Законодательное регулирование предметов исключительного ведения Российской Федерации

2.2 Законодательное регулирование предметов исключительного ведения Российской Федерации.

В Конституции рассмотрению проблемы исключительного ведения в Российской Федерации посвящено не так уж много статьей. Кроме вышеуказанной статьи 71, определяющей предметы исключительного ведения, в конституции существует еще лишь один параграф статьи 76 Конституции РФ, регулирующий законодательное регулирование предметов ведения российской Федерации.

В нем, в частности говорится:

« По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федера­ции»[23].

 Комментируемая статья определяет виды нормативных право­вых актов, которые принимаются по предметам ведения Российской Федерации (статья 71), совместного ведения Федерации и ее субъек­тов (статья 72) и по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Рос­сийской Федерации (остаточные полномочия). В ней речь идет о фе­деральных конституционных законах, федеральных законах, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, устанав­ливается их соподчиненность. Термины, применяемые в данной статье и в ряде других статей Конституции, не всегда одинаковы по значению. Иногда понятием «федеральный закон» охватываются и федеральные конституционные законы (например, когда в статье 90 говорится, что указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции и федеральным законам, то имеются и виду и федераль­ные, и федеральные конституционные законы). Термин «закон» тоже употребляется неоднозначно. Предусмотрев, например, в статье 35, что частная собственность охраняется законом, Конституция подра­зумевает в данном случае под законом и иные нормативные правовые акты. Устанавливая в статье 14, что религиозные объединения равны перед законом, Конституция использует термин «закон» и самом ши­роком смысле, запрещая какую-либо дискриминацию упомянутых ор­ганизаций и т.д. В статье 15 записано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоре­чить ее Конституции. Здесь имеются в виду все виды законов: феде­ральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рас­сматривал вопрос о конституционности тех или иных нормативных актов Федерации и ее субъектов. Отдельные положения законов он признавал неконституционными (например, Постановлением от 20 февраля 1996 г. были признаны не соответствующими Конституции отдельные положения Федерального закона 1994 г. «О статусе депута­тов Федерального Собрания Российской Федерации»)[24]. Конституцион­ный Суд признал не соответствующими Конституции России отдель­ные положения Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики (Постановление Конституционного Суда от 10 июля 1995 г.), некоторые нормативные правовые акты города Москвы, Московской области. Ставропольского края и других регионов о порядке регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в эти регионы (Постановление Кон­ституционного Суда от 20 февраля 1996 г.). Суд признал конституци­онными указы Президента России, связанные с ситуацией в Чеченской Республике, но оценил как не соответствующие Конституции отдель­ные положения Постановления Правительства РФ по этому вопросу.

Некоторые важные указы Президента (например, о создании объединен­ного министерства безопасности и внутренних дел в 1992 г.) Конститу­ционный Суд признал не соответствующими Конституции; в 1992 г. он вынес постановления о неконституционности отдельных положений некоторых указов Президента, например связанных с приостановлени­ем деятельности коммунистической партии, с ее имуществом.

Издание федеральных конституционных законов и федеральных законов не исключает издания иных, подзаконных нормативных и, ра­зумеется, ненормативных актов, указов Президента, постановлении Правительства, актов министерств и т.д., но они, во-первых, издаются во исполнение законов, а во-вторых, не должны выходить за пределы, очерченные законом. Подзаконные акты Президента РФ в некоторых случаях по-новому регулируют общественные отношения, поскольку по данному вопросу еще не принят закон. В условиях современного переходного периода России, когда по некоторым принципиальным вопросам федеральные законы еще не были приняты, важные общест­венные отношения регулировались указами Президента России (на­пример, о земле, о местном самоуправлении и др.).

Прямое действие на всей территории Российской Федерации феде­ральных конституционных законов и федеральных законов, принимае­мых в пределах ведения Федерации (федеративное устройство, граж­данство, федеральный бюджет и др.), ее исключительных и совместных с субъектами Федерации полномочий, означает, во-первых, что они не нуждаются в одобрении (ратификации) субъектами Федерации, не могут быть ими аннулированы и должны непосредственно исполняться на территории каждого из субъектов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, учрежде­ниями, предприятиями, гражданами. Во-вторых, прямое действие зако­на означает, что для его применения органами государства, должност­ными лицами, гражданами не требуется обязательного издания допол­нительных нормативных правовых актов и инструкций. Стороны в "судебном и административном разбирательстве вправе ссылаться на ; закон, оспаривая незаконные нормы соответствующих ведомств. Примером этого является ссылка на нормы самой Конституции России, одного из призывников, требовавшего предусмотренной в Конститу­ции альтернативной службы взамен призыва в армию. Городской суд г. Ногинска, в 1996 г. поддержал эти требования истца. Наконец, в-третьих, прямое действие закона не исключает, а, напротив, предполагает; издание иных нормативных правовых актов, часто прямо предусмотренных законом. Это относится и к изданию законов субъектами Федерации в соответствии с федеральными законами.

По одним из перечисленных в статье 71 предметов ведения прини­маются федеральные конституционные законы, по другим — обычные федеральные законы. В ряде статей Конституции предусмотрено кон­кретно, когда должны приниматься федеральные конституционные за­коны, а когда — просто федеральные законы. Федеральными конститу­ционными законами определяются: порядок введения чрезвычайного положения (статья 88); принятие новых субъектов в состав Федерации (статья 65); изменение статуса субъектов (в этом случае принятию федерального конституционного закона должно предшествовать согла­шение Российской Федерации и соответствующего субъекта — ста­тья 66); порядок проведения референдума (статья 84); режим военного положения (статья 87); судебная система России (статья 1180); полно­мочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (статья 128); порядок созыва Конституционного Собрания для пересмотра Конституции (статья 135); порядок деятельности Уполно­моченного по правам человека (статья 103); описание и порядок ис­пользования Государственных флага, герба и гимна Российской Феде­рации (статья 70).

В настоящее время из числа названных приняты только три феде­ральных конституционных закона: о Конституционном Суде (1994 г.), о референдуме (1995 г.), об арбитражных судах (1995 г.). Соотношение федеральных конституционных законов и федеральных законов опре­деляется в части третьей комментируемой статьи: федеральные консти­туционные законы имеют более высокую юридическую силу, федераль­ные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральный закон не может отменить или изменить феде­ральный конституционный закон, последний может быть изменен или отменен только федеральным конституционным законом или самой Конституцией, принятой к ней поправкой (законы о поправках к гла­вам 3—8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, но занимают особое место в классификации федеральных законов (см. комментарий к статье 136).

Порядок принятия федеральных конституционных законов услож­нен. Федеральные конституционные законы по вопросам, названным выше, принимаются большинством не менее двух третей голосов ЦТ общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвер­тей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Законы же о конституционных поправках к главам 3—8 Конституции (главы 1,2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием) кроме того вступают в силу только после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Из сопоставления положений статей 107 и 108 Конституции выте­кает, что в отношении федерального конституционного закона в отли­чие от федерального закона Президент Российской Федерации не имеет права вето и такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Концепция федерального конституционного закона используется в Конституции 1993 г. впервые (в ранее действовавших Конституциях России этот термин не применялся). Она имеет свои достоинства и недостатки. С одной стороны, принятие федерального конституцион­ного закона придает особое значение регулированию определенной группы общественных отношений, возводит это регулирование на кон­ституционный уровень, в ряде случаев способствует особой защите прав человека и гражданина (например, устанавливая порядок объяв­ления и режим чрезвычайного положения). С другой стороны, многие федеральные конституционные законы станут, видимо, своего рода приложением к Конституции, поскольку, будучи крупными актами (например, о военном положении или о Конституционном Суде), не могут быть включены в ее текст (в некоторых зарубежных странах такие акты называются органическими, а не конституционными законами). Это может затруднить использование Конституции Российской Феде­рации, особенно непрофессионалами. В некоторых зарубежных странах установлен такой порядок, когда конституционными законами являют­ся только поправки к конституции, которые, однако, не изменяют ее текст, а прилагаются к ней (например, 27 поправок, принятых за более чем двухсотлетнюю историю Конституции США). Есть и такие консти­туционные законы, которые не предназначены для изменения текста конституции (например, в Италии конституционными законами ут­верждаются статуты Сардинии, Сицилии и некоторых других областей для придания особого авторитета этим актам). В Индии используется и тот, и другой порядок изменения конституции: путем внесения попра­вок в текст и как приложение к ней. Во многих странах (Франция, Испания, Сенегал и др.) часть тех вопросов, которые в России отнесены к предмету федеральных конституционных законов, регулируются так называемыми органическими законами, для принятия которых обычно необходимо не простое большинство голосов в парламенте (при нали­чии кворума), а большинство голосов всего состава парламента или даже квалифицированное большинство. Словом, есть различные вари­анты решения этих вопросов и, следовательно, разные возможности совершенствования норм Конституции[25].

Во многих статьях Конституции Российской Федерации указаны конкретные случаи, когда должны приниматься обычные федеральные законы. Ими определяются: перечень сведений, составляющих государ­ственную тайну (статья 29), условия и порядок пользования землей (статья 36), статус столицы России (статья 70), порядок пересмотра приговоров (статья 50) и т.д. Часть первая статьи 105 Конституции гласит, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой». Однако это относится к исключительным случаям. Государст­венная Дума самостоятельно принимает федеральные законы только тогда, когда она двумя третями голосов от общего состава преодолевает вето Совета Федерации. В этом случае закон подписывается и опубли­ковывается Президентом (промульгируется) без согласия Совета Фе­дерации. По общему же правилу, как свидетельствует процедура, оха­рактеризованная в этой же статье, федеральный закон принимается обеими палатами Федерального Собрания, когда за принятие такого закона проголосовало большинство от общего числа депутатов Государ­ственной Думы и более половины от общего числа членов Совета Фе­дерации. Из сказанного следует, что редакция статьи 105, особенно ее первой части, нуждается, видимо, в уточнении.

Применяемая в Конституции формулировка «общее число депута­тов», относящаяся к принятию федерального конституционного закона и федерального закона, была предметом специального толкования Кон­ституционного Суда, который установил, что «общее число» — это число депутатов, указанное в Конституции. Из этого нужно исходить, когда Конституция требует принятия закона большинством от общего числа депутатов или определенным квалифицированным большинст­вом (например, двумя третями голосов) от общего числа депутатов.

Предметом толкования Конституционного Суда был также вопрос о том, что понимать под принятым федеральным законом в связи с возвращением Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания. Принятыми федеральными законами считаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; законы, повторно принятые Государственной) Думой (двумя третями ее депутатов) после отклонения предшествующего текста Советом Федерации; законы, повторно принятые двумя третями обеих палат Федерального Собрания после отклонения предшествующего текста Президентом России. Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом текста в соответствующую палату, если это осуществляется в случае нарушения палатой установленных Конституцией процедур принятия закона.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов, как и федеральных конституционных законов, регулируется Федераль­ным законом от 14 июня 1994 г[26]. Федеральные законы должны публико­ваться в течение семи дней после подписания их Президентом Россий­ской Федерации и вступают в силу через десять дней после опублико­вания, если в самом законе не указан иной срок.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 Таким образом, можно сделать некоторые выводы по решению задач, поставленных во введении. Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение. компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в не правовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

6) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:

Нормативные акты:

1.   Комментарий Конституции Российской Федерации. М.: Исследовательский центр публичного права, 1999.

2.   Конституция Российской Федерации // Научно-практический комментарий / под ред. Б.Н. Топорина. М.: ЮРИСТЪ, 1997.

Специальная литература:

1.   Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. В.Г. Стрекозов, Ю.Д. Казанчев.

2.   Федерация в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит.,1993.

3.   Современные зарубежные конституции. МЮИ, М., 1992 г.

Периодическая литература:

1.   Ведомости СНД и ВС РФ 12. 08. 93. №32 Ст. 1261

2.   Государство и право. // Елисеев Б.П. договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами. 1999. №4. С. 5-14.

3.   Государство и право. // Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью. 1999. №4 С. 42-53.

4.  Государство и право. // Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования функций государства. 1999. №11. С. 73-80.

5.  Государство и право // Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. 1998. № 12. С. 20-29

6.   Российская газета 29 декабря 1991 г. С. 2-5.

7.   Российская газета 3 мая 1996 г. С. 1-3.

8.   Российская газета 3 апреля 1993 г. С. 2-4

9.   Российская газета 4 марта 1994 г.

10.             Российская газета 2 августа 1995 г. С. 2-3.

11.             Российская газета 15 июня 1994 г.

12.             Российская газета 29 февраля 1996 г.

13.             Российская газета №106. 6 июня 1996 г.

[1] См.: Государство и право. // Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью. 1999. №4 С. 42-53.

[2] См.: Государство и право. // Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования функций государства. 1999. №11. С. 73-80.

[3] См.: Государство и право. // Елисеев Б.П. договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами. 1999. №4. С. 5-14.

1.    [4] См.: Федерация в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит. 1993., Современные зарубежные конституции. МЮИ, М., 1992 г.

[5] См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М: Юристъ. 1997 с.421.

[6] См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М: Юристъ. 1997 с.421.

[7]См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М: Юристъ. 1997 с.422

[8] Там же. с. 422.

[9] Российская газета 29 декабря 1991 г. С. 2-5.

[10] Ведомости СНД и ВС РФ 12. 08. 93. №32 Ст. 1261.

[11] Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М: Юристъ. 1997 с.424

[12] Там же с. 424.

[13] Российская газета №106. 6 июня 1996 г.

[14] Российская газета 3 мая 1996 г. С. 1-3.

[15] Российская газета 3 апреля 1993 г. С. 2-4.

[16] Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М: Юристъ. 1997 с.427.

[17] Там же с. 427.

[18] Там же с. 427.

[19] Там же с. 428.

[20] Российская газета 4 марта 1994 г.

[21] Российская газета 2 августа 1995 г. С. 2-3.

[22] См. статьи 25, 36, 47, 55 и др. Конституции РФ.

[23] См.: Комментарий конституции Российской Федерации. М.: Исследовательский центр публичного права 1999. с. 27.

[24] См.: Российская газета 29 февраля 1996 г.

[25] См.: Современные зарубежные конституции. МЮИ, М., 1992 г

[26] Российская газета 15 июня 1994 г.