Особенности регулирования природопользования в развитых странах

Введение

 В настоящее время человечество уже реально осознало необходимость бережного отношения к окружающей природной среде. Законы, по которым действует природа, были всегда, и лишь теперь люди практически осознали это, их противоречивую связь с основными направлениями социальной жизни, пытаясь, что-то сделать, чтобы воскресить уже почти погибшее, исправить испорченное, не допустить и ограничить дальнейшее разрушение природы.[1]

Возникшая проблема была бы быстро и эффективно решена, как это неоднократно случалось в истории науки, если бы не одно важное обстоятельство. Дело в том, что сохранение экологического равновесия требует от общества больших усилий. Проявление таких усилий. Проявление таких усилий должно начинаться с качественно нового отношения между природой и обществом. Такое экологическое воспитание и образование – процесс длительный: необходимо изменить устойчивое «завоевательное» отношение к природе. Ведь все, что человек мог и может создать для себя и удовлетворения своих потребностей, он заимствует из природы. Поэтому, не потребляя в той или иной мере природного вещества, человек просто не может существовать как биологический вид. Следовательно, человек не может жить без окружающей природной среды, которая была изначально дана ему как естественная основа его бытия.

Проблема ставится скорее в плоскость «меры потребления» человеком природного вещества и естественной материи. На основе моральных критериев и социально – этических закономерностей это сделать пока не удается и вряд ли в ближайшее время удастся. Необходимо введение некоторых управленческих рычагов, механизмов государственного регулирования, так как любая хозяйственная деятельность, при непременном условии удовлетворения индивидуальной или социальной потребности, связана с неким конечным продуктом, масштаб производства которого надо постоянно увеличивать. Однако пока нет автоматической связи между экологическим равновесием в природе (в данном месте, регионе, континенте, земном шаре в целом) и уровнем развития производительных сил, регулировать масштабы хозяйственной, культурной сфер жизни человека с охраной природы – пока весьма затруднительно.

В настоящее время процесс антропогенного воздействия на экологическое равновесие оказывается гораздо сильнее, и природа страдает значительно больше, но в равной мере увеличиваются и обратные нагрузки на социальные формы бытия. Поэтому человек старается найти защиту от собственных, пока еще не совсем осознанных, действий.

Никогда еще за всю историю человечества так быстро и в таких размерах не разрушалась окружающая среда, как это происходит после второй мировой войны. В результате нерационального отношения к природным ресурсам интенсифицировался процесс опустынивания, смыва природного слоя почв, сведения лесов на огромных площадях (процесс опустынивания продолжается со скоростью примерно 600 тыс. га в год). К началу 80 – х годов в результате эрозии, засоления и других отрицательных воздействий на почвы ухудшилось качество 20 млн. га земель, что поставило под угрозу голода около 600 – 700 млн. человек.

Именно в это время была подготовлена стратегия охраны природы, содержащая не только рекомендации государствам по охране природы, но и фактическую информацию о состоянии экологического равновесия всех природных объектов мира, особенно лесной флоры и фауны.

Специалисты считают, что в настоящее время быстрое вымирание угрожает около 1000 видам птиц и млекопитающих, под угрозой исчезновения находятся около 10% видов флоры земного шара. Поэтому центральная задача стратегии охраны природы – обеспечение развития и одновременно поддержания продуктивности природных возобновляемых ресурсов, охрана дикой флоры и фауны, генетического фонда. Эту стратегию можно считать итогом работы всего международного сообщества по охране природы за последнее столетие.

 Рассмотрим, как решаются проблемы регулирования природопользования в развитых странах мира.

Зарубежный опыт в решении экологических проблем

В связи со сложившейся критической ситуаций из-за истощения природных ресурсов во всех странах мира признана необходимость теоретических разработок и практических шагов в формировании экологической политики, предусматривающей заботу о сохранении природы, «качества» окружающей человека природной среды, о рациональном использовании существующих и потенциальных энергетических ресурсов, поддержания экологического равновесия в природе. Политика сохранения природной среды воплощается в форме крупных национальных программ, в которых предусматривается взаимодействие органов государственного управления, частного сектора, науки, финансовых учреждений. Во всех странах приняты целые своды законов об охране природы и ее отдельных компонентов. В них закрепляется новая функция государства по регулированию природоохранной деятельности, а также определены права и обязанности природопользователей. Вереницу законодательной пирамиды обычно венчает единый генеральный закон об охране природы, устанавливающий общие основы и цели политики и призванный обеспечить концептуальную однородность и целостность всей законодательной практики в области природопользования. В некоторых странах два общих закона: о нарушениях природной среды (загрязнение, разрушение ландшафтов и т.п.) и об охране животного и растительного мира. Такими законами в США является закон о национальной политике в области окружающей среды 1970 г., в Японии - основной закон по борьбе с загрязнением окружающей среды 1967г. и дополненный в 1970 г., в Швеции – закон о защите окружающей среды 1969г. За генеральным законом следуют многочисленные законодательные акты, регулирующие отдельные аспекты природопользования: для отдельных регионов и зон, для определенных секторов экономики, в отношении отдельных компонентов окружающей среды (воздух, пресные воды, прибрежные воды), нарушение среды (шумовой фон, тепловое и радиационное загрязнение), носителей нарушения среды (нефтепродукты, пестициды, некоторые химические соединения).[2]

Государственное вмешательство в сферу природопользования в отдельных странах мира представляет собой сложную систему управления, в которой выделяются цели природоохранной политики – общие, функциональные (т.е. по каждому объекту политики), региональные; объекты политики – воздушный бассейн, водные системы, почвы, лес, другие природные ресурсы, среда обитания людей, заповедники и т.д.; уровни осуществления политики – государственный сектор, местные органы власти, частный сектор; инструментарий политики – контроль и наблюдение за состоянием среды (мониторинг), оперативное управление и превентивные мероприятия, научные исследования, подготовка кадров, финансирование и экономическое принуждение, международное сотрудничество, которое рассматривается как средство решения не только проблем, связанных с защитой какого – либо международного объекта природной среды, но и некоторых важных внутренних экологических проблем.

Прослеживается определенная тенденция: с одной стороны, увеличивается число органов государственного управления, включая отраслевые министерства, несущие ответственность за состояние среды, с другой – создаются центральные органы государственного управления с высокими полномочиями, ответственные за общее руководство в национальных масштабах всей политикой в области окружающей среды, за координацию этой политики и за участие в международных программах сотрудничества. Такими органами являются в США – федеральное агентство по охране окружающей среды, в Японии – управление по охране окружающей среды, во Франции – министерство по вопросам качества жизни и т.д. Кроме того, в ряде стран при правительстве были образованы специальные консультативные органы: в США – Совет по качеству окружающей среды, в Англии – Постоянная Королевская комиссия по борьбе с загрязнением окружающей среды и т.д.

Во многих странах в ходе разработки стратегии экологической политики была проведена большая работа по определению уровня расходов, необходимых для восстановления качества среды и ее нормального воспроизводства. Однако на этом пути возникли многочисленные практические и методологические трудности. В конечном счете, в капиталистических странах в основу проведения политики окружающей среды и ее финансирования был положен не критерий стоимости восстановления экологического баланса, а принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, достижение которого обеспечивается либо системой норм и стандартов на предельно допустимые уровни и состав загрязнений, выброса отходов, шумов и т.д., либо системой налогообложения предприятий, допускающих нарушения установленных правил природопользования, либо, наконец, сочетанием этих двух методов.

Регулирование охраны среды в странах Запада сопровождается и подкрепляется системой экономического стимулирования. Рассмотрим, что представляет из себя экономический метод регулирования природопользования, который применяется в данное время и в России.

 

  Краткая характеристика экономических методов экологического регулирования

 В ряду механизмов регулирования природопользования экономические механизмы занимают особое место и играют важную роль.

Не вызывает сомнения, что многие проблемы регулирования природопользования наиболее эффективно и успешно решаются посредством экономических методов.

Например, ограничение загрязняющих выбросов промышленного производства в атмосферу посредством взимания платежей, ограничение потребления сырьевых ресурсов посредством платежей, уменьшение или увеличение использования того или иного ресурса посредством стимулирования этого использования (увеличением или уменьшением платы за пользование), штрафные иски за сверхнормативное использование ресурсов, компенсационные платежи за ущербы (повреждение или уничтожение) природным ресурсам и т.д.

Вообще экономический механизм (регулирование) природопользования в идеале предназначен для правильного управления рациональным природопользованием и во многом - в целях экологического регулирования. Так, долговременное, безущербное природопользование (лесопользование, водопользоваение и др.) предполагает нормальное или расширенное воспроизводство ресурсов, нормативное (без ущерба для воспроизводства) изъятие ресурсов, их охрану и воспроизводство, используя для этого разнообразные инструменты, способы и методы (лимиты, квоты, временные ограничения использования, интенсивность использования, технологические приемы, нормы пользования и т.д.).

Как показывает международная практика природопользования, экономические методы экологического регулирования являются наиболее эффективными.

Внедрение экономических механизмов в практику отечественного природопользования по настоящему началось всего десять лет назад, поэтому в настоящее время регулирующие экономические механизмы находятся на стадии становления, внедрения и преодоления значительных трудностей.

Наибольшие трудности связаны с тем, что внедрение механизма платного природопользования совпало с тяжелыми социально-экономическими условиями переходного периода. Вследствие этого другая часть трудностей связана с тем, что экономические механизмы природопользования вместо функций регулирования природопользования вынуждены выполнять чисто фискальные функции.

Те виды экономических рычагов (платежей), которые призваны непосредственным образом опосредовать отношения природопользователя с владельцем (распорядитем) ресурсов, могут быть представлены в следующем виде:

1.Плата за природопользование.

1.1.Плата за право пользования

1.2.Плата за воспроизводство.

2.Плата за загрязнения.

2.1.Плата за нормативное загрязнение.

2.2.Плата за сверхнормативное загрязнение.

3.Плата за экологические нарушения.

3.1.Штрафные санкции.

3.2.Штрафы.

4.Плата (компенсации) за ущербы.

4.1.Компенсации при уничтожении ресурсов.

4.2.Компенсации при повреждении ресурсов.

Перечисленные виды плат можно довольно условно разбить на виды, которые несут:

¨чисто фискальные

¨чисто регулирующие

¨или смешанные фискально - регулирующие функции

Следует особо отметить, что в настоящее время наибольшее практическое значение имеет плата за право пользования, которая служит поступлению в бюджеты наибольшего объема средств среди всех видов платежей за природопользование. Однако этот вид платы не для всех видов ресурсов и не на всех территориях действует одинаково успешно.

Плата за загрязнения не функционирует в меру тех возможностей, которые на нее первоначально возлагались. В связи с так называемыми "временно согласованными" нормативами размеры платежей по этому виду платы могут согласовываться, уменьшаться или вовсе отменяться, поэтому эффективность ее гораздо ниже возможной и ожидаемой.

Платы за экологические нарушения в виде штрафных санкций и исков несут в себе как предупреждающие, опережающие функции, так и функции экономического наказания за уже свершившиеся нарушения.

Слабость органов контроля, неудовлетворительное состояние и функционирование средств мониторинга, и несовершенство судебной и исполнительной властей делают этот экономический рычаг не настолько эффективным, каким бы он мог быть.

Наиболее эффективным и действенным предупреждающим и регулирующим экономическим рычагом экологического регулирования могла бы быть компенсация за ущерб природным ресурсам и объектам вследствие их уничтожения и повреждения.

Поскольку этот экономический регулятор должен действовать в основном на предпроектной и предплановой стадиях принятия хозяйственных решений, поэтому в его функции входит с одной стороны предупреждение каких-либо негативных экологических воздействий на природную среду и природные ресурсы, с другой стороны, дать сравнительное сопоставление экологической и экономической эффективности принимаемых решений и, наконец, в - третьих, осуществить экономические санкции (взыскать компенсации) за те или иные экологические нарушения.

К сожалению, и этот экономический рычаг либо бездействует, либо действует недостаточно эффективно.

Среди причин недостаточно эффективного его действия следует указать на следующие:

1.  Недостаточно четкая и подробная нормативно-правовая база, регламентирующая отношения в данной сфере. Притом, что имеются правовые акты, определяющие общие принципы определения ущербов и компенсаций за них, недостает конкретных механизмов реализации этих принципов.

2.  По ряду природных ресурсов и объектов отсутствуют официально принятые на федеральном уровне методические приемы и способы подсчета ущербов и компенсационных сумм. Это относится, например, к рекреационным ресурсам, к лесным ресурсам, к минеральным ресурсам.