Конституционно-правовой статус общественных объединений

Конституционное право.

 

Тема: Конституционно - правовой статус общественных объединений.

 

План.

Содержание и гарантии права на объединение. Политическое многообразие, многопартийность. Законодательство об общественных объединениях. Понятие, организационно-правовые формы и виды общественных объединений. Порядок создания, реорганизации и ликвидации общественных объединений. Права, обязанности и ответственность общественных объединений.

1.   Содержание и гарантии права на объединение. Политическое многообразие и многопартийность.

 

Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах[1] каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч.1 ст.22). По Всеобщей декларации прав человека, никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20).[2]

Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права.

В ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно лишь введение законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

Конституция Российской Федерации, основываясь на нормах международного права, гласит: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (ст.30).

Право на объединение закреплялось в Основном законе страны и ранее, Конституция СССР 1977 г. определяла роль общественных организаций как важной составной части политической системы. Но существовала ли в Советском Союзе, где правила Коммунистическая партия, политическая система? Нет, не существовала. Идея политической системы в течение двадцати лет была не востребованной в советской государственно-правовой науке. Её использование было здесь ограниченным: или как аналога политической организации или в качестве пропагандистского клише, когда речь шла о «политической системе развитого социализма», как это и делалось в Конституции СССР 1977 г. В преамбуле устанавливалось, что в СССР сложилось «идейное единство советского общества». А в соответствии со ст. 6 руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является КПСС, существующая для народа и служащая народу. В стране с одной правящей партией не нужны были равные ей по статусу, способные противостоять оппозиционные объединения. Поэтому не осуществлялось законодательной регламентации порядка их образования. Все общественные объединения в значительной мере были огосударствлены, действовали под руководством КПСС без какой-либо законодательной основы, руководствуясь лишь своими уставами.

С началом реформирования в 90-х годах прошлого века, когда идея – создание демократического правового государства, гражданского общества - начала воплощаться в жизнь, признание принципа многопартийности стало необходимо и естественно. Одним из первых шагов на этом пути стала отмена ст.6 Конституции СССР, закреплявшей роль КПСС как ядра политической системы советского общества. Статьи, гарантировавшие гражданам СССР свободу научного, технического и художественного творчества только «в соответствии с целями коммунистического строительства» (ст. 47), а политических прав и свобод – «в целях укрепления и развития социалистического строя» (ст.50) были сохранены. Таким образом, единственной официально признаваемой оставалась идеология марксизма, а без идеологического многообразия не может быть многообразия политического.

9 октября 1990 г. был принят Закон «Об общественных объединениях»[3]. Верховным Советом РСФСР 18 декабря 1991 г. было принято постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе». В нем закреплялось, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах) применяется в РФ постольку, поскольку оно не противоречит ее законодательству и общепризнанным нормам международного права.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила принцип идеологического многообразия как одну из основ конституционного строя страны, тем самым исключив возможность существования в России государственной или обязательной идеологии и сделав возможным становление и развитие политической системы страны. «1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» - ст. 13 Конституции Российской Федерации.

Идеология - это система политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой. Характерная особенность идеологии состоит в том, что она непосредственно связана с практической деятельностью людей и направлена на утверждение, изменение либо преобразование существующих в обществе порядков и отношений.

Идеологическое многообразие понимается как право отдельной личности, социальных групп, политических партий и общественных объединений:

1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно экономического, политического, правового и иного устройства Российской Федерации, зарубежных государств и мировой цивилизации в целом;

2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой информации: прессы, радио, телевидения, а также путем издания монографических и научно-популярных работ, трудов, статей и т. п.;

3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую сферу: разрабатывать программные документы партии, готовить законопроекты, иные документы, предусматривающие меры по совершенствованию, переустройству социального и политического строя Российской Федерации;

4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную полемику с иными идеологиями;

5) требовать по суду или через иные органы государства устранения препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое многообразие.

Конституционный принцип, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, закрепляет равноправие идеологий в обществе. Ни одна из них не имеет и не может иметь приоритета перед другими, который бы закреплялся официально государством с помощью закона или иным способом. Граждане России вправе придерживаться той или иной идеологии, принимать активные меры по ее реализации в жизнь. Но их выбор должен быть осознанным, добровольным и самостоятельным. Государство не может навязывать гражданам какую-либо идеологию, которую они обязаны под страхом уголовного и иного наказания разделять, изучать и пропагандировать.

Закрепление принципа многообразия делает возможным появления политического многообразия и многопартийности. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность – п.3 ст. 13.

П.4 ст. 13 гласит: « Общественные объединения равны перед законом».

Равенство общественных объединений перед законом проявляется в равенстве требований государства к уставам общественных объединений, к порядку их регистрации и прекращения их деятельности. Так, устав, положение или иной основополагающий акт общественного объединения должен указывать цели, задачи, структуру и территорию деятельности общественного объединения, условия, порядок приема новых членов и выхода, права и обязанности участников, порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного имущества общественного объединения и его организаций.

Равенство общественных объединений означает равенство их прав в общественной и хозяйственной деятельности.

Конституцией предусматривается перечень оснований, при наличии которых запрещается создание и деятельность общественных объединений:

«запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни».

Подобные основания ограничения свободы ассоциации предусмотрены и в Международном пакте о гражданских и политических правах (ч. 2 ст. 22), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ч. 2 ст. 11).

То есть круг причин, по которым создание и деятельность общественного объединения не допускается, ограничен на конституционном уровне и не зависит от прихоти регистрирующих и контролирующих органов. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен далее.

Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Таковы суть и содержание права на свободу объединения или, как принято формулировать в международных документах и зарубежных конституциях, права на свободу ассоциации с другими.

.

2. Правовое регулирование деятельности общественных объединений. Основы правового статуса общественных объединений устанавливает и гарантирует Конституция Российской Федерации – статьи 13, 30 и ряд других, без которых существование общественных объединений было бы невозможно (например, ст.ст. 28, 29, 31, 32 Конституции Российской Федерации).  Важное значение имеют международные документы, такие как Всеобщая декларация прав человека[4], Пакт о гражданских и политических правах[5].

Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются ФЗ «Об общественных объединениях»[6], Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений.  

«Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений - политических партий, профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, - могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом. Деятельность указанных общественных объединений до принятия специальных законов, а также деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируются ФЗ «Об общественных объединениях» - ст. 4 ФЗ «Об общественных объединениях»

Данная статья не использует термина «законодательство», включающего, наряду с законами, и подзаконные акты нормативного характера исполнительных органов - правительства, министерств и ведомств, которые по своему объему и детализации регулирования зачастую начинают конкурировать с законами, ограничивая использование предоставленных в нем прав многочисленными оговорками. Не подвергая сомнению регулирующее значение для деятельности общественных объединений всех видов нормативных актов, всего объема законодательства, в данной статье подчеркивается значение именно законов - как федеральных, так и законов Субъектов Федерации в качестве основных, базовых источников создания нормативной основы регулирования вопросов, связанных с реализацией права на объединение.

На момент принятия Федерального закона «Об общественных объединениях», его исходные правовые принципы опирались лишь на Конституцию РФ и Гражданский кодекс. В последующем законодательная база деятельности общественных объединений значительно расширилась и в настоящее время включает следующие Федеральные законы: настоящий Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединениях» от 26 июня 1995 г.[7], Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г.[8], Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.[9], Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.[10].

При этом важно учитывать, как взаимодействуют и как применяются нормы указанных Федеральных законов в отношении каждого отдельного общественного объединения: если законы о профсоюзах и молодежных объединениях полностью попадают в сферу деятельности базового закона об общественных объединениях, устанавливая особенности регулирования конкретных видов таких объединений, то законы о некоммерческих и благотворительных организациях попадают в эту сферу лишь частично.

Закон о некоммерческих организациях регулирует в основном гражданско-правовые, имущественные отношения в организациях, не преследующих целей извлечения прибыли, и в этой части его положения выступают по отношению к соответствующим положениям настоящего Федерального закона как нормы общего характера, поскольку все общественные объединения, согласно определению, данному в ст. 5 настоящего закона, являются некоммерческими образованиями. Однако, общественные объединения, по сравнению с иными некоммерческими организациями, обладают значительной спецификой, действуя, в основном, в сфере публичного права, обеспечивая реализацию конституционного права на объединение, относящегося к политическим правам и не всегда требующего наличие имущества для его осуществления. Кроме того, и организационные формы реализации политического права не могут полностью совпадать с формами приобретения, отчуждения и управления имуществом, предусмотренными для некоммерческих организаций - юридических лиц, тем более, что важнейшая особенность общественного объединения - возможность легального существования без прав юридического лица. Таким образом, сфера деятельности указанных законов пересекается лишь в определенной части, и там, где это происходит, закон «Об общественных объединениях» предусматривает специфику применения законодательства о некоммерческих организациях к сфере своего регулирования.

Что касается Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», он, напротив, в определенной части выступает по отношению к закону «Об общественных объединениях», как специальный или частный закон, поскольку конкретные общественные объединения могут одновременно являться благотворительными, но не любые, а лишь те из них, которые в своих уставах закрепляют исключительно благотворительные цели, и, кроме того, придерживаются в своей деятельности правил и ограничений, установленных в законе для таких организаций и претендуют на получение льгот, связанных со статусом благотворительной организации (в частности, статьи 3, 10, 12, 16, 18 Федерального закона «О благотворительности и благотворительных организациях»).

Кроме того, субъекты РФ в соответствии с Конституцией РФ принимают свои законы и иные нормативные акты о деятельности общественных объединений. Такие акты действуют, например, в республике Башкортостан - Закон об общественных объединениях[11], в Москве - Закон г. Москвы о благотворительности[12], в Санкт-Петербурге - Закон о льготах участникам благотворительной деятельности и другие.

Рассматривая соотношение норм федеральных законов, регулирующих деятельность общественных объединений, и соответствующих законов субъектов РФ, важно отметить следующий факт: в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституцией РФ, в ведении РФ находятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а в совместном ведении РФ и ее субъектов, в аналогичной области, согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ, находится лишь «защита прав и свобод человека и гражданина». Таким образом, регулирование реализации важнейших конституционных прав и свобод, к числу которых относится и право граждан на объединение, отнесено к исключительной компетенции федеральных законов.  Поэтому законы и другие нормативные акты, принимаемые Субъектами Федерации, не могут ограничивать использование гражданами права на объединение, умалять права и виды государственной поддержки общественных объединений, гарантированные настоящим Федеральным законом, но могут устанавливать дополнительные меры защиты этих прав, расширять возможности законной деятельности общественных объединений, предоставлять им дополнительные льготы, оказывать иные меры поддержки.

Что же касается отдельных видов общественных объединений, например, творческих союзов, ассоциаций предпринимателей и работодателей, общественных объединений инвалидов и других, различаемых по содержанию их конкретной деятельности и характеру объединившихся в них членов и участников, развитие их деятельности может потребовать специального нормативного регулирования, учитывающего эти особенности. В этом случае особенности их деятельности будут регулироваться специальными, «отраслевыми» законами, принимаемыми по мере необходимости в соответствии с настоящим Федеральным законом, как это и произошло в отношении закона о профсоюзах и закона о государственной поддержке молодежных объединений.

Кроме того, в данной сфере действуют следующие важные нормативные акты:

Приказ Минюста РФ от 12 июля 2002 N 199 «Об утверждении форм

документов, применяемых при государственной регистрации Торгово -

Промышленной палаты, общественного объединения и религиозной

организации в качестве юридического лица»[13];

Приказ Минюста РФ от 08.08.2001 N 237 «Об утверждении образцов

документов, необходимых для государственной регистрации политической

партии и ее регионального отделения»[14];

Приказ Минюста РФ от 06.10.1997 N 19-01-122-97 «О правилах

рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений»[15]