Оценка статуса и перспектив развития нового института

3. Оценка статуса и перспектив развития нового института

Президент Российской Федерации следующим образом раскрывает значение введения института полномочного представителя в федеральном округе: “Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

Хочу особо подчеркнуть: с созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям. Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы и "карающий меч", и бюрократы - посредники между центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, делаем их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий. Уходя от дублирования функций, персонифицируем ответственность. Это решение, безусловно, цементирует единство страны.

Полномочные представители, разумеется, будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе будут только закон и данные им полномочия”².

А.Г. Трифонов и Б.В. Межуев утверждают, что трансформация института полномочных представителей Президента Российской Федерации, произведенная В.Путиным, должна предоставить Кремлю возможность контролировать региональных лидеров, а при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов (что в нынешней ситуации вполне реально) — воздействовать на губернаторские выборы. Но это станет реальным только в том случае, если Кремль, наконец, решит всерьез заняться региональной политикой, поскольку до последнего времени все разговоры о ней так и оставались лишь разговорами. Кроме того, дефицит кадровых и финансовых ресурсов пока блокирует сколько-нибудь эффективную деятельность нового института. Москва сейчас пытается поставить в регионах своих политических представителей, которые будут следить, скажем, за ходом проводимых сверху реформ или за деятельностью местных элит, усердно цепляющихся за остатки суверенности. Но вряд ли функции семи путинских наместников сведутся только к надзору за соблюдением законов главами администрации, и едва ли нынешним "наместникам" удастся избежать столкновения с экономической элитой своего региона и, следовательно, вовлечения в той или иной степени в его хозяйственную жизнь. Конечно, им придется контролировать проведение преобразований в регионах, во многом связанных с силовым переделом собственности и сфер влияния. Политические и иные институциональные изменения влияют на экономику самым непосредственным образом. Политические правила формируют правила экономические, хотя имеет место и обратная зависимость. Иными словами, права собственности и, следовательно, индивидуальные контракты определяются и устанавливаются политическими решениями, однако структура экономических интересов также влияет на политическую структуру. Если с помощью политических институтов снижается уровень риска и неопределенность, то неустойчивость политических институтов прямо влияет на отсутствие успехов в экономическом развитии, и переломить эту тенденцию очень трудно. При нынешней системе местные власти могут своими действиями вносить существенные коррективы в план реформ, а президентская администрация предпочла бы проводить преобразования без этих поправок. Скорее всего, полномочия "президентских комиссаров" будут значительно увеличены, и у них появится реальная возможность корректировать решения региональных властей, что заставит в еще большей мере говорить о полномочных представителях Президента как о "государевых наместниках"¹.

Политолог Андре Моммен считает, что Президент ввёл институт полномочных представителей в федеральных округах, дабы урезать местную автономию. "Генерал-губернатор" осуществляет руково­дство местными операциями силовых министерств (обороны, внутренних дел, безопасности и юстиции), а также занимается конституционными проблемами. Дело в том, что на протяжении многих лет некоторые республики игнорировали авторитет Москвы либо федеральные законы, издавая собственные, действию которых придавалась сила, равная общероссийским. Реформы Путина должны остановить процесс фрагментации, подры­вающий единство российского государства.

План Путина по введению собственных генерал-губернаторов может постиг­нуть, по мнению Моммена, та же участь, что и полпредов при Б.Н.Ельцине. Как бы то ни было, его наместникам потребуется в каждом случае мощный, хорошо оплачиваемый, централизованный и эффективно работающий административный аппарат, под контролем которого будут находиться территории величиной с целые страны вроде Украины или Франции. “Путина явно влечет административная и бюрократическая структура власти царской России, причем он стремится "привязать" своих генерал-губернаторов к старым военным округам. Естественно, такого рода попытка рецентрализации рискованна из-за вероятной смены нынешнего безразличия регионов по отношению к Москве на откровенную враждебность, поскольку новая промежуточная бюрократическая структура будет восприниматься как излишняя”¹. Губернаторы всегда предпочитали, столкнувшись с серьезными проблемами, вступать с Москвой в личный контакт. Они и в дальнейшем предпочтут делать именно так в обход путинских наместников. Последние будут низведены до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые же регионы (вроде Татарстана), экспортирующие нефть и газ, сумеют найти себе и оплатить какое-то число серьезных союз­ников в Москве. Многие лица в министерствах, имеющие отношение к природным ресурсам, уже попали в "в собственность" к той или иной из вовлеченных в подобные дела крупных нефтяных компаний, которые, в свою оче­редь, принадлежат финансовым или промышленным магнатам или каким-либо образом связаны с ними. Совмещение их политических и коммерческих интересов в высших государственных сферах приводило и к более пагубным последствиям, чем коррупционизм каких-либо местных олигархов. Путину, однако же, придется иметь дело и с этой проблемой².

Одна из стратегий, находящихся в политическом арсенале президента Путина, состоит, как считает А.С.Макарычев, в том, чтобы постепенно ослабить значение субъектов Федерации в жизни государства. Такой гипотетический вариант в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству на основе 7 округов. Б.Ельцин полагал, что иметь дело с 89 относительно небольшими единицами гораздо легче, чем с несколькими крупными. В.Путин пошёл по другому пути.

Другой вариант развития, по его мнению, заключается в том, что представители Президента при условии сосредоточения в их руках существенных кадровых, организационных и финансовых полномочий . однажды могут понять , что их статус позволяет им по-новому строить отношения с Москвой. Иными словами, если президентские полпреды начнут реально перераспределять ресурсы в свою пользу, то торг между ними и федеральным центром когда-нибудь может стать реальностью.³

К.С.Бельский рассматривает новый институт как временную меру с краткосрочной перспективой. По его мнению, новый институт приведёт к усложнению системы управления государством, появлению новых звеньев управления и увеличению числа государственных служащих. “Задача “надзора и наблюдения”, - пишет он, - может оказаться трудно осуществимой прежде всего из-за того, что губернаторов и глав республик много, а федеральных округов всего семь”¹.

ЕкатеринаII, создавшая в процессе проведения губернской реформы институт генерал-губернаторства как особую надзорную структуру, прикрепляла одного генерал-губернатора к двум гражданским, что давало возможность контролировать последних.

Полномочному же представителю, на которого приходится до 10 и более регионов, трудно собирать аналитические материалы о ситуации в каждом регионе своего округа. Для этого ему необходимо иметь в каждом регионе свой аппарат. Нельзя также исключать и того, что федеральному центру придётся увеличивать число округов , а это также приведёт к увеличению управленческой надстройки.

“Трудности в реализации идеи надзора за губернаторами возникнут ещё потому, что в диалоге с губернаторами полномочный представитель покажет себя неравной стороной в деле понимания и знания местных особенностей, которые окажутся для него недоступными в связи с удалённостью от каждой конкретной области. Между тем, каждый из губернаторов , состоящих под “надзором” полпреда, хорошо знает свою область, так как занимается ею в течение ряда лет”².

Кроме того, по мнению К.С.Бельского, губенатору, обладающему материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, нетрудно будет скрытно противодействовать многим начинаниям полномочного представителя. На основании этого он сомневается в положительных результатах деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и предлагает ввести институт назначаемости губернаторов, на которых и возложить функции и полномочия президентских полпредов³.

Создание семи федеральных округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исклю­чением Центрального округа, расположенного на террито­рии двух ассоциаций - “Черноземье” и “Центральная Россия”), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перене­сения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов межрегиональной интеграции. Учитывая усиление президентской линии власти, руководители субъектов Федерации и их горизонтальные объединения - межрегиональные ассоциации - будут стараться использовать этот рычаг для лоббирования своих интересов и для решения региональных проблем. Правда, высказывается точка зрения, что в этих условиях роль межрегиональных ассоциаций может быть существенно снижена.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, возникшие как стихийный отклик на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в экономической и политической жизни страны.

Сегодня они оказывают большое влияние на региональ­ную политику России. Пожалуй, нигде в мире нет сейчас такой разветвленной и оформленной формы “мягкого” уп­равления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным круп­ным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Деятельность ассоциаций в России приобретает все более зрелые формы, Государственная дума утвердила закон об их деятельности. В то же время в работе межрегиональных ассоциаций есть немало недостатков, их потенциал используется дале­ко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что во мно­гом эти недостатки вызваны тем, что в рамках ассоциаций объединены старые, “госплановские” крупные экономичес­кие районы. В их состав входят территории с совершенно различным экономическим потенциалом, структурой произ­водства и т. д. Например, в “Сибирское соглашение” входят 19 субъектов Федерации — это “Россия в миниатюре” (речь идет не о масштабах территории, а о сильных межрегио­нальных различиях). Поэтому рано или поздно, особенно когда встанет во­прос о совместном финансировании межрегиональных ин­теграционных проектов, возникнет проблема баланса интересов субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, вероятно, постепенно и сами регионы, и фе­деральные органы власти и управления придут к единой позиции, что необходимо реформирование сетки мак­рорайонирования страны и формирование новой, бо­лее дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих к них субъектов Федерации и наличия об­щих проблем.

Речь идет о создании новых крупных экономических районов по “запад­ноевропейскому образцу” —т. е. не в форме жестких струк­тур административно-территориального деления страны, а в форме “мягких” интеграционных структур.¹

А.С.Макарычев утверждает, что стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привео к несовпадению новой “нарезки” на федеральные округа и тех макро регионов, которые начали складываться в виде межрегиональных ассоциаций. Он пишет:“Существует высокая вероятность того, что создание федеральных округов даст стимул к появлению 6 (за вычетом Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния в России”².

Если в основу укрупнения регионов будут положены соображения экономической целесообразности, то эта тенденция – “глобализация через ценрализацию” может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как “естественные экономические территории”, “ субгосударственные экономические зоны”, “локальные экономические регионы”³.

Трудность, однако, состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом, на мой взгляд, не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы.

4.Проект разделения на федеральные округа 1995 года

Идея создания территориальных подразделений федеральной власти отнюдь не нова. В 1995 году был разработан проект разделения россии на федеральные округа. Работа велась под руководством географов Л.В.Смирнягина и А.В.Новикова в рамках направления “Регионалистика” Аналитического Управления при Президенте РФ. Сравнение данного проекта и учреждённых В.Путиным федеральных округов (ФО) позволяет лучше прояснить особености последних.

Предложения Смирнягина — Новикова базировались на идеальной моде­ли организации властного пространства федеративной страны. Исходной по­сылкой было то, что структура властного пространства России таковой не яв­ляется и данное обстоятельство может стать критическим для формирования полноценного федерализма. Соответственно, цель создания округов определя­лась как приближение к идеальной модели. Заметим, что при ее построении особое внимание уделялось изучению опыта США (почти все участвовавшие в проектировании сотрудники были американистами). Впоследствии это дало повод для критики проекта как не соответствующего российским реалиям. По сравнению с проектом Смирнягина —Новикова, принятая в 2000 г. система округов, безусловно, выглядит более приближенной к российской традиции — и вместе с тем (и вследствие этого) как бы менее "федералистской". Данный вопрос заслуживает более подробного рассмотрения. Суть модели властного пространства федеративной страны — в ее многослойности. Ранее уже отмечалось, что различные уровни власти существуют как бы в параллельных, непересекающихся плоскостях, отражая принцип разделения властей (см. Приложение №1). Иначе говоря, на каждом из уровней власти формируется своя автономная территориальная структура.

Ключевым принципом, который был заложен в предлагавшийся проект ФО 1995 г., являлось различие конфигураций субъектов РФ и сетки ФО. В наибо­лее радикальном из предложенных вариантов проекта существующей системе административно-территориального деления не соответствовали даже границы ФО: в ряде случаев они не совпадали с границами существующих субъектов РФ. Однако даже в этом случае округа не подменяли систему регионального деления, но лишь дополняли ее новым, во многом автономным уровнем. Центры округов предполагалось расположить в городах, не являющихся центрами субъектов Федерации. Помимо чисто демонстрационного эффек­та (разработчики стремились нарочито продемонстрировать независимость регионального и феде­рального уровней власти, уделяя этой задаче большое значение, если можно так выразиться, в воспитательных целях),

данная система должна была оказать и непосредственное влияние на со-

блюдение принципа разделения властей: территориальная удаленность резиденций регионального руководителя и представителя Президента несколько снижает возможность для неформального давления одного из них на другого. Эти центры должны были находиться близ границ нескольких субъектов РФ, что позволило бы обеспечить примерно равную транспортную доступность главного пункта округа для жителей входящих в него регионов. Кроме того, глава субъекта — "хозяин" федеральной резиденции — лишался привилеги­рованного неформального статуса. Заметим, что принятая в 2000 г. система ФО не содержит подобных струк­турных механизмов предупреждения ряда негативных аспектов ее внедрения. Многие специалисты высказывают справедливые опасения, что, во-первых, представители президента в федеральных округах будут "командовать" региональными руководителями, входящими в их епархию, во-вторых, семь "регионов-квартиросдатчиков" федеральных резиденций получат привилегированное положение. "Иммунитет" к этим двум "детским болезням федерализма" был закреплен самой структурой проекта 1995 г. В то же время разработка Смирнягина — Новикова имела целый ряд не­достатков, которые, в конечном итоге, и не позволили ей осуществиться. Наибольшей слабостью проекта была его "встраиваемость" в сложившуюся территориальную структуру России, с присущими последней неравномерностью, большими перепадами в уровне жизни и инфраструктурной оснащен­ности между региональными центрами и прочими городами страны. Места, где предполагалось разместить администрацию округов, не являются столи­цами субъектов РФ, поэтому центры ФО "по определению" оказались бы в глубинке, без должного уровня развития связи, без пригодных под размещение резиденции зданий и т.д. Кроме того, создание нового уровня управления повлекло бы за собой некоторое выравнивание территориальной струк­туры страны за счет "подъема" глубинки. Однако подобное решение, благое с точки зрения идеальных целей, потребовало бы значительных капиталовложений из федерального бюджета. Минимизацией капиталовложений и обеспечением возможно большей привлекательности центров округов были обусловлены другие (помимо от­сутствия статуса регионального центра) критерии выбора центров ФО: хорошая транспортная доступность (предпочтение отдавалось многофункциональным транспортным узлам); относительно высокая доля третичного сектора в городской экономике; благоприятный образ города (традиции, среда, достопримечательности). Выполнение в прошлом тем или иным городом административных функций областного центра, столицы республики и т.д. также засчитывались в его пользу, так как в большинстве случаев население сохраняет память о былых административно-территориальных преобразованиях, и восстановление старого положения в новом качестве должно быть воспринято жителями региона легче, чем "назначение" нового. Сами округа выделялись с учетом примерно равного числа федеральных служащих ("бюджетники") и стоимости федеральной собственности — то есть учитывались, в первую очередь, факторы, непосредственно имеющие отношение к компетенции центральных властей. Проект обладал еще несколькими примечательными особенностями. Например, в нем различались критерии выделения центров ФО в европейской и азиатской частях страны. Ввиду меньшей освоенности последней для нее снималось требование расположения "столицы" вблизи границ субъектов РФ и вводилось новое: местонахождение рядом с базой освоения района. При сравнении двух проектов 1995 и 2000 гг. стоит отметить большую уто­пичность первого: он в значительной степени отражал желаемую, идеальную, картину территориального устройства федеральной власти в стране.(см. Приложение №2). Конечно, на фоне прежнего плана система 2000 г. представляется значительно более приближенной к российским реалиям и поэтому, видимо, более жизненной.¹

5.Опыт Франции в формировании института государственного присутствия на местах

Похожий институт существует во Франции. Франция территориально состоит из введённых в 1982 году 22 регионов, в которые входят более мелкие департаменты (несколько департаментов – в один регион). В них, в свою очередь, входят городские и сельские коммуны (их – 36765). В сельской местности существует также промежуточное между департаментом и коммуной звено – округ и ещё более мелкое кантон, но они не являются административно-территориальными единицами, а предназначены, в основном, для облегчения функционирования избирательной системы.

Органы государственной администрации действуют в регионах, департаментах, округах. В коммунах функции государственного управления возложены на мэров.

Совет министров (Правительство под председательством Президента) назначает в каждый департамент префекта. Префект наиболее крупного департамента в регионе является одновременно префектом региона и представляет правительство не только в “своём” департаменте, но и в регионе в целом. В результате реформы местного самоуправления в соответствии с декретом Правительства от 10 марта 1982 года

префекты регионов и департаментов стали называться комиссарами республики. Однако термин “префект” не вышел из официального употребления и наравне с новым термином употреблялся в документах в качестве дополняющего. С учётом пожеланий префектов этот термин был восстановлен декретом Правительства в 1989 году.

Префект представляет государство, Правительство и каждого из его членов и информирует их о событиях на подведомственной территории, руководит деятельностью местных государственных служб.

В отличие от полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (а до 2000 года полномочных представителей Президента РФ в регионах Федерации) префекты назначаются Советом министров, а не Президентом.

В порядке административного надзора префект получает все акты органов самоуправления в течение 15 дней после их принятия и может оспорить их по мотивам незаконности в суде.

В округах государственная власть представлена супрефектами (подпрефектами), которые наряду с руководством соответствующими службами осуществляют административный надзор за коммунальным самоуправлением.

По функционалу институт комиссаров республики очень похож на институт полномочных представителей Президента Российской Федерации, но принципиальным отличием структуры государственного управления Франции от российской является то, что региональное и местное самоуправление во Франции сочетается с государственным управлением. Это вытекает из части 2 и 3 статьи 72 Конституции Франции.¹

Заключение

Таким образом, в результате исследования института полномочного представителя Президента можно сделать следующие выводы:

в реформе В.В.Путина прослеживается функциональная аналогия с генерал-губернаторами. Президентская власть, видимо, желает создать институт своего рода "президентских комиссаров" на местах, контролирующих деятельность силовых структур, и в этом их роль оказывается аналогичной генерал-губернаторской. Положение представителей Президента, естественно, будет сильно отличаться от генерал-губернаторов 1775 г., ибо наместникам никогда не предоставят власть, равную той, какую имели при Екатерине II Потемкин или Румянцев. Да и потом любая историческая аналогия так или иначе является относительной, так как институты возникают в конкретных исторических условиях и стопроцентного совпадения невозможно.

Институт полномочных представителей Президента имеет достаточно широкую законодательную базу. Его статус закреплён в основном законе Российской Федерации – Конституции.

Особенностями правового статуса данного института являются:

Полномочный представитель Президента Российской Федерации назначается и освобождается от должности только Президентом Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации входит в состав администрации Президента Российской Федерации.

Он выполняет следующие основные функции: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Появление Указа Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849 вызвало определённый общественный резонанс. Оценки данного решения различны, но, в основном, сводятся к тому, что , вероятно, компетенция полпредов Президента будет расширяться, а введение данного института обусловлено политикой Президента Российской Федерации, направленной на укрепление вертикали исполнительной власти, и выработкой чёткой региональной политики.

Идея создания территориальных подразделений федеральной власти отнюдь не нова. В 1995 году был разработан проект разделения россии на федеральные округа. При построении этой модели особое внимание уделялось изучению опыта США. Помимо чисто демонстрационного эффек­та (разработчики стремились нарочито продемонстрировать независимость регионального и феде­рального уровней власти, уделяя этой задаче большое значение, если можно так выразиться, в воспитательных целях),данная система должна была оказать и непосредственное влияние на соблюдение принципа разделения властей: территориальная удаленность резиденций регионального руководителя и представителя Президента несколько снижает возможность для неформального давления одного из них на другого.

При сравнении двух проектов 1995 и 2000 гг. стоит отметить большую уто­пичность первого: он в значительной степени отражал желаемую, идеальную, картину территориального устройства федеральной власти в стране. Конечно, на фоне прежнего плана система 2000 г. представляется значительно более приближенной к российским реалиям и поэтому, видимо, более жизненной.

Похожий институт существует во Франции – институт префектов (комиссаров республики), но принципиальным отличием структуры государственного управления Франции от российской является то, что региональное и местное самоуправление во Франции сочетается с государственным управлением, а префекты назначаются Советом министров.

Итак, при оформлении нового административного дизайна Российской Федерации реформированный институт полномочных представителей Президента Российской Федерации прибрёл новое звучание. Владимир Путин так оценил работу своих подчинённых за год: “Одним из наиболее важных решений, принятых в прошлом году, было создание федеральных округов. Деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам. Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам, четыре пятых из них - приведены в соответствие.

При этом хочу еще раз напомнить - и тем, кто принимает законы, и тем, кто следит за их исполнением, - нам необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов”.¹

Список литературы

Источники:

Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года;

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Не будет ни революций, ни контрреволюций;

Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге” от 15 июля 1992 года № 765;

Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации” от 5 февраля 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 17.01.1995 №53);

Указ Президента Российской Федерации “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации” от 9 июля 1997 года №696;

Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849.

Литература:

БезруковА.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере исполнительной власти//Журнал российского права.2001.№1.-С.110-117;

Бельский К.С. О реформе губернаторской должности//Государство и право.2001, №1.- С.5-13;

Добрецов Л.Н., Селивёрстов В.Е. Укрепление властной вертикали и институциональных структур межрегиональной интеграции//Эко.2000.№9.- Стб. 43-49.;

Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма//Полис.2000.№5.-С.104-108;

Конституция Рф: Научно-практический комментарий/Под ред. Б.Н.Топорнина.-М.,1997.-716 с.;

Лысенко В. История повторяется трижды.//Российская газета.2000. 16 мая. – С.4;

Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России//Полис.2000.№5.-С.81-97;

Маклаков В.В. Основы конституционного права Франции//В кн.: Конституционное право зарубежных стран. В 4-х томах. Т.3/Под ред. Б.А.Страшун. - М.,1997. – С. 96-174;

Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма?//Полис.2000.№5.-С.70-80;

Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления//Полис.2000.№5. – С.19-27;

Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран.М.,1999.-336 с.

Приложение№2

Некоторые варианты выбора центров федеральных округов в проекте 1995 года, а также возможные названия округов:

Северный (Беломорский, Поморский) округ: Архангельская область, Карелия, Мурманская область и Ненецкий автономный округ. Беломорск выбран как город, находящийся почти в геометрическом центре округа. От конкурентов эту бывшую столицу Карело-Финской ССР отличает удобное транс­портное положение: на железнодорожной линии Петрозаводск — Мурманск (как и конкурирующие Кемь, Кандалакша), почти посередине между столицей Карелии и самым северным областным центром; от Беломорска отходит и железнодорожная ветка в Архангельскую область. Город является портом на Белом море, служащим как бы костяком округа, а также конечным пунктом Беломоро-Балтийского канала. Однако по качеству городской среды возникший в 1938 г. Беломорск (19 тыс. жителей), вероятно, уступает древней Кандалакше с 50 тыс. жителей, ежегодно принимающей также участников лыжного сверхмарафона, и даже 18 тыс. Кеми, имеющей статус города с XVIII в. Все три города лишены аэропорта, в отличие от расположенной в окружении историко-архитектурных памятников, но на тупиковой ветке железной дороги Онеги (26 тыс. жителей). Все рассмотренные города — портовые.

Северо-Западный (Валдайский) округ: Новгородская, Псковская и Тверская области. Валдай (20 тыс.) отличается как наиболее "компромиссным" транспортно-географическим положением (на проходящей через Новгород и Тверь автодороге Москва — Санкт-Петербург и ведущей на Псков железнодорожной линии), так и своей ролью всероссийского центра туризма. Его конкурент Бологое (35 тыс. жителей) — важный узел на Октябрьской железной дороге, соединяющей две российские столицы. Оба города лежат во "всероссийской ложбине" — вблизи линии раздела "сфер влияния" Москвы и Санкт-Петербурга. Верхневолжский округ: Вологодская, Костромская, Ярославская области и Республика Коми. Наиболее удобным транспортно-географическим положением — в узле прямых железнодорожных линий на Вологду и Ярославль с автодорогой на Кострому — обладает Буй. Глубже в Костромской области находится Галич; Данилов отрезан от Костромы водохранилищем; но каждый из этих городов также является железнодорожным узлом. В Галиче есть аэропорт. Наиболее богатое историческое прошлое у древнего Галича, торгового "перекрестка" XVI в. Западный округ: Брянская, Калужская, Смоленская области. Почти ровесник Москвы 60-тысячный Рославль расположен почти точно между Брянском и Смоленском на связывающих их авто- и железной дорогах и в то же время на ведущей в Москву автотрассе. Важный недостаток Рославля как центра округа — удаленность от северных районов Калужской области. Ближе к Калуге расположены лежащие вблизи железнодорожных развязок Сухиничи и Спас-Деменск (6 тыс.). Южнорусский (Черноземный) округ: Белгородская, Курская и Орловская области. Идеальную столицу для данного округа подобрать было трудно. Пожалуй, больше других подходила лежащая на связывающей все три областных центра автомагистрали Москва—Симферополь и тупиковой ветке от аналогичной железной дороги Обоянь, а также Дмитриев-Льговский, расположенный вблизи прямых авто- и железной дорог на Орел на железнодорожной магистрали Брянск—Харьков, соединенной с двумя други­ ми областными центрами округа. Знаменитый своим электрометаллургическим заводом Старый Оскол сравнительно трудно досягаем из Орловской области. Среднерусский округ: Липецкая, Рязанская, Тульская области. Бывшее пограничное укрепление XVI в. 27-тысячный Ряжск расположен в наиболее удобном в транспортном отношении месте округа: в узле железнодорожных линий на Рязань, Тулу и Липецк (через Грязи), вблизи автотрассы Москва—Волгоград. Его крупный (120 тыс.) конкурент Елец слишком трудно досягаем из Рязанской области.

Без названия: Владимирская, Ивановская, Нижегородская области, республики Марий Эл, Мордовия и Чувашия. Арзамас, бывший областной центр 1950-х годов и старинный торговый узел, стяги­вает железные дороги, ведущие на Москву, к столицам республик и через Нижний Новгород в Заволжье. Пожалуй, единственный его недостаток как центра округа — удаленность от Владимира и Иванова. Помещение центра округа в Муроме — леген­дарной глуши "страшных муромских лесов" Мещеры и в то же время важном центре обрабатывающей промышленности — сделает центр более доступным из Владимирской и Ивановской областей, но менее доступным из республик, что чересчур сместит "центр тяжести" округа.

Вятско-Камский округ: Кировская и Пермская области. Транспортная сеть округа допускает единственно возможное расположение его ) центра — в одном из городов Удмуртии. Это либо 100-тысячный Глазов (с аэропортом), расположенный на железнодорожной линии между Кировом и Пермью, либо Игра, лежащая на пересечении железнодорожной линии до Ижевска автодорогой, связывающей Пермь с югом Кировской области.

Средневолжский округ: Самарская и Ульяновская области. Республика Татарстан. Сызрань — единственный крупный город, лежащий на пронизывающей все три субъекта железнодорожной магистрали, центр фактически автономного от остальной части Самарской области района, считающегося в ней "проульяновским". Бугульма связана с Ульяновском (по железной дороге) и Самарой (автотрассой), но практически отрезана от столицы своей республики (некогда проходившие через нее тракты на Казань не удовлетворяют современным техническим требованиям). Между тем Бугульме предстоит неизбежный переход в новое качество в связи с истощением мест­ ных нефтяных месторождений, центром разработок которых является этот город.

Степной (Балашовский) округ: Воронежская, Пензенская, Саратовская, Тамбовская области. Являвшийся в 1950-е годы центром одноименной области аграрный Балашов свя­зан железнодорожными линиями с Тамбовом и Пензой (а также с Саратовом через Ртищево и Воронежем через Лиски), автотрассой — с центром своей области — Сарат­овом. Некогда ярмарочный Борисоглебск стоит на железнодорожной линии Москва—Волгоград, но напрямую не связан ни с одним из центров входящих в округ областей. Автотрассы ведут от Борисоглебска в Воронеж и Саратов. Город неоднократно переподчинялся то Воронежу, то Тамбову. Ртищево расположено в узле железных до­ рог на Пензу, Тамбов, Саратов и Лиски, но достоинства его как города по сравнению с конкурентами сомнительны. Волгодонской округ: является аналогом (прообразом) современного Южного федерального округа России.

Южноуральский (Приуральский) округ: Башкирия и Оренбургская область. Снабженный аэропортом город Абдулино (20 тыс.) расположен почти на самой границе между Башкирией и Оренбургской областью и связан с Уфой железной, а с Оренбургом — автодорогой. Размещение центра округа в одном из лежащих на связы­вающей Уфу и Оренбург железной дороге городов в долине реки Белой (в Мелеузе или считающимся самым благоустроенным городом Башкирии Салавате сделало бы такой центр слишком "камерным", изолированным от внешнего мира. Уральский округ. Почти в самом центре округа, вблизи связывающих Екатеринбург и Челябинск магистралей, расположен Касли. Удобные в транспортном отношении его соседи — Кыштым и Верхний Уфалей — не выдерживают конкуренции.

Работа по выделению их состава и центров в азиатской части страны в рамках проекта 1995 г. доведена до конца не была.

Пообский (Западно-Сибирский) округ.

Южносибирский округ. Возможный центр — г. Бердск. Енисейский округ.

Восточно-Сибирский(Байкальский) округ. Возможные центры: Усолье-Сибирское, Листвянка, Ангарск.

Дальневосточный округ.

Северо-Восточный (Чукотский) округ.

Камчатский округ.

Отдельно были выделены Калининградский, Московский и Санкт-Петербургский федеральные округа. Рассматривался также вариант выделения Сахалинского и Северо-Европейского округов.¹

Приложение №3

Перечень федеральных округов (в ред. Указа Президента РФ от 21.06.2000 N 1149)

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо - Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт - Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт - Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино - Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево - Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. (в ред. Указа Президента РФ от 21.06.2000 N 1149). Центр федерального округа - г. Ростов - на - Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми - Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты - Мансийский автономный округ, Ямало - Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано - Ненецкий) автономный округ, Усть - Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.¹

1 Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года

1 Бельский К.С. О реформе губернаторской должности//Государство и право.2001, №1.-С.5.

1 См.: Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления//Полис.2000.№5. – С.19-27; Лысенко В. История повторяется трижды.//Российская газета.2000. 16 мая. – С.4; Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге” от 15 июля 1992 года № 765; Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации” от 5 февраля 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 17.01.1995 №53);Указ Президента Российской Федерации “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации” от 9 июля 1997 №696; Указ Президента Российской Федерации “ О плномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849.

1 Моммен А.Заявка Путина на власть: конец российского федерализма?//Полис.2000.№5.-С.76.

2 БезруковА.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере исполнительной власти//Журнал российского права.2001.№1.-С.112-113.

1 Конституция Рф: Научно-практический комментарий/Под ред. Б.Н.Топорнина.-М.,1997.-С.488.

1 Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе”от 13 мая 2000 года № 849.

2 Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года

1 Трифонов А.Г., Межуев Б.В.Указ.соч. – С. 26-27.

1 Моммен А. Указ. соч.-С.77.

2 Моммен А. Указ.соч.-С.76.

3 Макарычев А.С.Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России//Полис.2000.№5.-С.87-88.

1 Бельский К.С.Указ.соч. – С.11.

2 Там же

3 Там же.

1 Добрецов Л.Н., Селивёрстов В.Е. Укрепление властной вертикали и инсттуциональных структур межрегиональной интеграции//Эко.2000.№9.- Стб. 43-49.

2 Макарычев А.С. Указ.соч. – С.88.

3 Макарычев А.с. Указ.соч.-С.95.

1 Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма//Полис.2000.№5.-С.104-105.

1 См.: Маклаков В.В. Основы конституционного права Франции//В кн.: Конституционное право зарубежных стран. В 4-х томах. Т.3/Под ред. Б.А.Страшун. - М.,1997. – С. 96-174; Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран.М.,1999.-С.123.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Не будет ни революций, ни контрреволюций.

1 Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма//Полис.2000.№5.-С.107-108.

1 Указ Президента Российской Федерации “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849.

31

Приложение №1 Соотношение центрального (федерального) и регионального уровней власти в унитарном и федеративном государств