Февраля 1952 года на престол вступила Елизавета II

6 февраля 1952 года на престол вступила Елизавета II.

Одно из важнейших преимуществ современной английской монархии с точки зрения стабильности в стране - это изъятие вооруженных сил и других ключевых звеньев государственной структуры из сферы межпартийной, политической борьбы. Эти звенья подчинены короне, и сейчас она демонстрирует себя нейтральной государственной силой.

Принцип разделения властей и принцип гарантированности основных прав и свобод английских граждан остаются основными принципами государственного строя Англии.

Многовековой опыт подтверждает, что британская монархия в трудных ситуациях способна самосохраняться. Отстаивание «божественных» прав и прерогатив перед лицом феодальных владык; затем, с ростом капиталистических отношений, ломка порядков, позволившая короне прибегнуть к абсолютистской форме правления; противостояние между цеплявшейся за старые позиции монархией и притязавшими на верховенство хозяевами промышленных предприятий, банков, торговых фирм, приведшее к ограничению возможностей института монархии - таков путь эволюции находившихся на британском престоле династий. Эволюционное преобразование Британской монархии не уменьшило, а лишь прибавило ей популярности.

Выживаемость монархии в Великобритании объясняется также национальными чертами английского народа, его «воспитанностью» в духе компромиссов, социального согласия, выработанного за последние три столетия. Для массы британцев это - прежде всего декоративный институт, позволяющий смаковать детали быта королевской семьи, церемониалов, что для рядовых людей, живущих совсем в иной сфере, представляется чем-то похожим на живой сюжет из волшебной сказки. Вот почему королевский двор тщательно заботится о поддержании в неприкосновенности внешних атрибутов своего величия и исключительности.

Британский парламент

Британский Парламент — один из старейших парла­ментов мира. Его часто называют «праматерью» - точнее было бы говорить «праотцом» - всех парламен­тов. Со второй половины XIII века он продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.

Благодаря Парламенту Англия представляла наиболее свободную в политическом и правовом смысле страну, наиболее мощное государство всего западного мира, центр огромной колониальной империи.

Иногда термин «парламент» употребляют для обозначения обеих па­лат Парламента: верхней палаты – Палаты лордов и нижней палаты – Палаты общин, но чаще, когда говорят о верховной законодательной власти, под «парламентом» подразуме­вают его основную часть - Палату общин. Палата общин - это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране. Члены Палаты общин именуются «членами Парламента».

Становление Британского парламента

Становление и развитее Британского парламента происходило в период с XII по XV век.

Немалое значение в этом длительном процессе сыграли традиции привлечения короной высшей знати к решению государственных дел, восходящие к зарождению монархии. Историческим началом сословного представительства были собрания вассалов короля, которые с середины XII века стали обязательной частью государственной жизни. В 1146 году с участием баронов и епископов (как светских и духовных вассалов короны) были утверждены Кларендонские статьи: согласие сословного представительства на законодательные предложения королей впредь стало считаться более чем желательным. Собрания вассалов короля, созываемые им, стали играть и роль высшего суда - суда пэров (равных).

Во второй половине XII века в собраниях участвовали уже не только высшие, но и средние вассалы. В Великой хартии 1215 года была специально оговорена обязанность короны созывать подобные собрания в необходимых случаях. В дальнейшем, опираясь на Хартию, сословия повели политическую борьбу за влияние на распределение королевских должностей.

Во второй четверти XIII века Совет магнатов (духовных и светских баронов) стал обязательным спутником королевской власти. В 1236-1258 годах Совет созывался по два-три раза в год для совещаний по политическим вопросам; нередки были требования магнатов ставить и снимать королевских должностных лиц. В условиях кризиса и начавшейся гражданской войны в Англии (1236-1267) влияние Совета магнатов усилилось.

Стремление знати поставить только под свой контроль королевскую власть вызвало оппозицию среди более широких кругов рыцарства и горожан. Политическим и военным лидером оппозиции выступил выходец из французской знати граф Симон де Монфор - один из приближенных короля Генриха III. Он стал инициатором организации более широкого представительства и формирования новой политической структуры. В 1264 году Симон де Монфор, поднял против монарха восстание. После захвата оппозицией значительной территории и поддержки ее Лондоном де Монфор заставил монарха созвать национальную ассамблею с участием представителей городских поселений. Де Монфором в Лондоне был созван парламент, куда помимо прелатов и знати были приглашены представители от графств и крупных городов. Это стало рождением нового учреждения, где были представлены основные сословия Англии.

К середине XIV века сложилось разделение парламента на две палаты - верхнюю и нижнюю - Палату лордов и Палату общин. Эти названия вошли в широкое употребление позднее – в XVI веке.

Верхняя палата включала представителей светской и церковной аристократии, входивших и в Большой королевский совет. Лордам рассылались именные приглашения на сессии за подписью короля. В теории монарх мог и не приглашать того или иного магната, но в действительности случаи, когда главы знатных фамилий не приглашались в парламент, стали к XV веку редкостью. Сложившаяся в Англии система прецендентного права давала основание лорду, получившему однажды такое приглашение, считать себя постоянным членом верхней палаты.

Число лордов было невелико. Даже если все приглашенные приезжали на сессию, а такого в XIV-XV веках почти никогда не случалось, редко собиралось более ста человек. Заседание Палаты лордов обычно проводилось в Белом зале Вестминстерского дворца.

Ситуация с Палатой общин была иной. Как отдельная парламентская структура эта палата оформлялась постепенно, в течение второй половины XIV века.

Название нижней палаты (House of Commons) происходит от слова «общины» (commons). В XIV веке оно обозначало особую социальную группу, включавшую рыцарство и горожан. Постепенно оформилось право каждого принадлежавшего к этой категории подданных избирать и быть избранным в нижнюю палату парламента.

К концу столетия возникла должность спикера, который избирался депутатами из своих рядов и представлял палату (отнюдь не возглавляя ее) на переговорах с лордами и королем.

Депутаты избирались на местах по тому же принципу, который действовал со времени первого парламента Монфора: по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от наиболее значимых городов.

Члены нижней палаты, в отличие от лордов, получали денежное довольствие. К началу XV века эти выплаты стали традиционными.

Палата общин заседала в капитуле Вестминстерского аббатства. Обе палаты объединялись только для участия в торжественной церемонии открытия парламентской сессии. Король произносил речь перед собравшимися. Члены нижней палаты слушали ее стоя за барьером.

С 1330 года парламент собирался не реже одного раза в год (фактически чаще - до четырех раз на протяжении года, когда это требовала политическая ситуация). Заседания, за вычетом времени переездов, праздников и прочих перерывов, продолжались в среднем от двух до пяти недель. Так как парламент открывался по приглашению короля, то его участники собирались в том месте, где в данный момент находился королевский двор.

Языком парламентской документации, особенно протоколов совместных заседаний палат, был французский. Некоторые записи, в основном служебные или относящиеся к делам Церкви, велись на латыни. В устной парламентской речи в основном также использовался французский, но с 1363 года речи депутатов иногда произносились и на английском языке.

В XIV-XV веках в обществе складывается представление и о статусе депутата. Это понятие равно касалось членов обеих палат и включало ряд юридических привилегий, прежде всего депутатскую неприкосновенность. Последняя, вошедшая в практику к началу XV века, подразумевала охрану жизни и имущества депутатов, а также свободу от ареста (и то и другое - только на время сессии).

Высокий авторитет представительного учреждения основывался на тех возможностях, которые Парламент сумел добиться за первые полтора столетия своего существования. Его компетенция к середине XV века была уже вполне обозначена. Необходимо иметь в виду, что именно в этот период и происходило становление системы государственного управления в Англии, и важным элементом этого процесса стало разделение функций королевской администрации (прообраз современной исполнительной власти) и парламента.

Палата общин имела сильные позиции в сфере налогообложения и таможенных пошлин. Таким образом, основную часть финансовых поступлений король получал при согласии нижней палаты, сильные позиции которой в таком важном для короля деле, как финансы, позволяли ей расширить свое участие и в других областях деятельности.

Значительных успехов общины добились в сфере законодательства. К середине XV века в Англии существовало два типа высших правовых актов. Король издавал указы (ордонансы). Парламентские акты, принятые обеими палатами и королем, также имели силу закона. Они назывались статутами. Процедура издания статута предусматривала выработку предложений нижней палаты (билль). Затем билль, одобренный лордами, направлялся на подпись королю.

В XV веке ни один закон в королевстве уже не мог быть принят без одобрения Палаты общин.

Палаты стремились влиять на назначение и отставку высших чиновников королевства. В XIV веке складывается практика отстранения должностных лиц, обвиненных в серьезных нарушения законодательства, в злоупотреблениях, в других неблаговидных поступках. Парламент не имел юридической возможности увольнять неугодных ему чиновников, но под влиянием выступлений депутатов король был вынужден смещать со своих постов лиц с подорванной репутацией. В Палате общин часто раздовалась весьма жесткая критика действий королей.

Судебные функции Парламента также были весьма значительными. Они входили в компетенцию его Верхней палаты. К концу XIV века она приобрела полномочия Суда пэров и Верховного суда королевства, рассматривавшего наиболее тяжкие политические и уголовные преступления, а также апелляции. Палата общин могла выступать в качестве ходатая сторон и представлять лордам и королю свои законодательные предложения по улучшению судебной практики.

Являясь высшей судебной инстанцией и законодательным органом, парламент принимал многочисленные петиции по самым разным вопросам - как от частных лиц, так и от городов, графств, торговых и ремесленных корпораций и т.д. Для их рассмотрения создавались специальные комиссии, но первоначально петиции поступали в Палату общин. Значение парламентской работы с петициями чрезвычайно велико: центральная власть, таким образом, постоянно получала информацию о состоянии дел в государстве.

К концу XIV века членство в Палате общин начало восприниматься не как обуза (что было характерно в первые десятилетия парламентской истории), а как привилегия. Избиратели считали Парламент способным реально защищать их интересы, соответственно и членство в Нижней палате было выгодно и престижно. В среднем, число членов нижней палаты в середине XIV века составляло двести человек, а к началу XVIII века представителей общин было уже более пятисот.

С ростом авторитета парламента большинство городов в XIV веке изменили свое отношение к участию в парламентской деятельности. Она становилась в глазах горожан все более привлекательной. Если в конце XIII века в Парламенте было представлено около 60 городов, то в середине XV века - уже более ста.

Депутатские места от городов с течением времени все чаще занимали не горожане, а сельские землевладельцы. Отчасти такое положение объясняется тем, что сами горожане стремились получить депутата, имеющего влиятельных покровителей и, следовательно, способного отстаивать интересы своих избирателей успешнее, чем это сделал бы никому не известный выходец из купцов или ремесленников. В таких случаях заключались предварительные договоренности, которые, как правило, соблюдались. Подобная практика являлась нарушением, так как избирателями не могли быть люди, не входившие в городскую общину.

Члены Нижней палаты, в значительной части, обладали юридическим образованием, по причине того, что по протекции короны парламентариями часто становились чиновники различных ведомств и поэтому они составляли дееспособную, почти профессиональную организацию.

С ростом значимости Палаты общин росло и внимание к ней знати, стремившейся добиваться своих целей в Парламенте не столько личным своим участием, сколько проведением своих ставленников на выборах. Этим во многом объясняется напряженная ситуация на выборах, беспорядки и злоупотребления.

Развитие Парламента

Парламент XVIII-XIX веков полностью воспринял организацию исторического английского Парламента, но в деятельности его сложилось много новых конституционных обычаев - в особенности связанных с законодательством и взаимоотношениями с короной.

Парламент стал более многочисленным и представительным органом. К XVIII веку количественный состав нижней палаты был постоянным (в 558 мест, в том числе, 45 от Шотландии), в XIX веке он вырос до 658 за счет Ирландии. В состав Палаты лордов к середине XIX века входило 465 светских и духовных аристократов (в т.ч. 207 епископов).

В XVII веке членство в Палате лордов допускалось для наследственных аристократов с 16 лет. В XIX веке установился возрастной ценз в 21 год (тождественный гражданской правоспособности).

Члены Верхней палаты имели значительные государственные привилегии: судились только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой билль, касающийся статуса Палаты лордов и ее прав, обязательно вначале обсуждался в ней. Несмотря на значительный количественный состав, традиционно для принятия решения достаточно было присутствия трех лордов.

С 1858 года в Палату общин мог быть избранным любой избиратель старше 21 года и отвечавший избирательным ограничениям. Не могли быть избранными в палату иностранцы; судьи высших судов; духовенство; находящиеся под следствием; чиновники графств; лица, получавшие жалование от короны и пенсии от нее (с 1718 года).

Только в начале XIX века в Парламент получили доступ католики. В 1858 году избран первый еврей - барон Ротшильд.

В XVII-XVIII веках содержание парламентских дискуссий формально оглашению не подлежало. С 1771 года вошло в практику печатание отчетов о заседаниях палат.

В XVIII веке (конце XVII века) окончательно складывается верховенство парламента. Полномочия Парламента к этому времени охватывают практически любые вопросы. Важнейшие характеристики власти Парламента: суверенность, неограниченность, неподконтрольность.

Основной формой деятельности Парламента было законодательство. С середины XVIII века принималось в среднем по 250 биллей в год. В законодательной процедуре первое место принадлежало Палате общин. В частности, только она могла инициировать финансовые билли (связанные с налогообложением и расходованием государственных средств).

Но со второй половины XIX века Правительство стало оказывать все более определяющее воздействие на законодательную процедуру. С 1881 года вошло в обиход «правило спешности», согласно которому премьер-министр был в праве предложить Палате общин обсудить билль вне установленной очередности в силу особой государственной важности.

С 1887 года депутаты получили право требовать прекращения прений, и такая резолюция обязательно должна была голосоваться. До этого ход прений никак не регламентировался, и их продолжительность была произвольной.

С 1783 года было признано официально право парламентского запроса к Правительству. Однако за членами кабинета также было признано право, отвечать или не отвечать на запросы. С начала XVIII века запросы были формальны и сводились к праву задавать вопросы несодержательного свойства, то есть, известно ли какое-либо происшествие или явление Правительству. Только в 1869 году право парламентского запроса стало важным обычаем.

Развитие системы парламентских выборов

Выборами на местах руководили представители королевской администрации: шерифы - в графствах и бейлифы - в городах.

Выборы проводились перед каждой сессией, примерно за два-три месяца до ее открытия, и начиналась с писем-приказов, рассылавшихся из королевской канцелярии. После выборов эти документы надлежало возвратить ведомству канцлера с вписанными в них именами избранных депутатов.

Выборы в графствах проводились в Собраниях графств. Эти организации, имевшие более давнюю историю, чем Парламент, входили в структуру местного самоуправления. Собрания сотен и графств, восходившие к древним народным собраниям родоплеменного общества, регулярно созывались еще с донорманнских времен. После завоевания они приняли на себя административные функции - судебные и фискальные - и были поставлены под контроль центральной власти. Однако частично их самостоятельность была сохранена. Средневековая Англия, таким образом, имела прочную систему органов местного управления и самоуправления (по всей территории, а не только в городах).

Если в собраниях сотен могли участвовать и лично зависимые крестьяне - вилланы, то в собраниях графств - только свободные. Большинство в собраниях графств составляли средние слои: средние и мелкие феодалы и зажиточное крестьянство.

Города пользовались правом посылать депутатов только по мере пожалования им статуса bourg (местечка) от короны. О том, что город имеет статус парламентского, говорило соответствующее королевское предписание бейлифу о выборах депутатов на очередную сессию.

В первые десятилетия существования парламента нередки были и случаи отказа городов посылать своих представителей - из-за необходимости собирать деньги на жалованье депутатам. Участие представителей города в парламенте требовало от муниципальной казны хотя и небольших, но реальных расходов.

За первые столетия существования Парламента система выборов в Палату общин была унифицирована, хотя и не отлажена во всех деталях. Усилия парламентских законодателей в этой области были направлены в основном на борьбу со злоупотреблениями распорядителей выборов в графствах и городах, а также на то, чтобы не допустить к выборам людей слишком низкого имущественного и социального положения.

Парламент конституционной монархии унаследовал исторические принципы избирательного права, сложившиеся еще в период сословной монархии. По существу, право посылать депутатов в Палату общин принадлежало не гражданам, а их корпорациям - территориальным (сельским), городам, университетам. Такое архаичное избирательное право приводило к значительному неравенству. Такое несоответствие рассматривалось как важный изъян избирательной системы уже в XVII веке: «Следование обычаю, когда смысла в нем уже нет… одно лишь название города, от которого ничего не осталось, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылает столько же представителей в великое собрание законодателей, как целое графство, густонаселенное и обладающее большими богатствами» (Локк Д. Два трактата о правлении).

До начала XIX века избирательное право по-прежнему регулировалось законом 1414 года. Правом посылать представителя в Палату общин обладали свободные земельные держатели (рыцари) с определенным доходом и проживающие в графстве к моменту обнародования указа о выборах. Аналогичные требования касались и городских избирателей.

На основании архаичного избирательного права в Палату общин избирались 558 депутатов, в том числе 45 - от Шотландии (с 1801 года добавилось еще 100 депутатов от Ирландии). Значительную часть составляли представители городов (467 депутатов), затем от графств (186); 5 депутатов избирали университеты Кембриджа и Оксфорда. Однако на деле наиболее экономически и социально значимое в Британии к XIX веку население обладало ничтожным представительством. Такие крупные города, как Бирмингем, Манчестер вообще не посылали депутатов. Значительную часть избирали жители т.н. «местечек», которым по тем или иным причинам эти привилегии были предоставлены еще в средние века.

Часто депутатов просто назначали по принципу личной преданности земельные магнаты, которым принадлежали эти «местечки» на правах ленд-лордов (так, 84 магната назначали до 150 депутатов; герцог Норфолк, обладавший владениями в разных графствах, таким образом, назначал 11 депутатов, прочие герцоги - по 6-7). В местечках Гатон и Олд Сарум один избиратель посылал двух депутатов.

Правительство объявило о необходимости реформы избирательного права еще в 1782 году. Однако только спустя 50 лет под давлением обстоятельств и в интересах более широких слоев имущего населения королевства реформа была проведена.

Избирательная реформа 1832 года отказалась от представительства корпораций и перешла к территориальному представительству населения; депутатские места стали предоставляться в примерной зависимости от количества населения, приживающего в городах. Общее количество мест в Палате общин осталось прежним, но было проведено перераспределение. Вводились новые избирательные цензы: достижение гражданского совершеннолетия, уплата налога для бедных. Был приведен в соответствие с финансовой деятельностью исходный имущественный ценз: правом избирать обладали впредь собственники земли или недвижимости в городах с доходом не менее 10 фунтов в год. Впервые предоставлялось избирательное право и держателям земли - копигольдерам (арендаторам), но с более высоким имущественным цензом - в 50 фунтов.

В итоге реформы количество избирателей возросло в полтора раза, но все равно значительная часть предпринимателей, служащих, интеллигенции, а также рабочего класса (ставшего заметной социальной силой страны после промышленного переворота) были лишены парламентского представительства и влияния на политику.

Более радикальной стала избирательная реформа 1862 года. На ее проведение значительное влияние оказало чартистское движение 1830-1840 годов, в программах и хартиях которого важное место занимало требование всеобщего мужского избирательного права. В ходе реформы еще 38 «местечек» были лишены представительства и, напротив, увеличены квоты для крупных городов. В графствах вводились избирательные округа, которые пользовались правом на собственную квоту депутатских мест. Был снижен имущественный ценз до 5 фунтов для собственников или арендаторов земли, а также предоставлено избирательное право собственникам или арендаторам жилых домов, нанимателям квартир определенного имущественного качества. Сохранились цензы оседлости (проживание в течение года) и необходимость уплаты налога для бедных. В целом, количество избирателей было увеличено. В социальном отношении право представительства получили отныне не только земельные собственники, но и предприниматели, зажиточные служащие, интеллигенция, рабочие, городские торговцы. По университетским округам избирательное право представлялось имевшим ученые звания.

В итоге избирательной реформы 1884 года было сделано окончательное продвижение по пути признания всеобщего мужского избирательного права. Право голосовать за депутатов было предоставлено всем собственникам земли или другой недвижимости (с доходом от них не менее 10 фунтов), и практически всем квартиронанимателям. Реформа уравняла избирательные права жителей графств и городов.

Уравнение в правах населения городов и графств довершилось усовершенствованиями избирательной системы в 1885 году. Были сформированы избирательные округа с представительством строго пропорционально численности населения: типовой округ - от 15 до 65 тыс. жителей - посылал двух депутатов, большой - свыше 65 тыс. - трех. Одновременно частично был ограничен принцип «двойного голосования» (существовавший ранее и весьма показательный): избиратель, владеющий собственностью в городе, не мог голосовать в графствах. Принцип сохранился только для университетов.

Победившие на выборах депутаты от округа определялись теперь по мажоритарной системе: мандаты доставались кандидатам, набравшим относительное большинство голосов.

В 1872 году в связи с утверждением принципа обязательного начального образования в стране сложилась возможность для перехода к системе тайной подачи голосов (бюллетенями), что, конечно же, в большей степени отвечало идее свободной демократии. До этого голосование было открытым. С другой стороны, применение бюллетеней и закрытость голосования одновременно открывали дорогу большим фальсификациям, пришедшим на место открытого давления на избирателей.

Реформы существенно подняли авторитет парламента и повысили его значимость в государстве. Народ в парламенте видел власть, которая, что-то может решить.

Современный Британский парламент

Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа страны преемствен­ность. Британский парламент — удивительный пример соче­тания старых и новых форм, их напластований, сосущество­вания. Эта особенность находит отражение во многих сторо­нах его организации и деятельности.

Своеобразие Британского парламента проявляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют раз­личного рода церемонии. Пышно и торжественно, с соблю­дением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо Пала­ты лордов - герольдмейстер, приглашает членов Палаты об­щин в Палату лордов, чтобы заслушать тронную речь коро­левы. Должностные лица палат проводят заседания, обла­ченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный жезл и булаву. С глубокими исто­рическими традициями связано и само место, где палаты проводят свои заседания - Вестминстерский дворец, возведен­ный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией королей. Во Вторую мировую войну по­мещение, где заседала Палата общин, было разрушено. Позднее его восстановили в прежних разме­рах. Количество мест на депутатских скамьях увеличивать не стали - их также не хватает для всех членов палаты.

«Праотец» парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимст­вовал ту практику, которую считал для себя выгодной и по­лезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за не должными действиями государственных орга­нов и должностных лиц и пр.).

Особенностью Британского Парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящи­еся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нор­мах и конституционных соглашениях.

Положе­ние Парламента определяется двумя фундаментальными принципами - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правле­ния.

Палата общин

Порядок формирования Палаты общин, внутренняя организация и парламентская процедура

Парламентские выборы в Великобритании имеют глубокие исторические корни и традиции; нормы избирательного права скла­дывались в ходе длительной эволюции.

Обычно основные правила, относящиеся к избира­тельной системе, содержатся в конституции. В Великобрита­нии порядок проведения выборов определяется парламент­ским законодательством.

Другая особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющи­ми двухпартийную систему. В конце концов, именно в процессе парламентских выборов решается вопрос о том, какая из двух главных пар­тий, составляющих двухпартийную систему, будет править страной.

Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет. Ранее, с 1789 года, когда парламент был объявлен верховным органом, срок его полномочий был равен 7 годам.

Право участия в голосовании принадлежит всем бри­танским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Также необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для составления регистрационного списка (10 октября). Регистрация - необходимое условие для осуществления права голоса. К 29 ноября временный список вывешивается для все­общего обозрения. Гражданин может возразить против включения или исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение (соответственно он может исправить список). Список вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов, которые про­водятся в течение следующих 12 месяцев.

Не могут принимать участия в выборах: иностранцы); лица, не достигшие 18-летнего возраста к момен­ту выборов; душевнобольные; пэры и пэрессы (за иск­лючением пэров Ирландии); лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания их под стражей); лица, осужденные за совершение правонаруше­ний, входящих в категорию «бесчестных и незаконных при­емов на выборах».

Пассивное избирательное право. Пассивным избирательным правом наделен любой бри­танский гражданин, достигший 21 года.

В английском праве от­сутствует перечень основных условий, которым должен от­вечать член Палаты общин. Имеется перечень условий, ли­шающих права быть членом Палаты общин, а, следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содер­жатся в парламентских законах и нормах общего права.

Членами Палаты об­щин не могут быть иностранцы. Лишены права быть членами Палаты общин лица, занимающие некоторые государствен­ные должности, в том числе, оплачиваемые профессиональные судьи высших и низших судов, профессиональные кадровые слу­жащие министерств и центральных ведомств, лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Лишены права быть членами Палаты общин представители духовенства англий­ской, шотландской, ирландской и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в Па­лате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирлан­дии, которые не могут быть членами Палаты лордов). Ограничения распространяются также на лиц, отбываю­щих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми психическими за­болеваниями; лиц, признанных виновными в применении «бесчестных и незаконных приемов на выборах».

Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального срока его полномочий. Однако, практически, срок полномочий ни одного из парламентов послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя про­должительность полномочий парламента одного созыва рав­нялась трем-четырем годам. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королев­ской прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-министра. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на выборах.

В отличие от других государств Западной Европы, в Ан­глии не существует каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Общее руководство организацией выборов в масш­табе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а в избирательных округах — чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов). После получения предписания о проведе­нии выборов и извещения избирателей об их времени чинов­ник по выборам передает свои полномочия чиновнику по ре­гистрации. В качестве последнего выступает клерк местного совета.

С целью про­ведения выборов в Палату общин страна разделена на 650 избирательных округов. Из 650 членов Палаты общин 523 избираются от Англии, 72 - от Шотландии, 38 - от Уэльса, 17 - от Северной Ирландии.

В Великобритании не сущест­вует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый «документ о номинации». Этот документ за­полняется кандидатом и подписывается десятью граждана­ми. Требуется также вручить чиновнику по выборам заяв­ление о согласии на номинацию и внести избирательный залог. В 1985 году сумма избирательного залога была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог пропадает.

Сейчас практически все кандидаты выдвигаются политическими партиями.

На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-2500 кандидатов. Обычно в округе на одно место бывает три-четыре кандидатуры.

В парламен­тских выборах участвует довольно высокий процент избира­телей – 70-80% от общего числа избирательного корпуса.

Выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Избранным считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по сравнению с каж­дым из других кандидатов по округу. При этом, избиратель имеет право голосовать только за одного кандидата из внесенных в из­бирательный бюллетень.

Не существует требования о получении кандидатом ми­нимального процента всех голосов избирателей.

В Великобритании не существует системы государствен­ных выплат в поддержку политических партий, как в неко­торых других западных странах (ФРГ, Швеция, Финлян­дия). С 1975 года применяется система государственных выплат для поддержки оппозиционных партий в парламенте.

В законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В течение 21 дня с момента голосова­ния избиратель, зарегистрированный в округе, либо кан­дидат, потерпевший там поражение, могут сделать заявление о том, что выборы были проведены не должным образом. На практике предусмотренная законом процедура оспаривания парламентских выборов не приме­няется. Последний такой случай был в 1923 году.

По своему социальному составу большинство парламен­тариев - лица, принадлежащие к так называемому «средне­му классу». В основном это представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя.

Среди депутатов-кон­серваторов довольно велик процент бизнесменов (37-46% в парламентах созывов 1945-1974 годов). В 80-х годах их число со­кратилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лей­бористской партии их 12-18%. По своему воз­растному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30-60-летних (не более 2% - лица 21-30 лет, около 14% - свыше 60 лет).

Реальное функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартий­ной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса. Она оказывает оп­ределяющее воздействие на внутреннюю организацию и де­ятельность Парламента. Под ее влиянием сложились наибо­лее существенные конституционные соглашения, обусловли­вающие весь комплекс отношений между Парламентом и Правительством.

При двухпартийной системе обе партии попеременно сме­няются у власти. Две главные партии образуют офи­циально признанные стороны в Палате общин - «правитель­ственное большинство» и «официальную оппозицию Ее вели­чества». Партия, победившая на выборах, располагает большинством (правительственное большинство) и в силу этого формирует правительство. Поэтому, как пра­вило, правительство, располагает поддержкой большинства в Палате общин. Результатом усиления роли Правительства стало вытеснение классической моде­ли парламентарного правления, названной «вестминстерской» (по месту расположения Парламента), новой моделью - «моделью Уайтхолла» (по месту расположения Правительства). Следовательно, ли­дер партии большинства становится премьер-министром.

Партия, вторая по количеству мест, становит­ся официальной оппозицией, а ее лидер - Лидером оппози­ции. Должность Лидера оппозиции получила законодатель­ное закрепление в 1937 году, когда ему было назначено официальное жало­ванье. Для оппозиции характер­но состояние готовности принять власть от правительствен­ного большинства. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов оппозиции «теневой кабинет» и назначает «теневых министров (ми­нистров-теней)».

Даже само расположение депутатов в Палате общин отра­жает ее разделение на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от спикера распо­ложены скамьи правительственного большинства; слева - оппозиции. Члены палаты - министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции - напротив них. Соот­ветственно их называют «переднескамеечниками», и «заднескамеечниками».

В Великобритании существу­ет система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа чле­нов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только Палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в от­ставку. Так как правительство несет коллективную ответствен­ность перед парламентом, вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в до­верии правительству в целом.

В случае вотума недоверия, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. Вотум недоверия, однако, в английской полити­ческой практике - явление, чрез­вычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситу­ации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 году и 1979 году).

Оппозиция часто вносит в Палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большин­ством, поддерживающим правительство.

Что касается формирования правительства, то Палата об­щин не принимает непосредственного участия в подборе кан­дидатур. На­значение и смещение министров - право премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии боль­шинства. Членами правительства должны быть депутаты Па­латы общин или лорды. В основном это члены Палаты общин и лишь несколько - члены Палаты лордов. Премьер-министр не обязан представлять на одобрение Палаты общин список членов сформированного им прави­тельства. Он не обязан также представлять на одобрение па­латы решение о производимых им перестановках в прави­тельстве.

Партийные фракции - базовые единицы в Палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в Палате общин являются неза­висимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента. Лидер партии является лидером парламентской фракции.

Почти в 90% случа­ев голосование проводится в соответствии с партийным де­лением палаты. В редких, заранее оговариваемых руковод­ством фракций случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по собственному усмот­рению, вне зависимости от партийной принадлежности (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и т.п.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партий­ную фракцию.

В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные прин­ципы внутренней организации Палаты общин. Это не зна­чит, что Британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в пар­ламентском производстве. Просто правила процедуры содержатся не в одном до­кументе, а в различных источниках («Практика» Парламен­та, постоянные и сессионные правила, решения спикера, за­коны). В настоя­щее время основной документ, регламентирующий парламентскую процедуру - постоянные правила. Они принимаются, изме­няются и отменяются палатой в обычном порядке. Авторитетным сборником правил парламентской проце­дуры является «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях Парламента» (сокращенно его называют «Эрскин Мэй»).

Язык парламентского производства — английский. Вы­ступления на других языках не допускаются.

Стенографический отчет о заседаниях Палаты общин публикует­ся с 1803 года в официальных сборниках «Парламентские де­баты. Официальный отчет. (Ханзард[1])».

Парла­ментские сессии созываются ежегодно. Сессия начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул Парламент преры­вает заседания в связи с Рождеством, Пасхой и Троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинако­во: в среднем - 160-190 дней. Заседания палаты проис­ходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.

Заседания Палаты общин, как правило, являются откры­тыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выво­де посторонних, и в этом случае заседание идет при закры­тых дверях.

Иногда заседание Палаты общин принимает форму так называемого «заседания Комитета всей палаты». Палата вы­носит решение о преобразовании себя в комитет для рас­смотрения какого-либо конкретного билля. Обычно Комитет всей палаты рассматривает либо самые важные законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. В конце заседа­ния комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.

Каждое заседание начинается с «часа вопросов», в тече­ние которого депутаты задают вопросы министрам.

Основ­ная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предло­жений. Билли и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к категории правительственных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член парламента именуется «частным чле­ном» - Private Member). Наряду с этим существуют дела оппозиции.

Соответственно время палаты подразделяется на правительственное, вре­мя частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводятся для рассмотрения законопроектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений частных членов. 20 дней выделяются оппозиции (это дни, когда ей предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальное время палаты принадлежит Правительству.

Проблема времени в палате является очень острой не только из-за загруженности Парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения, которые Парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются поте­рявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто они были вне­сены впервые.

Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соот­ветствии с делением палаты на правительственное большин­ство и оппозицию. По правительственным делам сначала вы­ступает министр, затем «переднескамеечник» оппозиции, а потом слово предоставляется другим депутатам большинства и мень­шинства. По делам оппозиции сначала выступает представи­тель оппозиции, затем — правительства и потом слово пол­учают другие депутаты.

Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность выступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления не должно превы­шать 10 мин.

Голосование в Палате общин открытое. Депутаты, голосу­ющие за предложение или законопроект, собираются по пра­вую руку от спикера, против — по левую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него. Результаты го­лосования объявляются спикером.

Решения принимаются простым большинством голосов. В Британском Парламенте отсутствует требование квалифици­рованного большинства. Если в голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый вопрос переносится на сле­дующее заседание.

В своих выступлениях депутаты должны следовать опре­деленным правилам. Читать речь не дозволено. Существует определенная форма обра­щения депутатов друг к другу - не по имени, а в третьем лице: «Почтенный член Парламента от такого-то округа». Процедура нарушения принятой формы обращения к депутату (обращение по имени) называется Naming («назвать депутата по имени»).

В Палате общин не проводится регистрация депутатов. За депутатами не закреплены определенные места. Когда спикер пре­доставляет депутатам слово, они выступают прямо со своих мест. Во­обще, в палате имеются места только для 427 депутатов. Для остальных выделены места на галереях для прессы и публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помеще­ние палаты бывает переполнено. В каком бы помещении ни находились депутаты, они получают информа­цию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе телевизионного оповещения.

В Палате общин применяются особые приемы, предназ­наченные для свертывания дебатов, — «закрытие», «кенгу­ру», «гильотина».

«Закрытие» основано на том, что на лю­бой стадии обсуждения вопроса может быть внесено пред­ложение о  прекращении дебатов. Если спикер поддерживает предложение, то оно ставится на голосование и считается принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило применяется также в парламентских комитетах (там требуется согласие 20 депутатов).

Прием «кенгуру» сводится к тому, что спикер определяет, какие поправки из числа предло­женных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Спикер оста­навливается на тех поправках, которые считает нужными, перескаки­вая через другие (отсюда название приема).

Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты, как по времени, так и по содержанию - «гильотина». Для обсуждения в палате проекта закона выделяется точно установленное время. По истече­нии этого времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено оно или нет.

Должностные лица Палаты общин

Должностными лицами Палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также Председателем Комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два Заместителя Председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

Спикер - основное должностное лицо Палаты общин («Мистер спикер» - так обращаются к нему депутаты). Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее отношениях с королевой, Палатой лордов, другими государственными органами.

Спикер имеет право толко­вать процедурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает па­лате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.

Ни одно заседание Палаты общин не может происходить при отсутствии спикера. От его усмотрения зависит, присту­пит ли палата к заседанию. Спикер может по своему усмотрению устро­ить перерыв в заседании Палаты общин на любой назна­ченный им срок, если, по его мнению, в палате нарушает­ся порядок.

Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения порядка он вправе распо­рядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях на более продолжительный срок.

Спикер не принимает участия в дебатах. Он голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну.

Спикер не должен при­надлежать к какой-либо партии. Политический дея­тель, кандидатура которого предлагается на должность спи­кера, прерывает членство в своей партии. Спикер должен быть вне политики и отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения им прин­ципа беспристрастности любой депутат вправе внести в па­лату предложение с критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается).

На имя спикера адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате.

В случае возникновения ва­кансии, кандидатура нового спикера предлагается Правитель­ством (после консультации с оппозицией).

После отставки спикер получает место в Палате лордов.

Председатель Комитета путей и средств - второе дол­жностное лицо Палаты общин. Он председательствует в па­лате, когда она преобразуется в Комитет всей палаты.

Председатель Комитета путей и средств избирается Пала­той общин в начале созыва нового парламента. Его кандида­тура выдвигается партией большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится Лидером палаты.

Поскольку Палата общин не может заседать без спикера, то при его отсутствии функции заместителя спикера исполняются Председате­лем Комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место спикера, он является окончательным судьей в вопросах процедуры - его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.

В случае отсутствия Председателя Комитета путей и средств его функции выполняют Заместители Председателя Комитета путей и средств, включая полномочия за­местителя спикера. Они выдвигаются, как и Председатель Комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются палатой в начале нового созыва парламента.

Лидер Палаты общин - лицо, выступающее в палате от имени Правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за ис­полнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром.

Задача Лидера Палаты общин организовать работу палаты таким образом, чтобы обеспе­чить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы Палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на следующую неделю.

Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые «кнутами». Должность «кнута» не предусмотрена правилами парламен­тской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в Палате общин.

Главная обязанность «кнутов» — налаживать сотрудниче­ство фракций так, чтобы работа палаты шла без эксцессов и неожидан­ностей, при взаимной координации деятельности фракций. «Кнуты» прави­тельства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, через которые дости­гается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией.

«Кнутам» предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депу­татам. «Кнуты» следят за соблюдением партийной дисципли­ны. Ни один депутат не вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с «кнутом». Если какой-либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседа­нии палаты, он обязан уведомить об этом «кнута» своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с «кнутом» другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в Палате общин и число отсутствующих депутатов в прави­тельственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официальной оппозиции.

Способом согласования деятельности партийных сторон­ников служит документ, который также именуется «кну­том». Этот документ посылается членам соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в «кнуте» в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Если вопрос повестки дня подчеркнут од­ной чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не ожидается голосования; двумя чер­тами — возможна постановка на голосование; тремя черта­ми — вопрос исключительно важен, по нему определенно будет голосование и потому присутствие члена фракции обязательно.

В Палате общин имеются также постоянные должност­ные лица, не являющиеся членами палаты: клерк палаты, два его помощника и пристав, отвечающий за вопросы безопасности в помещениях палаты.

Клерк - старшее постоянное должностное лицо Палаты общин. Он является экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача - давать советы спике­ру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по по­воду всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Клерк занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House), расположенным сразу же перед спи­кером. Во время заседания он облачен в судейскую ман­тию и парик.

Организация комитетов в Палате общин

В Палате общин действуют постоянные, специальные, сес­сионные комитеты. Образуются также объединенные коми­теты обеих палат Парламента.

Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а Комитетом по отбору (Committee of Selection).

Комитет по отбору образуется Палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назначаются по соглашению между лидерами пар­тий в Палате общин.

При формировании комитетов Комитет по отбору исходит из соотношения двух партий в Палате об­щин так, чтобы они были представлены в комитете пропор­ционально количеству мест в палате. Комитет по отбору руководствуется также квалификацией кандидатов.

Постоянные комитеты создаются в начале работы пар­ламента нового созыва на срок его полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение биллей. Не суще­ствует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует семь-восемь таких комитетов. Комитеты именуются условно — А, В, С, D и не специализируются по каким-либо вопросам. Един­ственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а территориальная, — это Большой Шотланд­ский комитет, Большой Уэльсский комитет, Североирланд­ский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению бил­лей частных членов.

Большое влияние на организацию и деятельность посто­янных комитетов оказывает спикер. Он решает вопрос, в ка­кой постоянный комитет направить законопроект. Председа­тели постоянных комитетов назначаются спикером по его ус­мотрению.

Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье, а также предлагать новые статьи к биллю.

В составе постоянного комитета от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний они располагаются, как и в Палате об­щин, — слева от председателя сидят члены оппозиции, спра­ва — члены правительства. «Кнуты» наблюдают за работой комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум постоянного комитета – 12-15 человек, в зависимости от общего числа членов.

Министры, в обязанности которых включено проведение за­конопроекта через постоянные комитеты, выступают в комитете от имени правительства.

Заседания постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в стенографических отчетах.

Специальные комитеты (Select Committees) - второй основной вид комитетов палаты. Их члены также выбираются Комитетом по отбору. Специаль­ные комитеты состоят из 10-15 членов палаты.

В отличие от постоянных, специальные комитеты функционируют на постоянной ос­нове. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование «сес­сионных» (сессионные комитеты).

Существует 14 специальных комитетов.

Основная задача специальных комитетов - рас­следование и проверка деятельности основных министерств. Поэтому система специальных комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностран­ным делам; финансам и гражданской службе; энергетике; промышленности и торговле; транспорту; сельскому хозяй­ству; занятости; окружающей среде; образованию; науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; вал­лийским делам. Кроме того, имеются специальные коми­теты по европейскому законодательству, по делам парламентского уполномоченного и пр.

Система специальных коми­тетов была реорганизована в 1979 году. Существовав­шая до этого система специальных комитетов не давала депутатам возможностей тщательно исследовать правитель­ственную деятельность. Об английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на американских конгрессменов, прово­дящих тщательное расследование правительственной дея­тельности. Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с учетом американского опыта.

Комитет свободен в выборе конкретно­го предмета расследования. Он не должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства. Ко­митеты имеют право требовать представления необходимых для проведения расследования документов, назначать экспертов, вызывать свидетелей. Свидетель, отказавшийся явиться, вино­вен в неуважении к Палате общин (формально палата наде­лена правом заключить такое лицо в тюрьму).

Прави­тельство практически всегда присылает министра на заседание специального комите­та, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-министром.

На заседаниях комитета могут присутствовать и посторон­ние лица, если палата не примет иного решения. Заседания могут проходить и при закрытых дверях. В этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета.

После окончания работы комитет составляет доклад, ко­торый представляется Палате общин.

Существование специальных комитетов по изучению де­ятельности министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему сред­ства для проведения в действие механизма подотчетности министерств, возможность влиять на правительственные решения еще до момента их принятия.

Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов каждой палаты. Вопросы, подлежащие обсуждению в объединенных комитетах, не должны затрагивать спорных политических дел.

Правовой статус члена парламента

В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанав­ливающие обязанности депутата по отношению к избирате­лям и его ответственность перед ними. Здесь провозглаша­ется доктрина независимости депутата от избирателей. Счи­тается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депу­татам наказа. На депутате не лежит юридическая обязан­ность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.

И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно, раз в неделю или раз в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье, депутат посещает ок­руг, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы.

Член парламента получает жалованье. Помимо этого, он получает дополнительные выпла­ты на содержание офиса, секретаря, помощника-исследовате­ля (как правило, это высококвалифицированные специали­сты, выпускники университетов). В 1985 году общее число сек­ретарей и помощников-исследователей составляло 1210 че­ловек. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). До определенной суммы депутату предоставлено право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи в от­ношении тех округов, которые находятся за пределами Боль­шого Лондона. Ему оплачивается также проживание в гостинице.

Некото­рые члены Парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организа­циями. Правила парламента не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.

В 1975 году Палата общин установила обязательную реги­страцию «интересов» депутатов. В соответствии с этой сис­темой депутат обязан информировать палату о любом де­нежном интересе или иных материальных выгодах, кото­рые он имеет.

Парламентские привилегии со­ставляют так называемое «общее право Парламента». Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое принадлежит Палате об­щин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам.

Привилегия свободы слова получила законодательное за­крепление в Билле о правах 1689 года. Она защищает выступ­ления депутата, произнесенные в ходе парламентского дело­производства. Против члена парламента не может быть воз­буждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в парламенте.

Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена Палаты общин не может быть произведен без разрешения са­мой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста охраняет депутата в течение парламентской сессии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.

Законодательная деятельность Парламента

В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена Биллем о правах 1689 года. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть, сделал незаконным измене­ние законов монархом без согласия парламента.

Пар­ламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон. Издание законов - самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его вре­мени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно: 60-70 в год. Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства.

Процедура рассмотрения законопроектов различается в зависимости от того, к какой категории относится законопроект: к категории частных или публичных биллей. Билли подразделяются на публичные и частные по кругу регулируемых вопросов.

К частным биллям относятся те, которые затрагивают индиви­дуальные интересы или имеют лишь местное значение (зако­ны, регулирующие деятельность компаний и кор­пораций; законы, действующие в пределах определенных админист­ративно-территориальных единиц). Частные билли вносятся лица­ми, заинтересованными в их принятии (это могут быть мест­ные органы, государственные учреждения, корпорации).

Предложение о частном билле может внести любой избиратель, заручившийся поддержкой хотя бы одного (своего) депутата.

Ранее частный билль был самым многочисленным типом законопроекта. Сейчас ситуация изменилась. Почти все время Палаты общин (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством.

Публичный билль – законопроект, который вносит Правительство.

К публичным относятся те билли, которые затрагивают общие интере­сы. Их действие, как правило, распространяется на террито­рию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на прави­тельственные законопроекты, то есть, внесенные депутатами-членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть, внесенные рядовыми членами парламента, не являющими­ся членами правительства. Порядок рассмотрения публичных биллей сохраняется на протяжении всей истории парламента. Всякий публичный законопроект должен пройти в Палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия ко­митета, стадия доклада и третье чтение.

В дополнение к это­му, если текст законопроекта был изменен в Палате лордов, то в Палате общин должны быть рассмотрены поправки Палаты лордов.

Внесению за­конопроекта в парламент (первое чтение) предшествует длительная предпарламентская стадия его разработки. Все консультации носят конфиденциальный харак­тер. Проект закона не обнародуется. Члены Парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.

Законодательная инициатива в Великобритании принад­лежит только членам парламента. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента.

Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер обращается к этому депутату, тот вручает клерку палаты так называемый «фиктив­ный билль», то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые выступают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения.

Второе чтение - чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро­екта. Только на этой стадии начинается его обсуждение. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос, в принципе, насколько целесообразен внесенный проект. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия­ния на содержание статей законопроекта. Второе чтение может быть окончено либо одоб­рением законопроекта и направлением его в комитет для внесе­ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом.

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, при­ступить ли к нему. В этот момент любой член Палаты общин может возразить против предложения спикера: внести поправку о том, чтобы отложить второе чтение, или поправку с указанием оснований, по которым законопроекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование.

Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом - на пленарном засе­дании (США, Франция, Италия), в Великобритании законо­проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.

Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении, направляются в постоянные комитеты (либо рас­сматриваются палатой, преобразованной в Комитет всей палаты).

Правила процедуры в комитетах не столь жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену Палаты общин выступать более одного раза.

При переда­че законопроекта в комитет палата дает комитету специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.

В комитете законопроект рассматривается детально, сло­во за словом, статья за статьей. Комитет имеет право отклонить (изменить/дополнить) любую статью законопроекта. Однако, комитет не вправе вносить такие по­правки, которые искажают принцип законопроекта.

Комитетская стадия заканчивается составлением докла­да по законопроекту, который представляется Палате об­щин.

Стадия доклада. В стадии доклада палата обсуждает сделанные комитетом поправки и решает, дол­жны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправ­ками, предложенными членами палаты. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по­правок и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению.

Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап обсуждения, ибо па­лата связана уже принятыми положениями законопроекта. После голо­сования законопроект считается принятым Палатой общин. Если законопроект был внесен первоначально в Палату общин, издается приказ, чтобы клерк «отнес билль к лордам и просил их со­действия». Законопроект передается в Палату лордов с над­писью «да будет передано господам».

После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем стано­вится законом. Формально монарху принадлежит право абсолютного вето (также как и право быть командующим вооруженными силами страны, право заключать международные договоры и т.д.), но он этими правами не пользуется. Последний случай применения права вето монархом имел место в 1707 году. Наиболее полно сложившуюся обстановку отражает фраза - «Спящий лев». Королевское согласие на билль - формальная стадия законодательного процесса.

Финансовое законо­дательство — исключительная прерогатива Палаты общин. Финансовые билли могут быть внесены только в Палату общин.

За Палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над фи­нансами. Правительство не имеет права расходовать государственные средства и вво­дить налоги без согласия парламента. Однако, право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадле­жит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в Палату общин за­конодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.

Делегированное законодательство. Парламент — вер­ховное законодательное учреждение, и ни один орган не мо­жет законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе, и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые правительст­вом на основании законов постановления называются поэто­му актами делегированного законодательства. Комитет по делегированному законодательству представляет палатам доклады о тех актах, которые считаются заслуживающими внимания.

Контроль над правительством — вторая главная функция Палаты общин.

Формы парламентского контроля – это вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в механизме парламентского контроля занимает финансовый контроль.

Вопросы — наиболее часто практикуемая форма парламентского контроля. Существуют устные и письменные вопросы. Для ответов министров на устные вопросы депутатов отводятся строго определенные часы и дни: ответами на вопросы открывается заседание; они заслушиваются ежедневно (кроме пятницы). На ответы отводится 1 час (он может быть продлен на 15 минут). Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни - дру­гие министры. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских де­батах («Ханзарде»).

Порядок представления вопросов также строго регла­ментирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате предварительное письменное уведомление. Ес­ли депутат желает получить письменный ответ, уведомление предо­ставляется за семь дней; устный - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Без предварительного уведомления вопросы не допускаются.

Число вопросов, которые депутат может задать минист­ру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, име­ющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения «часа вопросов», за исключением случаев, когда спикер признает, что вопрос имеет «неотложный характер общественного значения».

Министр может отказаться отвечать на вопрос. В этом случае вопрос может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Предложения (motions) — своеобразная форма парламен­тского контроля. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Обычно предложения вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Например, это может быть предложение о недоверии правительству, либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается при­нять иной курс действий.

Возможность проведения дебатов по политике правитель­ства возникает также при обсуждении тронной речи короле­вы. По существу, это подготовленный правительством до­клад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представ­лением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депу­тат имеет право предложить поправку к тронной речи, в ко­торой выражается пожелание Палаты общин к правительст­ву. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами оппозиции.

Парламентский уполномоченный по делам админист­рации (Parliamentary Commissioner for Administration) – омбудсмен - часть парламентского механизма контроля над министерст­вами. Должность была введена законом о парламентском уполномоченном в 1967 году. Омбудсмен - должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств и проведение соответствующих расследований.

В отличие от скандинавских стран, где омбудсмен изби­рается парламентом, в Англии он назначается прави­тельством. Парламентский уполномо­ченный не может быть членом парламента (обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы), вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее парламентскому уполномоченному. Результатом расследований омбудсмена явля­ется доклад, который он посылает соответствующему депутату.

Палата лордов

Палата лордов формируется на не­выборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так на­зываемую «золотую книгу» английского дворянства. Это пэ­ры парламента. Они подразделяются на духовных и свет­ских, потомственных и пожизненных.

К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.

Все остальные члены палаты относятся к категории свет­ских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.

В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные де­ятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышед­шие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, проф­союзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности.

Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы. Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должно­сти, для оказания помощи палате при решении судебных дел.

В Палате лордов, как и в Палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь зна­чительно, как в Палате общин.

Председатель Пала­ты лордов - лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значитель­но отличаются от того положения, какое занимает спикер в Палате общин. Лорд-канцлер - член кабинета и назна­чается лично премьер-министром. Он является также гла­вой судебной системы страны. В Палате лордов он прини­мает участие в дебатах и голосовании.

Лорд-председатель комитетов (его заместитель) председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание Комитета всей палаты. Они назначаются палатой ежегодно в начале сес­сии.

Постоянным должностным лицом Палаты лордов являет­ся клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка Палаты общин.

Каждая партия в Палате лордов имеет своего лидера. В их обязанности входит пла­нирование дебатов в палате. В Палате лордов также имеются главные «кнуты» и их помощники, выполняющие те же фун­кции, что и «кнуты» в Палате общин. Но в Палате лордов не существует никаких соглашений между «кнутами», касаю­щихся отсутствия на заседаниях равного числа членов пала­ты от правящей и оппозиционной партий.

Во время заседаний члены па­латы (за исключением духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно на скамьях правительства и оппозиции.

Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 дней в сес­сию). Заседания начинаются с краткого «часа вопросов» (эта процедура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты занято рассмотрени­ем правительственных биллей.

Палата лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и жесток, как в Па­лате общин. Ответственность за поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. В Палате лордов не существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правитель­ственных дел над другими делами.

Регулярно на заседаниях палаты присутствует и прини­мает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях.

Законодательная деятельность Палаты лордов. Члены Палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законо­проекты могут вноситься в Палату лордов. В качестве части верховного зако­нодательного органа Палата лордов рассматривает и прини­мает с поправками или без поправок законопроекты, приня­тые Палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.

Порядок прохождения законопроекта в Палате лордов в основном тот же, что и в Палате общин. Рядом особенностей отличается рассмотрение в Палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же обсуждается во втором чте­нии. Непосредственно после этого происходит голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении.

Вместе с поправками, сделанными лордами, финансовый законопроект передается в Палату общин. Послед­няя рассматривает эти поправки и, в случае несогласия с ними, вместе с обоснованием, объясняющим причины несогласия, и вновь сде­ланными поправками законопроект передается на новое рассмотрение Палаты лордов. Этот процесс обычно разрешается путем компро­мисса.

Финансо­вый законопроект, принятый Палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в Палату лор­дов, становится законом без ее одобрения, если он не принят ею в течение одного месяца.

Контроль Палаты лордов над правительством. Прави­тельство не несет политической ответственности перед Пала­той лордов, и последняя не может заставить его уйти в от­ставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и Палата общин, но в условиях менее жесткой ре­гламентации. Процедура Палаты лордов не ограничивает продолжи­тельности времени, отводимого для вопросов пэров минист­рам.

Другая функция Палаты лордов - она выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны и на реше­ния судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уго­ловным делам. Решение, которое она выносит по апелля­ции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год. Рассмотрение апелляций проводится в Комитете по апел­ляциям. В решении дел могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 орди­нарных лордов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени занимали высокие судейские должности.

Список литературы

1.    Галанза П.Н. История государства и права зарубежных стран. – М.: 1980

2.    Зайцев И. Средневековые сословно-представительные учреждения (Англия и Франция). - История (газета) № 24, 1998

3.    Матвеев В.А. Британская монархия: искусство выживания. - Новая новейшая история (журнал) №6, 1993

4.    Остапенко Г.С. Британская монархия от Эдуарда VIII до Елизаветы II. -Новая и новейшая история (журнал) № 6, 1999

Периодизация истории буржуазного государства и права.

1-ый период - связан с буржуазной революцией. Закладываются основы конституционной монархии.

2-ой период - 1660(89)-ый – оформление конституционной монархии в Англии завершается. 1701-ый год – «Акт о престолонаследии».

3-ий период - с 1701-го до 1-ой мировой войны 1914-го года. Утверждение парламентской монархии.

4-ый период - с 1914-го до наших дней, изменение взаимоотношений между палатами и между парламентом и правительством.

До АБР в стране была абсолютная монархия.

Английская буржуазая революция решила главные вопросы той формы организации верховной власти, в которой нуждалась крупная буржуазия, финансовая аристократия. В результате установления новой формы организации верховной власти упраздняется монарх и Палата лордов, утверждается республика; приход во власть средних слоев буржуазии. Наряду с этим, окончательно был закреплен второй принцип: “Господство права” (первый: “Верховенство парламента”).

В другое место! Королевская власть могла реально влиять на состав будущей Палаты общин: по протекции короны парламентариями часто становились чиновники различных ведомств.

 

[1] Ханзард - имя первого издате­ля.