Региональная и местная публичная власть в Италии, Франции, Бразилии

3. Региональная и местная публичная власть в Италии, Франции, Бразилии

Франция. Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой.

Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдумов³.

По форме правления Франция – полупрезидентская, полупарламентская республика, по форме территориального устройства – сложное унитарное государство (Корсика – политическая автономия, Новая Каледония – нечто вроде ассоциированного штата). Во Франции существует демократический государственный режим⁴.

Вся система местных органов Франции строится в соответствии с административно-территориальным делением. Они представлены коммунами) департаментами и регионами, где являются выборными органами. Основу территориальной организации составляют коммуны. Коммуна насчитывает приблизительно 36 тыс. человек, управляется муниципальным советом и мэром, который является органом исполнительной власти. Совет управляет делами коммуны. Он принимает решения по вопросам, затрагивающим интересы ее граждан по всем социальным проблемам: распоряжается имуществом, создает необходимые службы (больницы, рынки, дороги, музеи, школы и т.д.).

Основной единицей административно-территориального деления Франции являются департаменты. В стране они представлены в числе 96 внутренних и так называемых заморских департаментов. К ведению департаментского Совета относится принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, организация департаментских служб, управление имуществом департамента. Исполнительным органом департамента является председатель генерального совета (ранее это называлось службой префекта). Председатель подготавливает и исполняет решения Совета, несет ответственность за управление департаментом, является распорядителем кредитов, а также главой административных и технических служб департамента.

Самой крупной единицей в административном делении Франции является регион. Регионы имеются и в заморских территориях. Образование регионов вызывалось необходимостью преодоления препятствий в экономическом и социальном развитии вследствие существовавших узких административно-территориальных единиц. Небольшие размеры этих единиц перестали . способствовать использованию природных, экономических и людских ресурсов. В принципе, регион похож на департамент. У них примерно одни и те же органы власти и управления. Однако в отличие от департамента в каждом регионе учреждены экономические и социальные комитеты и региональный комитет по займам. В регионе действует своя счетная палата. Региональный совет избирает своего председателя, который является исполнительной властью в регионе.

Французское местное и региональное управление строится на основе сочетания управления и самоуправления. Управление. осуществляют назначаемые чиновники (комиссары Республики, супрефекты и др.). Самоуправление предоставлено выборным органам. Комиссар Республики назначается в каждый департамент Советом министров. В регионе комиссар Республики наиболее значительного департамента является комиссаром региона. Комиссар Республики представляет "каждого из министров" и "несет ответственность за национальные интересы, за соблюдение законов и поддержание общественного порядка", (статья 34 Закона от 2 марта 1982 г.). Финансовый контроль осуществляет региональная счетная палата. Она проверяет счета местных коллективов, их законность и "надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей".

Италия. Конституцией Италии, принятой 22 декабря 1947 г., утверждена форма правления парламентской республики в весьма приближённом к классической модели варианте, унитарная форма государственного устройства с широкой территориальной автономией для составляющих государство областей.

Демократические положения конституции не сразу были реализованы, некоторые из них не осуществлены и до сих пор; последнее, например, относится к регламентации многих прав и свобод. Некоторые важные нормы не проводились в жизнь в течение многих лет. Так, создание областного самоуправления растянулось более чем на 20 лет, откладывалось начало деятельности Конституционного Суда; в течение 11 лет со времени вступления в силу основного закона не функционировал Высший совет магистратуры. До настоящего времени не реализованы положения конституции об учреждении президиума Совета Министров (ст.95), не выполнено требование шестого переходного положения о ликвидации специальных органов юрисдикции.

Характеристика Италии как государства:

с точки зрения государственного устройства – Италия является унитарным государством;

с точки зрения уровня социально-экономического развития – Италия – высокоразвитая страна;

с точки зрения способа организации власти – республика;

с точки зрения государственного устройства – унитарное государство.

с точки зрения способов и методов осуществления государственной власти – демократическое.

с точки зрения двух глобальных этапов развития государственности является конституционным государством.

в зависимости от характера взаимоотношений между государственной властью и индивидом Италия является демократическим государством.

Специфика федерализма в Италии. Оригинальное решение государственного устройства было принято в Италии. Именно на Италию, ее опыт, чаще всего ссылаются сторонники ассиметричной федерации.

Опыт создания "областного государства" в Италии и государства, состоящего из "региональных автономных объединений", представляется полезным также с точки зрения формы перехода от централизованной государственной власти к осуществлению управления центром на паритетных началах с регионами. Так, в некоторых сферах полномочия итальянских областей шире, чем полномочия субъектов федерации (например, в Индии и Австрии).

С точки зрения практики государственного строительства интересны и сроки проведения таких реформ. В Италии принципы автономного устройства этих стран были закреплены конституциями (1947 г.), принятыми на волне демократических преобразований в обществе. Конституцией Италии были предусмотрены сроки проведения реформ (выборы в областные советы в течение года с момента вступления в силу Конституции). Однако процесс реализации конституционных требований по вопросам создания механизма областного и регионального управления растянулся на долгие годы.

Анализ практики государственного строительства в Италии позволяет говорить об осторожном подходе к проблеме новой политико-территориальной организации государства. Отсюда и появление ст. 2, в которой записано следующее: "Конституция основана на нерушимом единстве итальянской нации, единой и неделимой для всех итальянцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарности между ними"⁵.

Различные подходы наметились в Италии к порядку формирования областной и региональной автономии. В Основном законе Италии предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым предоставляется статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера). Институциональными актами автономных образований в Италии, стали статуты, регулирующие вопросы их внутренней организации. В Италии статут областей разрабатывался и принимался областными советами. Однако они подлежали утверждению Парламентом Италии - последний мог либо утвердить его, либо вернуть его областному совету для повторного рассмотрения.

Ключевым положением статутов в Италии является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных образований. Так, например, в Италии в качестве представительного органа автономного образования предусмотрен Совет, исполнительный орган области - джунта. Основные положения, касающиеся системы органов областей, закреплены в Законе от 10 февраля 1953 г. "Образование и деятельность областных органов".

Одним из наиболее спорных вопросов при разработке конституций и принятии статутов в Италии явился вопрос о разграничении предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями. Процесс согласования различных точек зрения в Италии привел к тому, что областным советам было предоставлено право издавать законы по ограниченному кругу вопросов. К этим вопросам, в частности, относятся такие, как организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области; территория коммун; местная городская и сельская полиция; музеи и библиотеки местного значения; градостроительство; туризм и гостиничное дело; транспортные пути и автомобильные дороги областного значения и т.д. Что касается областей со специальным статутом, то они по ряду вопросов обладают исключительной законодательной компетенцией (например, на основании ст. 3 статута Сардинии).

Кроме того, в одной из областей полномочия в сфере законодательства предоставлены также провинциальным советам, причем перечень этих полномочий весьма внушителен: организация провинциальных учреждений, строительство, сельское хозяйство и т. д.

Вместе с тем интересы экономического развития страны потребовали более активного включения автономных областей в решение задач, стоящих перед страной в целом. Достижению этих целей должны были послужить новые подходы к разработке некоторых нормативных актов, принимаемых общенациональным Парламентом, - разработка законов, содержащих общие принципы.

В итальянской Конституции содержится перечень вопросов, относящихся к компетенции региональных автономных объединений (всего 22 позиции, в том числе, создание органов самоуправления, хозяйственная деятельность в пределах границ автономии, инфраструктура, наука, спорт, социальное обеспечение и т.д.). Наряду с этим в Конституции (ст. 149) закрепляются области исключительных полномочий центральной власти.

Для унификации законодательства, принимаемого различными региональными автономными объединениями по некоторым вопросам, "государство может издавать законы, устанавливающие принципы, необходимые для согласования нормативных установлении региональных автономных объединений, даже если речь идет о предмете регулирования, отнесенном к их компетенции, и во всех случаях, когда этого требуют общие интересы..." (п. 3 ст. 150).

Интересна и проблема контроля со стороны центрального Правительства за деятельностью автономных образований. Предоставление автономным образованиям широких полномочий государством не означает "устранения" центра. В Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара. Как представитель центрального Правительства он руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных органов области. В вопросах законодательства полномочия комиссара напоминают полномочия губернаторов индийских штатов: ему предоставлено право визирования законов, принимаемых областным Советом. В том случае, когда Правительство выступает против принятия такого акта, считая, что закон превышает полномочия области или противоречит национальным интересам либо интересам других областей, оно возвращает закон в областной Совет. Вето в отношении законопроекта может быть преодолено большинством голосов депутатов областного Совета. В случае повторного одобрения законодательного акта областным Советом Правительство может инициировать его рассмотрение Конституционным судом или поставить вопрос о законности такого акта перед Парламентом. Контроль за административными актами осуществляется в Италии в децентрализованном порядке специальным государственным органом, который формируется Президентом республики по рекомендации председателя Совета министров.

Для того чтобы избежать чрезмерных амбиций автономных областей в Италии предусмотрен порядок, в соответствии с которым центр выступает в качестве высшего арбитра в отношениях с автономиями. В Италии Президент республики может распустить областной Совет по соображениям национальной безопасности; если вследствие отставок или из-за невозможности образовать большинство представительный орган не в состоянии функционировать; если Совет совершает действия, противоречащие Конституции, или допускает серьезные нарушения законности, а также не выполняет предложение правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения.

Бразилия. После отмены монархии первая республиканская Конституция 1891 года установила президентскую систему правления с тремя независимыми ветвями власти: исполнительной, законодательной и судебной. Эта структура сохранилась и в шести последующих Конституциях, включая и ныне действующую, разработанную избранным в 1984 году Национальным конституционным собранием и принятую 5 октября 1988 года. Конституция 1988 года включает новаторские политические концепции - от охраны окружающей среды до усиления контрольных функций законодательной власти над деятельностью исполнительной.

Бразилия - это федеративная республика, административно разделенная на 26 штатов и Федеральный округ. Правительство штатов имеет схожую с федеральным правительством структуру и пользуется всеми полномочиями (закрепленными и их собственных Конституциях), за исключением тех, которые относятся к компетенции федерального правительства или входят в функции Муниципальных советов. Главой испольнительной власти штатов является губернатор, избираемый прямым голосованием на срок 4 года. Законодательная ассамблея и судебная власть штатов выстраиваются по федеральной схеме. Юрисдикция последней четко определена с тем, чтобы избежать возникновения конфликтов с федеральными судами. Главой исполнительной власти муниципалитетов является мэр, также избираемый прямым голосованием на четыре года. На законодательном уровне интересы населения муниципалитетов представляют Палаты депутатов. Помимо этого существуют более 4.400 Муниципальных советов, пользующихся автономией в решении местных вопросов. Муниципальные советы дествуют в рамках, установленных Основным законом о муниципалитетах.

Институт федерального вмешательства, который распространен в законодательстве большинства федераций мира, самим фактом своего существования удерживая политиков от безответственных экспериментов, в в Бразилии предстает безграничной: “Республика не может вмешиваться в дела Штатов или Федерального округа за исключением случаев: 1. Сохранения целостности государства; 2. Иностранной интервенции или интервенции одного субъекта Федерации в другой; 3. Серьезного нарушения общественного порядка; 4. Обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах Федерации; 5. Реорганизации финансов субъекта Федерации, который: а) прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последовательных года, за исключением случаев форс мажорных обстоятельств …; 6. Обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения; 7. Обеспечения следующих конституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического порядка; б) прав человека; в) муниципальной автономии; г) отчетность правительства”⁶.

Однако, хотя институт вмешательства используется большинством федеративных государств, пределы этого вмешательства весьма различны: достаточно “мягкая” процедура вмешательства в Франции и Италии, безусловно, отличается от жестких норм Бразилии (если бы конституционные нормы, регулирующие вопросы вмешательства в России, были бы аналогичны бразильским, значительная часть субъектов Федерации сегодня, несомненно, подверглась бы процедуре федерального вмешательства).