Полномочия институтов высшей власти и принципы взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями власти в Японии, США, Франции

4. Полномочия институтов высшей власти и принципы взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями власти в Японии, США, Франции.

 

Глава государства.

Император Японии.

После принятия конституции 1947 г. полномочия императора как самостоятельной главы государства были фактически упразднены. “Все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность.”[23] Чтобы лучше представить его реальную власть, необходимо обратиться не только к юридическим полномочиям, но и к фактической деятельности. По конституции император является символом государства, он не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. По представлению парламента он назначает премьер-министра, а по рекомендации премьер-министра - членов кабинета; по представлению кабинета - Главного судью Верховного суда.

Император лишен даже такого традиционного для главы государства права, как право “вето” на назначение премьер-министра, поскольку император лишь утверждает кандидатуру, избранную парламентом. Император является символом единства народа, в повседневной жизни выполняет церемониальные функции внешнеполитического характера. Монарх также присутствует на различных национальных праздниках и официальных торжествах.

Как отмечают некоторые японские юристы и политические деятели, в связи с тем, что в конституции отсутствует четкое разграничение между понятием “государственные дела” и государственная политика”, отсутствуют статьи, запрещающие императору затягивать выполнение решений представительного органа, а также четко сформулированной процедуры роспуска палаты представителей, император может влиять на решение этих вопросов. Указанное утверждение не бесспорно, поскольку в силу конституционного обычая император активно не участвует в решении перечисленных вопросов. Следует также добавить, что жизнь императора и его семьи окутана таинственностью и приставленные к нему чиновники постоянно ограждают его от контактов с внешним миром, но ореол таинственности, как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие росту авторитета монарха. Не будучи задействован в решении текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определенных условиях важнее формальных полномочий.

Президент США.

Конституция США предоставляет президенту республики обширные полномочия исполнительной власти. Он “обеспечивает точное соблюдение законов и определяет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов”[24]. Подобная общая формула конституционной компетенции позволяет президенту расширять ее путем делегирования полномочий со стороны конгресса (“чрезвычайные полномочия”), а также на основе так называемых “подразумеваемых полномочий”, выводимых из духа конституции, из практики ее применения.

Прерогативы президента США, как главы президентской республики, более значительны, чем президентов в парламентских республиках. Как высшее должностное лицо он представляет государство в отношениях с другими государствами (“по совету и с согласия сената”) и отзывает их. Президент имеет право вести переговоры с иностранными государствами и заключать международные договоры (некоторые из них относятся к соглашениям исполнительной власти и не подлежат ратификации сенатом). Он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардии; причем это правомочие существует не номинально, а реально. Он наделен правом помилования и отсрочки исполнения приговоров, награждает медалями. Президент США как глава государства назначает министров (“по совету и с согласия сената”)[25], которые несут ответственность перед ним и могут по его воле быть освобождены с поста в любое время. Он назначает членов Верховного суда и многих других должностных лиц “по совету и с согласия сената”. Низшие должностные лица назначаются президентом единолично, без “совета и согласия” сената.

Президент республики направляет Конгрессу послания, в которых сообщаются сведения о положении в стране и обосновывается принятие Конгрессом необходимых законов. Конституционное положение: “Президент... рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными...”[26] фактически закрепляет за ним право законодательной инициативы. Президент США имеет право созывать Конгресс на чрезвычайные сессии. Президент промульгирует законы, принятые Конгрессом. При этом ему предоставлено право в случае несогласия с законом возвращать его на повторное рассмотрение в Конгресс (отлагательное вето). При преодолении вето президента палаты Конгресса должны повторно одобрить указанный закон 2/3 голосов. В условиях США ни одна из партийных фракций не обладает 2/3 голосов, а поэтому, отлагательное вето является весьма эффективным средством “сдерживания” президентом законодательной деятельности Конгресса. Многолетняя практика свидетельствует, что Конгресс преодолевает не более 7-11% вето президента. Президентское вето может быть применено к любому закону, кроме поправок к конституции. Президент обязан утвердить закон в течение 10 дней, если за указанный срок он этого не сделает, закон считается утвержденным.

Президент США не несет политической ответственности перед Конгрессом. Как записано в конституции, президент может быть отстранен от должности, если он будет осужден в порядке импичмента, если будет признан виновным “в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках”[27]

Импичмент - особая процедура привлечения президента к ответственности, а также некоторых других высших гражданских должностных лиц (министров, послов, федеральных судей). При этой процедуре палата представителей принимает резолюцию о возбуждении импичмента и формулирует обвинения статьи импичмента. Решение принимается простым большинством голосов депутатов. Затем утвержденные “статьи импичмента” передаются в сенат, который обязан принять дело к рассмотрению и вынести решение по существу дела. При возбуждении дела по обвинению президента США председательствует в сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Если лицо признается виновным, то оно отстраняется от должности и лишается права занимать любую должность в федеральном государственном аппарате. Лицо, осужденное в порядке импичмента, может быть привлечено к уголовной ответственности на общих основаниях.

Президент Франции.

Президент республики занимает вершину в иерархии государственных органов. “Акты президента Республики, за исключением указанных в статьях 8,11,12,16,18,54 и 61 контрассигнуются Премьер-министром и в случае необходимости - ответственными министрами.”[28] В соответствии с этой формулировкой конституции, формально-юридические полномочия президента подразделяются на осуществляемые им лично и на полномочия, требующие контрассигнации премьер-министра или ответственных министров. Практически существуют и другие личные полномочия, не указанные в статье 19, в частности - премьер-министр назначается без контрассигнации.

Наиболее важным личным полномочием президента Франции является право роспуска Национального собрания, которое ограничено лишь тремя условиями: 1) не может быть произведен роспуск в течение года, следующего после предыдущего роспуска; 2) во время действия чрезвычайного положения; 3) временным президентом республики, т.е. председателем Сената, занимающим вакантную должность главы государства до избрания нового президента.

Президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей..., который, не противореча конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.[29]

Особенно возрастает роль главы государства, когда он решает ввести чрезвычайное положение в стране. Статья 16 конституции позволяет ввести президенту настоящую единоличную диктатуру, во время которой он принимает все меры, которые, по его представлению, диктуются обстоятельствами. Но в этой статье оговариваются два условия для введения чрезвычайного положения: первое - должно наличествовать одно из четырех требований - серьезная и непосредственная угроза либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств; второе - должно быть нарушено нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с конституцией. Эта статья не может быть использована при других обстоятельствах, и президент не может вводить ее когда захочет. Однако отсутствие достаточных юридических и политических гарантий, делает право введения чрезвычайного положения наиболее грозным оружием в руках президента. Для его введения глава государства обязан лишь получить “официальную консультацию” у премьер-министра, председателей палат и Конституционного совета и обратиться к нации с посланием. Полученные мнения вышеназванных лиц учитывать вовсе необязательно. Сдерживающим органом в этой ситуации должен был бы стать парламент, но практически он не обладает контрольными функциями. Правда, парламент в это время не может быть распущен и он вправе передать дело о государственной измене президента в Высокую палату правосудия, но понятия государственной измены весьма расплывчато и не существует официального толкования этого термина.

Президент практически снизу доверху формирует исполнительную власть. Он назначает министров, всех высших чиновников. Президент - глава вооруженных сил, он председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важным является не урегулированное конституцией право президента вводить в действие стратегические ядерные силы, это право предусмотрено простым декретом от 14 января 1964 г.[30]

В области международных отношений й президент заключает и ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые требуют обязательной ратификации парламента. Ратификация требует контрассигнации членов правительства.

В судебной области президент - обладатель традиционного права главы государства - права помилования. Президент находится на вершине судебной власти, являясь гарантом ее независимости.[31]

Вторая часть полномочий главы государства, требующая контрассигнации премьер-министра или министров, также весьма значительна. Он председательствует в Совете министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые в нем; принимает участие в рассмотрении законопроектов правительства; назначает на гражданские и военные должности, аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных государствах. С контрассигнацией министров осуществляется право созыва парламента на чрезвычайные сессии; по его решению палаты образуют Конгресс для ратификации поправок.

На практике президент обладает большими правами, чем то следует по букве закона. Так, он принимает решения в областях, относящихся к компетенции правительства, когда в парламенте имеется “одноцветное” с президентом большинство. Президент порою открыто вторгается в компетенцию премьер-министра. Так, издание ордонансов на основе делегации, полученной от парламента, постановка вопроса о доверии и некоторые другие не обходятся без санкции президента.

Президенту помогает в его деятельности личный аппарат, достигающий несколько сот человек. В его состав входят кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, несколько чиновников для особых поручений; все сотрудники этих служб лично назначаются президентом.

Правительство.

Кабинет министров Японии.

Кабинет, в соответствии с конституцией, осуществляет исполнительную власть.[32] Наряду с другими общими функциями управления кабинет наделен полномочиями по исполнению законов и ведению государственных дел, руководству внешней политикой, заключению международных договоров, руководству гражданской службой, составлением бюджета и внесением его на рассмотрение парламента, изданию правительственных указов.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, т.е. контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров, именно он сохраняет преемственность политики и руководства. Внутренняя организация министерств включает бюро, подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии, а также консультативные комиссии, которые играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра. Реальным руководителем аппарата министерства является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Частая сменяемость не позволяла министрам как следует вникнуть в дела министерства. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм. Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей.

Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает палату представителей.

Кабинет США.

Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится к так называемой континентальной системе, т.е. в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Американская конституция ничего не говорит о кабинете. Тем не менее к концу двукратного президентства Д.Вашингтона кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования.

В настоящее время в состав кабинета входят главы 13 департаментов. Кроме 13 глав исполнительных департаментов членами кабинета являются президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена кабинета некоторым другим высшим федеральным чиновникам.

Американский кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются только единолично президентом. Фактически процесс принятия решений может осуществляться президентом и без участия кабинета в полном составе. Для этой цели президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей.

Кабинет министров не имеет конституционного статуса. Конституция закрепила право президента “затребовать мнение...от высшего должностного лица в каждом исполнительном департаменте...”[33] Министры назначаются президентом “по совету и с согласия” сената. Кабинет не принимает никаких правительственных актов.

Правительство Франции.

Правительство Франции, как уже отмечалось, - коллегиальный орган, состоящий из премьер-министра и министров. В соответствии с конституцией различаются: Совет министров - собрание министров под председательством президента и кабинет министров - собрание министров под председательством премьер-министра. Именно Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции правительству. Все акты, исходящие из этого органа, подписываются президентом республики. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров в очень редких случаях и только по специальному уполномочию президента и по определенной повестке дня. Позиция премьер-министра, как и президента, на практике весьма неоднозначна и его роль в управлении зависит от партийного состава Национального собрания.

Полномочия правительства делятся на осуществляемые им коллегиально и на осуществляемые лично премьер-министром. В первом случае они находятся под прямым воздействием президента республики. Нововведением стало учреждение института несовместимости должности члена правительства с обладанием парламентского мандата, с какой-либо должностью профессионального представительства общенационального характера, а также со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью. Конституцией и органическим законодательством не запрещается совмещать членство в правительстве с обладанием мандата коммунального советника, с должностью мэра, члена и даже председателя генерального и регионального совета. Несовмещение министерской должности и парламентского мандата привело к усилению независимости исполнительной власти и подчинению министров прямому контролю главы государства, особенно когда президент и большинство мест в Национальном собрании принадлежа к одной партийной группировке.[34]

Особая роль в правительстве принадлежит премьер-министру. Он координирует работу министерств, контролирует ее, дает указания о составлении важнейших актов. Он председательствует в межминистерских комитетах; может председательствовать и в Совете министров. Премьер-министр несет ответственность за национальную оборону. Эти полномочия должны, однако, рассматриваться в совокупности с очень важными правами президента. Полномочия премьер-министра в назначении военных и гражданских чиновников носят остаточный и делегированный характер. Важное значение имеет деятельность премьер-министра в области управления. Он “обеспечивает выполнение законов”[35]. Он осуществляет регламентарную власть и издает декреты, не рассматриваемые в Совете министров. Эти декреты не менее высокого уровня, чет те, которые принимаются в Совете министров, издаются премьер-министром с контрассигнацией соответствующего министра.

Премьер-министр обладает значительными правами в отношении парламента, некоторые из них он осуществляет лично, другие - в сотрудничестве с президентом. Премьер может предлагать президенту созвать парламент, когда тот не заседает.[36] Премьер-министр обладает правом законодательной инициативы, лично участвует в подготовке законопроектов, может участвовать в работе парламентских комиссий и в палатах, в любое время он должен быть там выслушан.

Премьер-министру принадлежит право созыва смешанных паритетных комиссий при разногласиях парламентских палат в отношении какого-либо законопроекта[37]; он может просить президента, чтобы тот предложил парламенту повторно рассмотреть законопроект; ему принадлежит право ставить в Национальном собрании вопрос о доверии. Премьер-министр обладает личным правом передачи в Конституционный совет законопроекта с требованием признать его неконституционным, во-первых, и требовать вынести решение о разграничении законодательной и регламентарной власти. Последним правом он широко пользуется.

Парламент.

Парламент Японии.

Парламент Японии является “высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства”[38].

Основным местом рассмотрения и подготовки большинства законопроектов являются парламентские комиссии. Подобное положение вызвано рядом обстоятельств. Прежде всего, необходимостью всесторонне и детально обсудить все положения законопроектов. Кроме того, детальное обсуждение требует значительного времени, а официальные заседания связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенностью их деятельности “является теснейшая связь с соответствующими органами исполнительной власти. Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из депутатов, имеющих в прошлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии.[39]

Заседания палат являются открытыми. Они протоколируются; протоколы должны публиковаться и распространяться для всеобщего ознакомления. Закрытые заседания проводятся после принятия резолюции, за которую проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов. Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопроектов, касающихся налогов.

Решения обычно принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов. Используется три формы голосования: голосование вставанием; тайное голосование, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета “за” или голубого “против”, при поименном голосовании депутаты прикрепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией; невозражением (председатель спрашивает депутатов, кто возражает. Если таковых нет - решение принимается.)

Депутаты обладают депутатской неприкосновенностью только на период сессии. Арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на время сессии.

Главной функцией японского парламента является принятие законов и государственного бюджета. Законы принимаются решением обеих палат. В Японии в законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес. Если палата советников отклоняет законопроект, принятый нижней палатой, он становится законом после его вторичного принятия большинством не менее 2/3 присутствующих членов палаты представителей. В подобной ситуации палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат или создания согласительного комитета.[40]

Законодательная инициатива в отношении бюджета и финансовых законопроектов осуществляется только в нижней палате. Обсуждение законопроекта проходит при участии премьер-министра и всех членов кабинета.

Все принятые законопроекты подписываются министром, к ведению которого они относятся и контрассигнуются премьер-министром. После этого они направляются императору для промульгации “от имени народа”.

Одним из важнейших внешнеполитических полномочий парламента является утверждение международных договоров, заключенных правительством.

Парламент также осуществляет контрольные функции за деятельностью правительства. В настоящее время (когда создано коалиционное правительство) значение этой функции существенно возросло. Главной формой парламентского контроля в Японии является интерпелляция. Право ее внесения принадлежит отдельным депутатам палаты представителей. Содержание интерпелляции излагается в письменной форме и представляется председателю палаты. Если последний отказывается принять интерпелляцию, депутат может апеллировать к пленуму палаты. Кабинет министров обязан в течение 7 дней ответить письменно или устно на запрос.

Обе палаты вправе производить парламентские расследования. Кроме того, специальные комиссии палаты имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров.

Конгресс США.

Компетенция Конгресса США установлена конституцией в разд. 8 и 9 ст.1, а также поправкой 16.

Финансовые полномочия: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы единообразно на всей территории США; уплачивать долги, делать займы, чеканить монету, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и монет.

Полномочия в области экономики и торговли: принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами.

Военные полномочия: объявлять войну, формировать и обеспечивать армию, создавать и содержать военно-морской флот.

Иные полномочия конгресса: регулировать порядок приобретения гражданства США, учреждать федеральные суды.[41]

Определив указанные полномочия, конституция записала, что “конгресс имеет право... издавать все законы, которые будут необходимы и уместны” для реализации перечисленных полномочий. Это конституционное положение позволяет конгрессу расширять свою компетенцию.

Конституция установила для конгресса ряд запретов: не присваивать дворянские титулы, не нарушать процессуальные права граждан, не облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из штата, не выдавать деньги из казначейства иначе как на основе закона.[42]

Компетенция палат Конгресса не одинакова. Только в палату представителей могут вноситься финансовые законопроекты. Она формулирует также обвинения в порядке импичмента в отношении президента республики и других высших должностных лиц, избирает президента республики в случае, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Верхняя палата также наделена исключительными полномочиями. Только сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры, утверждать назначения на высшие должности в государстве, производимые президентом, решать вопрос о виновности должностного лица в порядке импичмента, избирать вице-президента, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Сенат рассматривается как орган, представляющий интересы штатов и обеспечивающий преемственность государственной власти, с этой целью сенат обновляется по частям.

Конгресс реализует свои полномочия путем принятия законов и резолюций. Законодательный процесс в Конгрессе США реализуется, как и во многих других государствах, из следующих стадий: внесение законопроекта, обсуждение и принятие. Правом внесения законопроекта обладают только члены палат. Причем законопроекты, как правило, вносятся одновременно представителями и сенаторами. Практически законодательная инициатива членов Конгресса во многом определяется посланиями президента республики, в которых прямо указывается, какие законы следует принять. Обсуждение проходит в трех чтениях. Первое чтение формально, во время его законопроект регистрируется, оповещаются члены палат и законопроект направляется в постоянные комитеты. Во время второго чтения вносятся поправки. При третьем чтении проходит обсуждение законопроекта с внесенными поправками, внесение поправок (кроме редакционных) в третьем чтении не допускается. После этого законопроект ставится на голосование. Третья стадия - принятие законопроекта. После принятия закона в каждой палате он направляется на утверждение президенту.

В случае разногласий между палатами по какому-либо законопроекту из членов обеих палат на паритетных началах создается согласительный комитет. Текст законопроекта, одобренный согласительным комитетом, палаты изменить не могут. Однако, если палаты вновь проявят несогласие, то создается новый согласительный комитет или законопроект будет считаться отвергнутым.

В законотворчестве палаты американского Конгресса равноправны: все законы принимаются с согласия обеих палат.

Парламент Франции.

Функции французского парламента мало чем отличаются от функций центральных представительных органов других зарубежных стран; они делятся на законодательные, экономические, контрольные, судебные и внешнеполитические.

Парламент собирается на одну сессию в году: она открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Кроме того, он собирается по полному праву во время чрезвычайного положения и после переизбрания Национального собрания, если второй Четверг после выборов не приходится на обычную сессию. Чрезвычайные сессии парламента созываются с определенной повесткой дня либо по требованию премьер-министра, либо большинства членов Национального собрания. Всякий раз открытие и закрытие таких сессий осуществляется декретом президента республики.

Для руководства работой каждая палата создает бюро. Помимо председателя палаты, играющего значительную роль в нижней и особенно в верхней палате, в бюро входят вице-председатели, секретари и кветоры. Председатель сената в случае вакантности поста президента республики временно исполняет его обязанности; каждый председатель назначает в Конституционный совет по три члена; председатель Собрания председательствует в Конгрессе, когда ему для ратификации переданы поправки к конституции. С председателями должен консультироваться президент, когда намерен ввести чрезвычайное положение. Председатели вправе решать вопрос о неприемлемости предложений законов и поправок, когда правительство заявляет, что сфера этих актов относится к регламентной области. Оба председателя обеспечивают порядок и работу палат. Им принадлежит право вызова вооруженных сил.

Правовое положение членов парламента не отличается чем-либо особенным от избранных представителей в других странах. Парламентарии рассматриваются как представители всей нации и выполняют свои функции на основе представительного, а не императивного мандата. Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядовой избиратель может следить за деятельностью своего депутата по отчетам в прессе и средствах информации. Обязательность публичного заседания, предоставление мест представителям средств информации, ведение специального протокола, фиксация выступления каждого депутата и сенатора и публикация материалов парламентских обсуждений, печатание списка депутатов и сенаторов по каждому голосованию с указанием характера голосования каждого из них в определенной мере дают информацию о поведении депутатов.

Французский закон стремится обеспечить независимость парламентариев и самого представительного учреждения от посягательств исполнительной власти. К числу таких мер относятся правила о несовместимости должностей. Закон разрешает быть членами парламента лицам, должности которых указаны в его положениях, но эти лица должны отказаться от должности в течение определенного времени в случае избрания. Эти положения имеют цель не только обеспечить независимость парламентария, но и предоставить ему возможность посвятить себя парламентской деятельности. Личная независимость парламентария включает иммунитет, складывающийся из неответственности и неприкосновенности и предоставлению парламентарию материальных возможностей для обеспечения его занятий. Неответственность предполагает невозможность преследования парламентария за высказанные мнения или голосование. Цель неприкосновенности - помешать преследованию члена парламента и оказанию на него давления.

Статья 34 конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Все области, находящиеся за пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению правительства. Споры о принадлежности той или иной сферы регулирования разрешаются Конституционным советом. Помимо установленного круга вопросов, по которому может законодательствовать парламент, его полномочия в этой сфере также ограничиваются:

1) возможностью для президента республики действовать через голову парламента при проведении референдума;[43] 2) возможностью делегирования парламентом своих полномочий правительству по определенным вопросам;[44]

Парламент имеет право изменять действующую конституцию. Несмотря на то, что экономические полномочия парламента включают прежде всего принятие экономических планов развития народного хозяйства, контроль за их реализацией, принятие финансовых законов и законов об исполнении бюджета, парламент оказывает слабое влияние на судьбу государственного бюджета. Основную роль в его принятии играет правительству.

Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям. Президент республики формально правом такой инициативы не обладает. На основании ст. 40 конституции законопроекты не являются приемлемыми, если следствием их принятия было бы сокращение доходов или создание или увеличение расходов государства. Это требование сильно сокращает возможности парламентариев.

Правительству принадлежит право требовать от палаты единого голосования по всему обсуждаемому тексту или его части с учетом лишь поправок правительства.[45] Такая процедура называется “блокированным голосованием”. Эта процедура позволяет правительству в любое время прервать дискуссию.

Чтобы избежать “челнока” конституция 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления Сената, но только тогда, когда этого хочет правительство. “Если в результате разногласия между палатами законопроект не был принят после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в каждой палате премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной продолжить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия”.[46] Для ускорения прохождения проекта премьер-министр может, таким образом, потребовать введения срочной процедуры.

После принятия законопроекта парламентом, он передается президенту для промульгации. Глава государства может, однако, потребовать от парламента нового рассмотрения закона или некоторых его частей. В таком рассмотрении не может быть отказано. Закон контрассигнуется премьер-министром и соответствующим министром и публикуется.

Делегация полномочий правительству осуществляется при наличии двух условий - при наличии у правительства программы и получении уполномочия парламента. Передача полномочий ограничена каким-либо временным отрезком. При соблюдении этих условий правительство может путем издания ордонансов принимать меры, которые обычно входят в сферу законодательного регулирования.

Французский парламент применяет практически все известные формы контроля за деятельностью правительства; исключение составляет интерпелляция. Хотя ст.156 регламента Национального собрания упоминает о ней, однако это право парламентариев должно подчиняться тем же правилам, что и резолюция порицания. Все формы контроля могут быть разделены на две большие группы: 1) не содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки; 2) содержащие такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства. Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента, вторая - только Национальным собранием.

С контрольными полномочиями парламента связано право петиций и деятельность парламентского посредника. Право петиций состоит в том, что разного рода обращения направляются председателям палат. Петиции также могут передаваться парламентариям, которые делают на полях надпись и подписывают ее.

Политическая ответственность правительства означает, что депутаты Национального собрания могут заставить правительство уйти в отставку либо путем принятия резолюции порицания, либо отказав в доверии, запрошенном правительством. Только Собрание может решать вопрос о политической ответственности.

Французский парламент характеризует значительная стесненность в пользовании вотумом доверия и резолюцией порицания. Вопрос о доверии - обоюдоострое оружие, поскольку и правительство и Национальное собрание в результате негативного голосования могут оказаться не у дел.

Вопрос о доверии в связи с принятием законопроекта - открытый нажим правительства на Национальное собрание с целью заставить его принять угодный проект. Дебаты в таком случае откладываются на 24 часа, чтобы дать возможность депутатам внести резолюцию порицания, которая принимается с соблюдением более строгих правил, чем решается вопрос о доверии. Поставив вопрос о доверии на основе третьего абзаца статьи 49 конституции правительство как бы вызывает Собрание против себя, но на неблагоприятных условиях.

Наиболее грозное оружие Собрания - резолюция порицания - сильно ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства. Во-первых, право внесения такой резолюции предоставлено не отдельному парламентарию, а лишь группе депутатов. Во-вторых, резолюция может голосоваться только через 48 часов после внесения. В-третьих, для принятия резолюции требуется абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. Последнее ограничение - запрещение авторам резолюции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или чрезвычайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят резолюцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. Вследствие этого, если оппозиция располагает в Национальном собрании двумястами местами, то она в период сессии может вносить 3-4 резолюции порицания.

Внешнеполитические полномочия парламента сводятся к двум - объявлению войны и введению осадного положения в стране и к ратификации международных договоров.