств превысил среднее значение по РФ.

Социальную составляющую процессов реформирования системы финансирования сферы ЖКХ можно охарактеризовать следующим:

–  использование завышенного уровня максимально допустимой доли расходов на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи (по экспертным оценкам она должна составлять не более 15 %, а не 22 %, как принято в большинстве муниципальных образований);

–  значительная дифференциация уровня максимально допустимой доли расходов на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи при расчете жилищных субсидий по субъектам РФ и муниципальным образованиям (от 10 до 22 %);

–  усложнение процедуры оформления жилищных субсидий и субъективный характер используемой методики их расчета.

Таблица 5

Дифференциация стоимости жилищно-коммунальных услуг в пределах федеральных округов РФ в 2006 г.

Федеральный округ	Максимальная стоимость ЖКУ руб./чел. в месяц	Минимальная стоимость ЖКУ руб./чел. в месяц	Отношение максимальной стоимости к минимальной, раз
Центральный	1 209, 16	539,32	2,2
Северо-Западный	1 971,29	635,49	3,1
Южный	813,37	348,25	3,3
Приволжский	759,38	521,44	1,5
Уральский	2 035,82	568,82	3,6
Сибирский	1 304,33	587,79	2,2
Дальневосточный	4 239,53	1 013,16	4,2

Для сферы ЖКХ России характерна значительная региональная дифференциация тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Климатические различия в регионах приводят к различию в сезонности предоставления коммунальных услуг (в частности теплоснабжения), к использованию различных технологий их предоставления и в конечном итоге – к объективно разной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Однако причинами такой дифференциации, кроме объективных условий, могут выступать и причины чисто тактического характера (различные подходы в ценообразовании и тарифном регулировании). Речь идет о необходимости сбалансировать финансовые ресурсы предприятий ЖКХ в условиях принятых бюджетов, сложившейся социально-экономической ситуации в регионе, муниципальном образовании (доходы населения) при постоянном увеличении материальных затрат. Как следствие, тарифная политика в разных регионах ставится в зависимость от возможности привлечения дополнительных бюджетных средств либо от необходимости увеличения уровня оплаты ЖКУ населением.

Данные, представленные в таблице 6, свидетельствуют о том что, традиционные округа-аутсайдеры по базовой бюджетной обеспеченности (Южный, Сибирский и Дальневосточный) имеют более низкие значения удельного веса по показателю бюджетных расходов на ЖКХ, чем по показателям объема жилищно-коммунальных услуг и размера инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру (при рассмотрении удельного веса федерального округа по отношению к РФ). Особая контрастность показателей характерна для Южного федерального округа. Так, если в 2006 г. в общем объеме платных жилищно-коммунальных услуг населению на Южный федеральный округ приходилось 10,3 % от общего объема по РФ, то расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ по данному федеральному округу составили только 6,5 %, а объем инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру сложился на уровне 11,2 % в общем объеме по РФ на эти цели.

Таблица 6

Некоторые финансовые показатели сферы жилищно-коммунальных услуг по федеральным округам РФ в 2006 г.

Федеральный округ	Объем платных жилищно-коммунальных услуг населению*		Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ		Объем инвестиций в основной капитал (жилища и коммунальную инфраструктуру)
	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%
Российская Федерация	660,6	100,0	579,0	100,0	657,5	100,0
Центральный	194,5	29,4	246,6	42,5	245,6	37,3
Северо-Западный	78,3	11,9	85,5	14,8	49,4	7,5
Южный	67,8	10,3	37,9	6,5	73,5	11,2
Приволжский	132,9	20,1	51,8	9,0	121,0	18,4
Уральский	64,1	9,7	69,7	12,3	63,9	9,7
Сибирский	78,1	11,8	49,7	8,4	59,7	9,1
Дальневосточный	44,9	6,8	37,8	6,5	44,4	6,8
*Объем платных жилищно-коммунальных услуг населению измеряется суммой денежных средств, фактически уплаченных потребителем за предоставление жилищных услуг (содержание и ремонт жилищного фонда) и коммунальных услуг (электроснабжения, газоснабжения, холодного и горячего водоснабжения, отопления).

Такая ситуация может свидетельствовать об усилении роли инвестиционной составляющей в тарифах на жилищно-коммунальные услуги, что говорит о перекладывании решения проблем инвестирования ЖКХ на плечи потребителей.

Для округов-доноров (Центральный, Северо-Западный, Уральский федеральные округа) характерна обратная ситуация. Удельный вес расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ в этих округах в 2006 г. превысил удельный вес объема платных жилищно-коммунальных услуг населению в общем объеме по РФ, в то время как удельный вес инвестиций в ЖКХ сложился ниже удельного веса бюджетных расходов.

Исследованная практика показывает, что в некоторых регионах разрыв между указанными показателями не только не сокращается, а увеличивается. Это означает, что кризисная ситуация, связанная со значительным износом основных фондов ЖКХ и низкими объемами инвестиций на их обновление и модернизацию, без принятия обоснованных экономических и организационных мер, может усугубляться. Соответственно, в ближайшей перспективе не произойдет качественного улучшения в оказании важнейших услуг жизнеобеспечения (поддержании в надлежащем состоянии жилищного фонда, водоснабжении, теплоснабжении, водоотведении) без выработки новых подходов к формированию государственной политики регулирования сферы ЖКХ.

жилищный коммунальный реформа территория

Библиографический список

1.  Куликов, В.М. Перевод предприятий жилищно-коммунального хозяйства с военно-коммунистических методов управления на принципы НЭПА (1920–1928 гг.) / В.М. Куликов, В.В. Шайхиев // Известия Уральского государственного экономического университета. – 2008. – № 8. – С. 116–123.

2.  Ящук, Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР в период НЭПа / Т.Ф. Ящук // Финансы и кредит. – 2007. – № 5(245). – С. 67–73.

3.  Перламутров, В.Л. Финансово-денежная политика и рыночные реформы в России (Экономическое наследие) / В.Л. Перламутров. – М. : Экономика, 2007. – 281 с.

4.  Моляков, Д.С. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства / Д.С. Моляков. – М. : Финансы и статистика, 2010. – 200 с.

5.  Зайцева, Ю.С. Городской барометр: система мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований / Ю.С. Зайцева. – М. : Институт экономики города, 2007. – 103 с.

6.  Аверченко, А.В. ЖКХ России: состояние и перспективы / А.В. Аверченко // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгал-тера. – 2009. – № 11, ч. II. – С. 9–17.

7.  Жилищное хозяйство в России. 2002 : стат. сб. / Госкомстат России. – М., 2008. – 237 с.

8.  Кунахович, А.И. Зарубежные инвестиции в системы горводоканалов / А.И. Кунахович // Жилищное и коммунальное хозяйство. – 2010. – № 9. – с. 11–15.

9.  Шарипов, А. Ресурсосберегающие технологии в теплоснабжении / А. Шарипов // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2007. – № 7. – С. 2–6.

10.  Самарина, Н.А. Тарифное регулирование, финансовое оздоровление, привлечение инвестиций в ЖКХ : материалы III Всероссийского форума руководителей предприятий жилищного и коммунального хозяйства / Н.А. Самарина. – Электрон. дан. – Режим доступа : http: // www.gkh-forum.ru.

11.  Матрусевич, Р.А. Государственно-частное партнерство в коммуналь-ном хозяйстве / Р.А. Матрусевич, С.Б. Сиваев, Д.Ю. Хомченко. – М. : Институт экономики города, 2006. – 244 с.

12.  Аткинсон, Э.Б. Лекции по экономической теории государственного сектора / Э.Б. Аткинсон, Дж.Э. Стиглиц. – М. : Аспект Пресс, 2008. – 832 с.

13.  Ермишина, А.В. Государство и жилищно-коммунальный комплекс: особенности контрактации / А.В. Ермишина // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2009. – Т. 2, № 4. – С. 89–93.

14.  Musgrave, R.A. The Theory of Public Finance / R.A. Musgrave ; McGraw-Hill, NY, 2009.

15.  Чернышев, Л.Н. Реформа ЖКХ: что же сделано на самом деле? / Л.Н. Чернышев. // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2007. – № 9, ч. I. – С. 13–21.

16.  Ряховская, А.Н. Общественный характер коммунальных услуг и законы рынка / А.Н. Ряховская, Ф.Г. Таги-Заде // ЖКХ. – 2009. – № 1. – С. 17–21.

17.  Минц, И.Г. Финансирование муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание / И.Г. Минц // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2010. – № 8. – С. 58–62.