Ограничение самодержавия - принцип становления конституционной монархии в России

2. Ограничение самодержавия - принцип становления конституционной монархии в России.

По способу происхождения конституции делятся на пожалованные или октроированные, и устанавливаемые волею народа. Конституция октроируется тогда, когда монарх, обладающий всей полнотой власти, сам себя ограничивает и уступает населению те или иные публичные права. За вычетом этих уступок вся полнота власти по-прежнему остается у монарха. Иной характер "конституций, устанавливаемых волею народа (обыкновенно на учредительном собрании). Здесь вся полнота власти принадлежит народу. Ему принадлежит власть учреждающая. От него же происходят и власти учреждаемые"[10].

Конституция России 1905 - 1906 годов явила собой пожалуемую конституцию, которую Николай II самостоятельно, правда, под давлением первой революции 1905 года, "пожаловал" населению России. Данная конституция, как говорилось ранее, заложила основные принципы государственного устройства и общественной жизни, которыми пренебрегать Император уже не смел.

Основные принципы конституционного строя являются отрицанием некоторых коренных основ самодержавия. “При конституции уже не вся власть исходит от монарха и не вся осуществляется отдельными органами государства, только в той мере и пока это угодно монарху. Парламент является самостоятельным органом государственной власти, и устранить его участие там, где оно по закону предписано, монарх своей волей не вправе”[11]. В статье 7 Свода основных законов говорится: "Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думою"[12]. Расширялось право законодательной инициативы (раньше принадлежало только императору), теперь это право принадлежало помимо царя Государственной Думе, Государственному Совету и министрам. Далее в статье 86 говорилось: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора"[13]. Таким образом, законодательная власть вручалась сразу трем органам, и закон мог быть принят только при согласии всех трех органов. В этой связи и Государственной Думе, и Государственному Совету, как нижней и верхней палатам, принадлежали прерогативы типичные для парламента любой другой страны: законодательная инициатива, разработка и принятие законов, обсуждать и утверждать бюджет (правда, с отдельными ограничениями).

Кроме того, ст. 87 наделяла Совет Министров особыми полномочиями в области законотворчества: "Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим Министром или Главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет"[14].

Несмотря на то, что как Государственный Совет, Государственная Дума, так и Совет Министров получил лишь часть тех полномочий, которыми они должны наделяться в нашем понимании данной проблемы, все это явилось свидетельством ограничения власти императора, хотя он и имел огромные полномочия в области исполнительной и частично судебной власти.

Другое дело, что “ограничение власти царя было формальное и на практике роль Государственной Думы было малозначительной: она рассматривала третьестепенные вопросы”[15], законопроекты, как правило, представлялись министрами, а не депутатами, запросы депутатов игнорировались правительством и т.п.

3. Формирование института разделения властей и его особенности.

В русской литературе большинство ученых высказывается за теорию разделения властей, но с некоторыми ограничениями. Так, уже Градовский в своем сочинении "Государственное право важнейших Европейских держав" утверждает, что "отвергая принцип разделения властей в том виде, как он предложен Монтескье, конституции как европейские, так и американские продолжают заносить его в число своих основных законов". Совершенно того же взгляда придерживается и М. М. Ковалевский, который в своих сочинениях, имеющих по преимуществу исторический характер, не анализирует самую теорию разделения властей, а констатирует ее влияние на государственный строй современных конституционных государств. Гораздо более отступает от теории разделения властей Коркунов; он выдвигает принцип "совместности властвования". По его мнению, "взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами". Проанализировав затем различные формы совместного осуществления власти, Коркунов приходит к заключению, что "при возведении начала разделения властей к более общему началу совместности властвования, явления действительной политической жизни, несогласимые с разделением частей, противоречащие ему, оказываются вполне объяснимыми обобщенным началом совместности властвования". Однако эта теория кажется верной только до тех пор, пока мы принимаем ее необходимые предпосылки, которые заключаются в отстаиваемых Коркуновым взглядах на государственную власть и на само государство, только признав, что государство есть не более, как правовое отношение властвования, и что государственная власть принадлежит органам государственной власти, а не самому государству, мы сможем признавать и теорию совместности властвования. Но если мы будем придерживаться единственно правильной точки зрения, что государственная власть принадлежит самому государству, то все аргументы, приводимые Коркуновым против разделения властей и в пользу совместности властвования, окажутся аргументами в пользу единства государственной власти.

Другие русские теоретики государственного права также высказываются за теорию разделения властей. Особенно решительным сторонником ее является Н. И. Лазаревский в своих "Лекциях по русскому государственному праву", том 1-й "Конституционное право". Он считает разделение властей "основным понятием конституционного права и, как таковое, ставит его в основание своей системы конституционного права. Однако в изложении принципов разделения властей Лазаревский значительно отступает от Монтескье, так как признает, что "учение Монтескье о том, что должно существовать равноправие трех обособленных, вполне раздельных властей неправильно". Вместо равноправия властей он отстаивает положение, что "законодательная власть должна стоять над другими властями в государстве". Верховенство законодательной власти Лазаревский основывает на верховенстве закона. По его словам "принципиальное признание верховенства закона в настоящее время ни с чьей стороны возражений не вызывает". Но отвергнуть равенство властей и признать верховенство законодательной власти - это значит лишить разделение властей всех его существенных признаков. Также точно Лазаревский не признает распределения властей между отдельными органами государственной власти. Он утверждает, что "положение монарха может быть определено не как положение главы какой-либо одной из трех властей, но как положение главы государства". При таком понимании принцип разделения властей оказывается лишенным своего настоящего содержания. Очевидно это уже не разделение властей, а нечто другое[16].

Но среди русских теоретиков государственного права есть безусловные противники теории разделения властей. Особенно определенно в этом смысле высказывается проф. А. С. Алексеев. По его мнению "теория Монтескье не только не находит своего осуществления в Англии, но и вообще неосуществима, ибо основана на неверных предположениях. Те три власти, которые различает Монтескье, вовсе не самостоятельные государственные власти, а не что иное, как различные функции одной и той же государственной власти, единой по существу"[17].

Противником теории разделения властей также можно назвать Б. А. Кистяковского, который писал: "Практика государственных учреждений в современных конституционных государствах, и теоретическая мысль представителей науки государственного права одинаково приводят нас к тому, что теория разделения властей не правильна. Как государство есть нечто целое, единое и неделимое, так и власть неделима; власть принадлежит государству в его целом, и в нем не несколько властей, а только одна единая власть. Поэтому разделение властей не может служить гарантией политической свободы, неприкосновенности личности, конституционного строя и правового характера государственной власти. Эти гарантии мы должны искать в других принципах и других основах современного конституционного государства.

Но, отвергнув теорию разделения властей в ее целом, мы все-таки должны признать, что некоторые положения ее, как, например, требование, чтобы законодательная власть принадлежала народному представительству, несомненно, очень способствовали развитию конституционных идей"[18].

Теперь следует рассмотреть Манифест от 17 октября 1905 года и Свод основных государственных законов от 23 апреля 1906 года через призму данной концепции.

Принцип разделения властей нашел свое отражение в данных нормативных правовых документах. Вместе с тем, создание Государственной Думы не означало в России введения идеи разделения властей. Власть монарха была ограничена (об этом говорилось в предыдущем пункте), но он не был лишен законодательных прав. Император имел право издавать указы, хотя и здесь его возможности были ограничены. Согласно той же ст. 87 Свода законов во время каникул Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызывали необходимость той или иной меры, которая требовала решение в законодательном порядке, Совет Министров представлял о нем императору непосредственно. Мера эта не могла, однако, вносить изменений ни в Основной Закон, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действия такой меры прекращались, если надлежащим министрам или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления заседаний Думы, соответствующий принятой мере законопроект или его не одобрят Государственная Дума или Государственный Совет. Таким образом, монарх мог издавать постановления, которые могли выступать от действующих законов. К этому надо добавить, что согласно ст. 15 Основных Законов император имел право объявлять местности на “военном” или “исключительном положении”, предоставляющих администрации особые полномочия и устанавливающие ограничения политических и гражданских прав, которые провозглашались основными законами.

Далее, император имел право распустить парламент. Согласно ст. 104 и ст. 105 Основных законов, состав членов Государственного Совета по выборам мог быть заменен новым составом до истечения срока полномочий по указу императора и, что Государственная Дума могла быть до истечения пятилетнего срока ее полномочий тоже распущена указом императора. Однако новые выборы в Государственный Совет и Государственную Думу должны были быть назначены тем же указом, что и роспуск любой из палат.

Однако судебную власть в то время нельзя было рассматривать как обособленную ветвь власти. Для этого судебная власть еще не была развита на столько, не получила той власти и весомости, какой должна обладать отдельная ветвь власти. Подтверждение этого можно найти в работах А. Г. Пархоменко[19]. Закрепление данной нормы можно найти в Своде законов, а именно в статье 22: "Судебная власть осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем Императорского Величества"[20]. Кроме этого в статье 23 Свода было закреплены достаточно большие полномочия Императора в отношении судебной власти: "Государю императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказания и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением против них преследования и освобождением их от суда…"[21]

Все это свидетельствует (и это подчеркивают многие авторы) о том, что в России с введением Основных законов была установлена дуалистическая монархия. Это проявилось в дуализме (двойственности) государственной власти, которая юридически и фактически была разделена между правительством, формируемым и ответственным перед императором с одной стороны и Государственной Думой и Государственным Советом с другой. Как справедливо отмечают В. Альхименко и М. Евтеева в то время в Российской империи отсутствовал институт парламентской ответственности правительства, законодательные полномочия Государственной Думы сильно урезаны императором, который имел право вето, право роспуска Думы, назначения в Государственный Совет[22]. Такое положение было закономерно, так как существование дуалистической монархии свидетельствовало о слабости российской буржуазии, и ее вынужденном делении государственной власти с феодалами. Такая же ситуация сказывалась и в кайзеровской Германии тех лет, где тоже существовала дуалистическая монархия. Таким образом, нам необходимо отметить, что с принятием Основных законов 23 апреля 1906 года в России устанавливалась дуалистическая конституционная монархия[23].