Правовой статус субъектов

1.3 Правовой статус субъектов

Российской Федерации

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации – уставы и законы. Ряд прав субъектов вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий(1992г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Что касается автономий, то Конституция РФ предусматривает возможность принятия о них федерального закона, но она пока не реализована.

Правовой статус в решающей степени гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3-8 которой, в конечном счете, возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Они сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения, его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты федерации. Так, в январе и феврале 1996 года Указами Президента РФ в ч.1 ст.65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ – Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч вместо прежних наименований.

Несмотря на провозглашенные Конституцией равноправие всех субъектов РФ их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а, следовательно, вроде должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъекты РФ дает повод говорить об асимметричности Российского федерализма. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то становится непонятным смысл ч.5 ст.66 Конституции РФ, позволяющий с помощью федерального конституционного закона по взаимному согласию Российской Федерации и субъекты РФ изменять его статус. Зачем изменять, если все статусы равны? Или подразумевается выход из федерации? Приходится признать, что, закрепив равноправие всех субъектов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено.

Равноправие субъекты Федерации проявляется, в общем, для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст.71,72 и73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего много национального народа России, в том числе – всех субъектов федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а, следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения федерации. Вместе с органами государственной власти федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти[11,ст.209].

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные правовые акты издаются субъектами федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов федерации приоритет отдается их законам и нормативным актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

Однако жизнь показала, что установленные Конституцией основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации. В связи с этим, начиная с Республики Татарстан, республики, края и области стали заключать договоры о таком разграничении. Они подписываются Президентом РФ и главой администрации (президентом, губернатором) субъекта федерации. Таких договоров уже более двадцати.

По своему содержанию договоры в целом однотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между федерацией и ее субъектами, содержащие в Конституции РФ. В то время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально- трудовых вопросов и занятости. С точки зрения юридических отношений федерации и ее субъектов главным в договорах является признание федерацией круга вопросов, по которому она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта федерации.

Заключение договоров о разграничении предметов ведения, хотя на первых порах оно было лишено единого подхода, не меняя природы государственности Российской Федерации, превращая ее в некое конституционно-договорное объединение. Такие опасения нередко высказываются. Договоры не только не подменяют Конституцию РФ и закрепленный ею конституционно-правовой статус федерации, но, будучи в рамках Конституции, служат ее практической реализации в направлении реального федерализма. Разумеется, сохраняется и даже усиливается требование к точному и полному соблюдению договорами всех положений Конституции Российской Федерации.

Тем не менее, тенденция со стороны субъектов РФ заполучить, как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения уже определились, что заставляет федерацию упорядочить процесс принятия договоров о разграничении предметов ведения. В этих целях Президентом РФ был издан Указ от 12 марта 1996г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при президенте РФ. Эта работа исходит среди прочих из следующих положений:

-  принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами.

-  договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ.

-  в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ.

-  не подлежит передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской федерации.

Субъекты федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами федерации могут быть изменены только, с их взаимного согласия[13].

Система органов государственной власти устанавливается субъектами федерации самостоятельно. Есть только. Конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации что, в частности означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной, судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституций РФ, весьма характерные для всех федеративных государств призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в федерации на всех уровнях.

Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят. Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов. Так, в одних республиках учрежден пост президента, а в других – нет или он называется по-другому, по-разному формулируется взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются, не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других - глава администрации лишен права отлагательного вето и т.д. Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993г., который, однако полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти. 5 октября 1995г. Президентом РФ издан новый Указ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ.

Как показывает практика, конституционно-правовая реформа в субъектах РФ пока не завершена и рождает многие негативные явления. В связи с этим и в целях реализации Указа от 5 октября 1995г. Президентом был издан Указ от 25 января 1996гю, которым утверждено Положение о Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ. В состав Комиссии, решения которой могут затрагивать многие важные вопросы, но имеют рекомендательный характер, вошли представители федеральных органов и органов государственной власти ряда субъектов РФ. Комиссия, в частности, вправе заслушивать информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

Представительные органы в субъектах федерациях имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы: изменения их конституций и уставов не требуют утверждения «сверху».

Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с федеральным законом. Но обычно в федерациях (например, в ФРГ) субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принятия федерального закона. Аналогичный порядок признан конституционным и в Российской Федерации (постановлением Конституционного Суда РФ от 1февраля 1996гю по «читинскому делу»): отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт (субъекта Федерации) должен быть приведен в соответствие с ним.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируется главой администрации, но часто по политическим соображениям оказывается под контролем представительного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент России вправе приостановить их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено, что Президент может использовать согласительные процедуры, а при не достижении согласованного решения передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда[13,ст. 85].

Договоры 1998 года закрепляют право соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно и по поручению органов государственной власти Российской Федерации участниками международных, внешнеэкономических связей, «если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеративному законодательству и международным договорам Российской Федерации». Фактически, речь идет об установлении ограниченной международной правосубъектностью отдельных субъектов Федерации [8,ст.55].

Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.

Согласно федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995г. международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ведения субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст.4), реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с иностранными государствами, и открыли в них свои представительства. Это подорвало монополию центра в сфере международных отношений и переключило внимание с высокой дипломатии на нужды российских регионов. Некоторые субъекты препятствовали разрешению международных проблем, прежде всего регионы Дальнего Востока, выступая против договора с Китаем о государственной границе [21, ст.110]

Однако такие вопросы не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина. Развитие экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры

2.Российский федерализм

2.1Центр и регионы

Хотелось бы показать некоторые характерные черты отношений между республиками, субъектами Российской Федерации и федеральным центром, подчеркнув, что каждая из вершим треугольника, пребывает в неустойчивом положении, а асимметричность власти, лежащая в его основе, проявляется в различных формах политической борьбы.

По мнению, Ричарда Савки, центр должен разрабатывать общую экономическую политику, обслуживать иностранный долг, содержать вооруженные силы, устанавливать конституционные принципы, поддерживает благосостояние граждан, реализует социальные и образовательные программы.

Общепризнанно, что в России слабое государство, центральная власть с трудом собирает налоги, поддерживает монополию на легитимное применение силы, проводит осмысленную политику.

Поэтому республики стали ареной политической жизни, именно в республиках вырабатываются и реализуются различные политические программы. В этом контексте легко утверждать, что все влияние перешло к «региональным баронам» [20, ст.99]. Российская республиканизация способствовала росту авторитаризма на местах, но отнюдь не развитию демократии [20, ст.14]. Многие из 89 российских глав регионов стали откровенно авторитарными политиками, игнорирующие федеральную Конституцию, постоянно нарушают права человека и демократические нормы [23, ст.72]. «Выборные диктатуры» однозначно закрепились в Башкортостане, Калмыкии, Республиках Коми, Мордовии, Татарстане, Удмуртии [20, ст.14]. «…для региональных лидеров одинаково важно не давать поводов для вмешательства и укреплять свои позиции в федеральных структурах, лоббировать интересы своих регионов, заставлять брать на себя определенные обязательства и демонстрировать свое влияние, лояльность и готовность осуществлять новую политику» [17].

Краевые и областные лидеры стремились к усилению своей власти. Группа регионов входящих в «Сибирское соглашение», особенно в начале своего существования сумела утвердиться в качестве самостоятельного регионального образования. Создание межрегиональных ассоциаций, строящихся, главным образом, на принципах экономического сотрудничества, шло по пути «макрорегионализации», причем это направление поддерживали, те, кто стремился положить конец основанной на этническом делении Федерации. Движущей силой, которая привела к росту республиканизации, было неравное положение национальных республик и «обычных» регионов в составе Федерации. Вместо понижения статуса республик до уровня областей в целях установления единой территориальной формы федерализма. За годы правления Ельцина мы наблюдали эффективное «поднятие» статуса областей до уровня республик. Попытки областей создать Уральскую, Волгоградскую республики, то есть их попытки поднять их статус до уровня 21 национальной республики входящих в Федерацию [20, ст.9].

Это происходило параллельно другому процессу: усиление государственного регулирования социально-экономической и политической жизни страны. Отражением этого противоречия является двусмысленное положение губернатора. Будучи избранным населением субъекта Федерации, губернаторы обладали самостоятельной политической легитимностью, но согласно Конституции (части3 статьи 5 и части 2 статьи 77) они входили в единую систему исполнительной власти. Признавая это противоречие, некоторые губернаторы сами призывали к отмене прямых выборов и к формальному подчинению исполнительных региональных органов федеральным (в частности, губернатор Новгородской области Михаил Прусак) [21, ст.106].

Процессы усиления или ослабления власти на местах происходило из-за разностатустности субъектов. Симметричных федераций не бывает – это утопия. Но не бывает и не может быть Федераций, где половина субъектов имеет либо «особый статус» либо «договорные отношения» [9, ст.56]

Реально представляет угрозу для России, растущая асимметрия экономических и социальных условий, а так же опасность автаркии и протекционизма. Основным условием существования демократического государства, федерального или унитарного, является сохранение свободного товарообмена, информационных связей, свободного перемещения людей, капитала [1,ст. 9]

По мнению, Н. Варламовой, разностатустность субъектов Федерации проявляется в Конституции чисто номинально: республики названы государствами и имеют свою Конституцию и законодательство, а края, области и округа государствами не признаны и имеют свой устав и законодательство (часть 2 статьи 5, части 1, 2 статьи 66).

Более или менее реальным преимуществам республик является право устанавливать свои государственные языки (часть 2 статья 68). Это провоцирует на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть ущемление прав не титульных наций. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии. Свою позицию не выработал Конституционный Суд, сославшись на отсутствие нормативной базы [3, ст.114].

Основу подлинной асимметрии Российской Федерации создает заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения компетенции между Федерацией и её субъектами.

Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положения ст. 15) можно сделать вывод о приоритете Конституционного регулирования федеральных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статьи 71-73 Конституции, то есть сводиться к распределению полномочий между Федерацией и её субъектами внутри предметов совместного ведения (статья 72), и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта (статья 73). Однако часть 3 статьи 11подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статтьи16, имеют большую юридическую по сравнению с положениями статьи 71-72-73(части 1) [3, ст.114].

Центр включает в себя не только исполнительную, судебную, законодательную власти, но так же и представительный орган Верхнюю Палату Федерального Собрания, Совет Федерации, отличает своеобразный дуализм: он одновременно является федеральным и представительным органом субъектов Федерации [21, ст.105]. Данный штрих, внесен едва ли не в последний день его доработки (согласно материалам Конституционного Совещания, непосредственно по инициативе Б. Н. Ельцина), окончательно прояснил облик оригинальной Российской модели разделения властей. Придание ей легитимности в ходе референдума 12 декабря 1993 года, разумеется, остановил дискуссии о значении ее отдельных компонентов.

Но порядок работы Совета Федерации, который заседает два раза в месяц, не способствует усилению его влияния [21 ст.105]. Совет Федерации был назван «спящим гигантом российской политики»[17].

Президент В.В. Путин, внес на рассмотрение Государственной Думе пакет законов, которые предусматривают реформирование всей вертикали власти, и в частности Совета Федерации, который должен стать полноценной верхней палатой, равной с Государственной Думой в законодательном процессе.

Б. Страшун предлагает включать бывших президентов в состав Совета Федерации, по итальянскому примеру [23,ст.148].