Налоговая политика России: тактика и стратегия, позитивные и негативные тенденции и перспективы развития

1.   1. Понятие налоговой политики государства и методов ее осуществления.

Параметры налоговой системы во многом зависят от проводимой государством налоговой политики, под которой понимается совокуп­ность осуществляемых государством (муниципальным образованием) мероприятий, направленных на обеспечение своевременной и полной уплаты налогов и сборов, в объемах, позволяющих доставить ему не­обходимое финансирование. Однако взвешенная налоговая политика должна проводиться с учетом финансовых интересов не только госу­дарства, но и налогоплательщиков. Кроме того, налоговая политика должна быть целиком подчинена общепринятым принципам налого­обложения.

Налоговую политику осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией. Органом непосредствен­но ответственным за проведение единой налоговой политики на терри­тории Российской Федерации является Министерство финансов РФ, а за ее выработку и осуществление — Министерство РФ по налогам и сборам.

Налоговая по­литика проводится (осуществляется) ими посредством методов:

— управления;

— информирования (пропаганды);

— воспитания;

— консультирования;

— льготирования;

— контролирования;

— принуждения.

Управление заключается в организующей и распорядительной дея­тельности финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание совершенной системы налогообложения и основывается на по­знании и использовании объективных закономерностей ее развития.

Информирование (пропаганда) — деятельность финансовых и на­логовых органов по доведению до налогоплательщиков информации необходимой им для правильного исполнения налоговых обязанно­стей. В данном случае имеется в виду информация о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления и сроках уплаты и т.п.

Воспитание имеет своей целью привитие налогоплательщикам осознанной необходимости добросовестного исполнения ими своих налоговых обязанностей, и предполагает осуществление просвети­тельской работы по разъяснению необходимости налогообложения для государства и общества.

Консультирование сводится к разъяснению финансовыми и нало­говыми органами лицам, ответственным за исполнение налоговых обя­занностей положений законодательства о налогах и сборах, примене­ние которых на практике вызывает у них затруднения.

Льготирование — деятельность финансовых органов по предостав­лению отдельным категориям налогоплательщиков (плательщиков сборов) возможности не уплачивать налоги или сборы.

Контролирование представляет собой деятельность налоговых ор­ганов с использованием специальных форм и методов по выявлению нарушений законодательства о налогах и сборах, в конечном счете, нацеленную на достижение высокого уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков и налоговых агентов.

Принуждение есть деятельность налоговых органов по принуди­тельному исполнению налоговых обязанностей посредством примене­ния в отношении недобросовестных налогоплательщиков мер взыска­ния и других санкций.

До недавнего времени при проведении налоговой политики налого­выми органами преимущественно использовались методы управления, контролирования и принуждения, теперь же достаточно активно осу­ществляется информирование, консультирование и воспитание насе­ления. Это означает, что налоговая политика в большей степени стала учитывать интересы налогоплательщиков.

1. 2. Критерии оптимальности

Еще в эпоху Адама Смита, и даже раньше, экономисты размышляли и
писали об эффектах налогообложения. При этом они чаще всего опи­сывали те характеристики налоговых систем, которые им представля­лись желательными. Смит насчитывал «четыре мак­симы, действующие применительно к налогам в целом»:

1.   равенство: чтобы люди платили налоги пропорционально своим, доходам;

2.    определенность: чтобы налоговые обязательства были ясными л
определенными, а не произвольными;

3.   удобство расчетов: чтобы налоги собирались в удобные сроки и
удобным для налогоплательщика способом;

4.   экономия в сборе налогов: чтобы налоги было недорого соби­рать и чтобы они не дестимулировали деловую активность.

Второй и третий принципы не обсуждались широко в экономической литературе, наверное, потому, что они очевидно желательны. Между тем вложенные в них идеи часто используют при составлении доку­ментов в поддержку прав налогоплательщиков.

Основной интерес экономистов был прикован к первому и после­днему принципам. Идея равенства всегда обсуждалась широко и по-прежнему главенствует при оценке любого предложения по налоговой политике. Однако поддержку получила не только высказанная Смитом идея равенства (выплаты налогов пропорционально доходу). Масгрейв дает изложение различных взглядов на то, как должно происходить справедливое распределение налогового бремени. Широ­ко обсуждались также вопросы административных издержек и эффек­тов, сказывающихся на стимулах (дестимулнрование деловой активно­сти). Предложения по налогообложению чаще всего анализировались исходя из трех критериев:

1.               сделать налоги соразмерными (хотя соразмерность разными людь­ми понимается по-разному);

2.               минимизировать административные издержки;

3.               минимизировать дестимулирующие эффекты.

Наличие трех разных критериев вызывает определенные сложнос­ти, поскольку конкретное политическое предложение обычно должно отвечать только одному, и не более, критерию. Например, выбирая между подушным налогом («общественными сборами») и местным подоходным налогом, необходимым для финансирования расходов местных органов власти, большинство людей будут считать местный подоходный налог более соразмерным, хотя он и вызывает более силь­ный по сравнению с подушным налогом дестимулирующий эффект в отношении предложения труда. Для того чтобы прийти к решению, надо сопоставить преимущество соразмерности местного подоходного налога с ущербом отдестимулирования труда (не говоря уже о необхо­димости учета различий в административных издержках).

Стремление максимизировать общественное благосостояние будет связано со стремлением реализовать одну из интерпретаций критерия 1).

Критерий 2) отразится на общественном благосостоянии потому, что более высокие административные издержки потребуют большего валового объема налоговых поступлений, необходимых для финанси­рования деятельности правительства, что снизит индивидуальные по­лезности. Критерий 3) вводится в связи с тем, что дестимулирование труда искажает экономику и полезность низкодоходных домашних хо­зяйств, а отсюда — и общественное благосостояние. Таким образом, все три критерия преобразуются в аспекты общественного благососто­яния, становясь соизмеримыми, и поэтому политикой, которую над­лежит выбрать, становится политика, обеспечивающая наивысший уровень общественного благосостояния.

В этом заключается одна из основополагающих идей оптимального налогообложения, но ее анализ обычно не доводится до конца. Эконо­мисты находят довольно трудным моделирование отношений, связы­вающих налоговые ставки и административные издержки. По этой при­чине они в своих исследованиях обычно пренебрегали административ­ными издержками и ограничивались лишь критериями 1) и 3). Факти­чески они пытались определить такие налоговые системы, в которых обеспечивался бы наилучший компромисс между равенством (или со­размерностью) и эффективностью (или стимулами). Это небрежение к административным издержкам является главным недостатком многих исследований по оптимальному налогообложению.

Существует тесная связь меж­ду анализом оптимального налогообложения и налоговой реформой: налоговая система будет оптимальной, если в ней больше невозможно провести какие-либо реформы, увеличивающие общественное благосостояние.

Полезные разъяснения касательно анализа налоговой рефор­мы приводятся у Ахмада и Стерна (1991).

Более скромные цели анализа налоговой реформы ведут к меньшим информационным потребностям: необходимо знать всего лишь то, как экономические агенты будут реагировать на весьма незначительные изменения в налогах по сравнению с крупными изменениями, которые могли бы иметь место при движении к оптимальной налоговой структуре. В этом заключается определенное преимущество, и следует заметить, что страна, которая последовательно проводит ряд налоговых реформповышающих общественное благосостояние, достигает оптимальности.

Практический подход в налоговой политике должен совмещать в себе глубокие выводы как из теории оптимального налогообложения, так и из анализа налоговой реформы.

1. 3. Стратегические цели и тактические задачи налоговой политики.

Сложившиеся в государстве те или иные закономерности налоговых отношений отражают тактику и стратегию налоговой политики, являющейся составной частью финансовой политики. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества и интересами социальных групп, стоящих у власти.

В условиях высокоразвитых рыночных отношений налоговая политика используется государством для перераспределения избыточных доходов преимущественно в социальных целях, а также для территориального экономического развития, регулирования доходности населения. Задачи налоговой политики сводятся к обеспечению государства финансовыми ресурсами, созданию условия для регулирования хозяйства страны в целом, сглаживанию возникающих в процессе рыночных отношений экономических диспропорций.

Российские ученые выделяют несколько типов налоговой политики:

Первый тип – политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом «взять все, что можно». При этом государству уготовлена «налоговая ловушка», когда повышение налогов не сопровождается приростом государственных доходов. Предельная граница ставок определена и зависит от множества факторов в каждом конкретном случае. Зарубежные ученые называют предельную ставку в 50%.

Второй тип – политика разумных налогов, способствующая развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Предприниматель максимально выводится из налогообложения, но это ведет к ограничению социальных программ, поскольку государственные поступления сокращаются.

Третий тип – налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите. Налоговые доходы направляются на увеличение различных социальных фондов. Такая политика ведет к раскручиванию инфляционной спирали.

В сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерен первый тип налоговой политики в сочетании с третьим.

Налоговая политика и налоговый механизм определяют роль налогов в обществе. Эта роль неоднозначна по отношению к структуре бюджетных интересов и по отношению к интересам субъектов хозяйствования. Для бюджета рост налоговых изъятий является положительным фактором, а для субъектов хозяйствования оценивается как отрицательный фактор, побуждающий их минимизировать налоговые обязательства разными способами. Из-за тяжести налогового бремени, несправедливых принципов обложения минимизация налогов зачастую носит незаконный характер. Роль налогов постоянно меняется в зависимости от изменения приоритетов системы государственных органов управления. В отличие от функций роль налогов более подвижна и многогранна, она отражает в концентрированном виде интересы и цели определенных социальных групп и партий, стоящих у власти.

2. 1. Конституционный принцип единства налоговой политики.

Конституционный принцип единства налоговой политики обуслов­ливает принцип единства системы налогов. Однако его значение этим не ограничено. Он предъявляет определенные требования не только к перечню налогов, но и к содержанию законов о налогах, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровнях.

Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гаранти­руется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Единство экономического пространства — непременный атрибут государства с рыночной экономикой, условие сво­бодного и динамичного развития общества.

Принцип единства экономического пространства реализуется посредством различных механизмов, в том числе и финансовых.

Реализация данных принципов — одно из направлений деятельности Правительства РФ. Статья 114 Конституции РФ определяет, что Правительство РФ обеспе­чивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и де­нежной политики.

Как следует из приведенных статей Конституции РФ, содержание принципа единой финансовой политики состоит не в сосредоточении у федерального центра всех финансовых полномочий, а в разработке им единых обязательных стандартов финансовой деятельности, обеспечивающих условия формирования бюджетов Федерации и территорий при поддержании баланса прав и интересов всех участников финансовых от­ношений.

Указанные статьи Конституции РФ лежат в основе сформули­рованного КС РФ принципа единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику.

Содержанием единой налоговой патетики является недопущение установления налогов, нарушающих единство экономического про­странства Российской Федерации.

Конституция РФ не исключает принятия субъектами Федерации налогового законодательства, направленного на создание более привлекательных условий хозяйствования по сравнению с дру­гими территориями. Такие действия могут иметь место исключительно в пределах, установленных федеральным законодательством. Так, субъекты Федерации могут снизить ставки налога на прибыль по сравне­нию с установленными в федеральном законе (в отношении части нало­га, зачисляемой в региональный бюджет).

Ограничение политики налоговых льгот может происходить и от налогового, и от бюджетного законодательства. Чрезмерная увле­ченность созданием льготных условий налогообложения подрывает до­ходную базу территории и вызывает потребность в дополнительных до­тациях и субсидиях из федерального бюджета.

Политика расширения налоговых льгот может привести к созда­нию условий, позволяющих формировать бюджеты одних территорий за счет доходов других территорий. Вероятность этого особенно велика при существующей несовершенной системе налоговой регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

Единство налоговой предполагает, что условия налогообло­жения, устанавливаемые в регионах и местностях, не будут действовать искажающе на объективно складывающиеся рыночные отношения, не бу­дут приводить к снижению доходов других регионов и местностей.

Не всякое снижение уровня налогообложения приводит к наруше­нию этого принципа. Можно выделить несколько признаков, которые свидетельствуют о недобросовестной налоговой политике региона:

• условия налогообложения таковы, что особые выгоды получают только нерезиденты или же эти выгоды возникают в связи с операциями с нерезидентами;

• условия налогообложения препятствуют регионам, откуда про­исходят получатели выгод, учитывать при формировании налоговой базы результаты их деятельности в данном регионе;

• налоговые преимущества предоставляются, если налогоплатель­щик не ведет реальной экономической деятельности в данном регионе или ведет ее в минимальном объеме;

• правила определения налогооблагаемой базы отличаются от общепринятых;

• принимаются меры «неразглашению конкретных условий налого­обложения; практикуется при внешнем соответствии налогового законода­тельства общепринятым правилам, изменение условий налогообложения по договоренности, достигнутой на административном уровне, т.е. скрыто.

Законы субъек­тов Федерации, нарушающие принцип единства налоговой политики, ре­шениями судебных органов могут быть признаны недействительными.

В Постановлении от 21 марта 1997 г. КС РФ отметил, что «единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой си­стемы обеспечивается единой системой федеральных налоговых орга­нов».

Этот принцип построения системы налоговых органов определяется принципом единства налоговой политики: для обеспечения единообразного применения налогового законодательства требуется наличие одного контрольного органа. Поэтому Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) в качестве единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства осуществляет свои полно­мочия в отношении как государственных, так и местных налогов.

По предметам совместного ведения издаются федеральные зако­ны и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.

МНС России является независимой системой контроля за соблю­дением налогового законодательства. Независимость понимается преж­де всего как независимость от местных органов власти и управления. Это конкретное проявление принципа разделения властей, системы «сдержек и противовесов": праву местных органов власти вводить мест­ные налоги, устанавливать ставки платежей, определять льготы проти­востоит обязанность налоговых инспекций действовать в строгом соот­ветствии с буквой и духом закона. Налоговые инспекции имеют право выполнять только те решения и постановления по налоговым вопросам региональных и местных органов власти, которые приняты в соответ­ствии с законом и в пределах предоставленных им прав. Региональные и местные органы власти и администрация не имеют права изменять или отменять решения налоговых органов, а также давать им оперативные руководящие указания.

МНС России — централизованная система контроля за соблюде­нием налогового законодательства.

2. 2. Имитационный анализ налоговой политики.

Имитационный анализ служит в настоящее время важным дополнени­ем к эмпирическим исследованиям. Он позволяет исследователям проводить «испытание» конкретных гипотез о динамике сбережений на соответствие эмпирическим закономерностям для выявления возмож­ной эмпирической значимости определенных видов динамики сбере­жений или проведения эконометрического анализа. Имитационные модели дают возможность изучения более сложных и реалистичных политических вопросов и более глубокого, по сравнению с другими методами, понимания относительной практической значимости клю­чевых параметров.

В качестве примера использования имитационных моделей динамики сбережений рассмотрим, ситуацию с предохранительными сбережениями. Первый и второй вид рыночного несовершенства возникает вследствие действия на рынках аннуитетов и ограничений ликвидности. Еще один, третий, вид рыночного несовершенства возникает вследствие тех трудностей, с которыми по­требители могут сталкиваться при страховании себя от риска неопре­деленности заработков. Неопределенность заработков может вызывать­ся риском безработицы, шоками в производственном или профессио­нальном равновесии, действующими на заработную плату, состоянием здоровья индивида и другими рисками. Такие связанные с получением трудовых доходов риски страхуются нелегко, поскольку подобный вид страхования создает очевидные отрицательные стимулы к предложению труда. Поэтому домашние хозяйства должны уметь «самоподстра­ховываться» с помощью предохранительных сбережений.

Учеными были разработаны модели «предохранительных» сбере­жений, в которых домашние хозяйства накапливают богатство в фор­ме страхования от риска, связанного с получением трудовых доходов. В общем виде эти модели технически сложны, так как предусматрива-10Т оптимизацию в условиях многопериодной неопределенности. Вме­сте с тем они с успехом могут быть построены на основе имитации данных об уровнях заработков и риска и правдоподобных характерис­тик предпочтения. Одной из целей таких имитационных моделей явля­ется . определение объема сбережений, который домашнее хозяйство •может позволить себе, исходя из предохранительных мотивов.

Имитационные методы моделирования, кроме того, позволяют рас­крыть качественные свойства моделей предохранительных сбережений, которые было бы трудно выявить, используя методы общего теорети­ческого анализа. Например, модели с предохранительными сбереже­ниями демонстрируют наличие у пожилой части населения "избыточ­ной чувствительности» потребления к текущим доходам и низким уровнем накопления «отрицательного» богатства. Эти модели основа­ны и в том и в другом случае на эмпирических наблюдениях. Некото­рые ученые находят несоответствие этих моделей моделям, построен­ным на основе гипотезы о соотношении стандартного жизненного цикла и постоянного дохода. Однако, по их мнению, они столь же успешно свидетельствуют в пользу рационирования кредита или существования «наследственного» мотива к сбережениям. Даже если с формальной точки зрения такие имитационные модели не Могут считаться эмпи­рическим обоснованием мотива к предохранительным сбережениям, то, по крайней мере, они служат убедительным объяснением того, что может лежать в основе некоторых явных аномалий, встречающихся в эмпирических исследованиях. Имитационный анализ выявляет качественные эффекты налоговой политики, он позволяет оценить различные эффекты в количественном отношении.

Когда рынки капитала несовершенны, вполне вероятно, что анализ налогообложения и сбережений по благосостоянию будет значительно меняться. Вместе с тем у аналитика имеется немного возможностей для понимания последствий налоговой политики, проводимой в по­добной среде. Взаимоотношения факторов рыночного несовершенства и налоговой политики настолько сложны, что проведение чисто тео­ретического анализа крайне проблематично.