Развитие органов, осуществлявших полицейскую функцию в период сословно – представительной монархии. (сер. XVI в.- сер. XVII в.)

5. Развитие органов, осуществлявших полицейскую функцию в период сословно – представительной монархии. (сер. XVI в.- сер. XVII в.)

В эпоху сословно представительной монархии (середина XVI - XVII века) под влиянием обострений, вызванных развитием крепостного права, сеть органов выполняющих полицейские функции, существенно расширилась. На смену дворцово - вотчинной пришла приказная система управления. В числе приказов можно было выделить группу выполнявших преимущественно судебно-полицейские функции. В середине XVI века систему полицейско-сыскных органов государства возглавлял разбойный приказ. Он занимался сыском и судом по «разбойным» делам и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местной полицией. В нем утверждались на должности губные старосты, целовальники и дъяки. В Москве и Московском уезде функции борьбы с преступностью были возложены на земский приказ. В каждом губном округе (уезде) образовывалась губная изба, во главе которой стоял губной староста, избиравшийся из дворян или боярских детей. Для утверждения в должности губной староста являлся в разбойный приказ, где получал соответствующий наказ. При губном старосте состояли целовальники, избиравшиеся из крестьянской или посадской верхушки. Делопроизводство вел губной дъяк. Губные старосты осуществляли общий судебно - административный и полицейский надзор за уездами: вели борьбу с разбойниками, занимались делами об убийствах, поджогах, заведовали тюрьмами. Губные и земские органы действовали параллельно, однако во многих местах был лишь один из этих органов.

В XVII веке произошла реорганизация местного управления: в 146 городах с уездами земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Назначение осуществлялось Разрядным приказом, далее происходило утверждение царем и Боярской думой. Претенденты на место воевод обращались к царю с челобитной, в которой просили назначить их на должность «покормиться». Срок службы воеводы исчислялся в 1-3 года, за службу он получал вотчину и поместный денежный оклад. Воевода имел приказную или съездную избу, в которой решались дела по управлению городом и уездом. Контроль за деятельностью воевод осуществлял приказ. Круг полицейских обязанностей воевод не был четко определен законодательством и наказами. Основные полицейские функции сводились к охране общественного порядка. Во всех наказах предписывалось смотреть, чтобы нигде не было «бою, грабежу, корчму, табаку, распутства и недозволенной игры». На воевод была возложена поимка воров и разбойников. Воеводы организовывали регистрацию всех приезжих в съездной избе, регулировали выезд из своего города и уезда. В число постоянных обязанностей воевод входил надзор за соблюдением правил пожарной безопасности, контроль за санитарной безопасностью, соблюдением правил торговли, контроль мер и весов, дорожное дело и почтовая связь. В XVII веке на местах продолжали функционировать земские и губные избы. Судопроизводство по губным делам проводилось дъяками, подъячьими, избой ведал губной староста. В их ведении находились тюрьмы, палачи и выборные от населения сотские и десятские.

В ведении губных изб фактически находились все уголовные дела. Земские избы избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах. Эти органы ведали раскладкой податей и осуществляли некоторые полицейские функции. С окончанием оформления крепостного права получает дальнейшее развитие вотчинная полиция. Феодал осуществлял полицейскую функцию в отношении своих крепостных, опираясь на руководимый им специальный аппарат.

Обзор исторических материалов, отражающих организацию и деятельность органов раннефеодальной и сословно - представительной монархии, показывает, что специальных органов полиции в России X - XVII в.в. не было. Полицейские обязанности выполнялись большинством органов государства как в центре, так и на местах. Поэтому термин «полиция» можно употреблять по отношению к России XVII в. лишь условно. Более правильно будет говорить об органах, которые решали вопросы, составившие в последствии особую полицейскую функцию, вычленившихся из общей охранительной функции государства.

6. Развитие полицейских органов в период абсолютной

монархии. (сер. XVII в. – I четверть XIX в.)

Во второй половине XVII века – 1 четверти XIX века в России утверждается абсолютная монархия. Впервые в российской истории полиция становится самостоятельным звеном государственного аппарата. Принятый в 1649 году наказ о градском благочинии стал действовать не только в Москве, но и на всей территории страны. В крупных городах объездным головам поручалось осуществлять паспортный контроль, наблюдать за порядком, санитарией и освещением. Они же формировали местную полицию и администрацию, организовывали патрулирование улиц. С начала XVIII века стали появляться регулярные полицейские формирования.

В 1702 году органы губного самоуправления были упразднены. Их функции перешли к воеводам. После образования в 1710 г. губерний полицейские функции были возложены в числе других на губернаторов. По воеводскому наказу 1719 г. они должными были заботиться об охране прав и безопасности местных жителей, преследовать «гулящих людей», заботиться об исправности дорог, блюсти правильность мер и весов. Эти функции воевода разделял с земскими комиссарами. Помимо всего прочего на них возлагалось наблюдение за исправностью и безопасностью путей сообщения и постоялых дворов, преследовать беглых и разбойников, содействовать отправлению правосудия, а также заботиться о нравственности и религиозности обывателей. В городах полицейские функции входили в компетенцию магистратов - учрежденных Петром I органов государственного самоуправления. Первая специальная полицейская должность в России появилась в 1718 году – в Петербурге был учрежден генерал - полицмейстер. К 1722 году полицмейстеры появились во многих крупных городах. При них создавались канцелярии полицейских дел. К числу функций этих органов были отнесены охрана порядка, спокойствия и безопасности, розыск беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, решение вопросов городского благоустройства. Регламент Главного магистрата 1721 года учредил регулярную полицию. Петр I в нем достаточно широко очертил задачи полицейских органов: полиция способствует осуществлению прав правосудия; рождает добрые порядки; обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров и прочее, «непорядочное и непотребное житье отгоняет», принуждает каждого к труду и честному промыслу; надзирает за домостроительством и содержанием в частоте улиц и дорог; обеспечивает санитарную безопасность; запрещает излишества в расходах; занимается призрением нищих, больных, увечных; защищает «вдов, силых и чужестранных», воспитывает юношей «в целомудренной чистоте честных науках». В регламенте отмечается, что «… полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальных подпор человеческой безопасности и удобности».

После смерти Петра I Главный магистрат был упразднен, а органы городского самоуправления стали подчиняться губернаторам и воеводам, взявшим на себя отправление основных полицейских функций.

В 1732 году в штат петербургской полиции введена должность обер - полицмейстера, образована канцелярия, состоявшая из советников, секретаря, роты драгунов для разъездов. В 1733 году в 23 губерниях и городах были созданы полицмейстерские конторы, возглавляемые полицмейстерами из офицеров данного гарнизона. Каждому полицмейстеру были приданы небольшие команды и канцелярские служители. Компетенция полицейских контор была весьма узкой, т.к. многие полицейские функции остались в ведении губернаторов и воевод. Местная полиция должна была наблюдать за внешним порядком и «благочинием» в городе. В 1746 году учреждена экспедиция по делам воров и разбойников, указами 1746 и 1747 г.г. устанавливались правила поведения в общественных местах. Указом 1750 года регламентировались методы борьбы с проституцией и притонами. Указом 1740 года регламентировалась патрульная служба в городах. Однако к началу 60-х годов XVIII века число полицейских учреждений сократилось, а оставшиеся перешли в 1762 году в подчинение губернаторов и воевод. Общая полиция в XVIII веке работала плохо, что и повлекло за собой коренную перестройку ее органов. Она была осуществлена в период царствования Екатерины II . В своем наказе 1767 года Екатерина определяла полицию как «установление, попечение которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе». В соответствии с «Уложением для управления губерний» в уездах была введена должность земского исправника, который возглавлял полицейский орган нижний земский суд. Канцелярия нижнего земского суда состояла из двух столов: исполнительного и следственного. Капитан-исправник и заседатели нижнего земского суда (их было 2-3 человека) избирались дворянством уезда на 3 года и утверждались в должности губернатором. Нижний земский суд исполнял распоряжение вышестоящих властей, а также решения судов, проводил предварительное расследование по уголовным делам. На него возлагалась основная полицейская функция «иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок». Исправник и нижний земский суд осуществляли надзор за состоянием мостов и дорог, за порядком во время торговли, побуждали население к исправному исполнению повинности и уплате податей, занимались презрением нищих, надзирали за соблюдением противопожарных и противоэпидемиологических мер. Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагались на городничего, выполнявшего на территории города функций, аналогичные тем, которые отправлялись капитаном исправником в уезде. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления.

Крупный вехой в перестройке местной полиции стало издание «Устава благочиния». В его основу были положены материалы Уложенной комиссии 1771 года, «Уложения о губерниях» и иностранные полицейские нормы. С 1779 года начались работы над проектом «Устава благочиния», которые завершились в 1881 году. 8 апреля 1882 года Устав был опубликован, он включал 14 глав, 274 статьи. Он определял устройство полицейского аппарата в городах. Согласно нему в городах создавались новые полицейские органы – управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах - городничими. Управа благочиния обеспечивала охрану порядка, принуждала жителей исполнять законы и постановления власти, приводила в исполнение распоряжения губернской администрации и решения суда, ведала городским благоустройством и торговлей. Управа проводила предварительное следствие по уголовным делам, а по мелким преступлениям – вершила суд. В состав управы благочиния входили полицмейстер (или городничий), 2 пристава (по уголовным и гражданским делам) и 2 ратмана. В соответствии с уставом населенный пункт разделялся на части, во главе которых ставились частные приставы. Центральным органом являлось особое полицейское учреждение - канцелярия частного пристава, называвшаяся «частью». При каждой части столичных и земских городов укреплялись частные полицейские команды. В каждой части предписано было иметь брандмейстера для борьбы с пожарами. Частный пристав имел при себе двух «градских сержантов». При каждой части работали словесные судьи. Часть делилась на кварталы. Полицейские функции в каждом квартале исполняли квартальные надзиратели и квартальные поручики. Квартальный надзиратель избирался управой благочиния, а квартальный поручик избирался жителями квартала на 3 года. За порядком на улицах наблюдали рядовые полицейские - будочники. Реформы полицейских органов, осуществленные Екатериной II, преследовали цель укрепить правительственный аппарат на местах. Во второй половине XVIII века в России был создан разведывательный аппарат специальных полицейских органов, предназначенный для защиты фискально - полицейских интересов абсолютистского государства.

В период царствования Павла I городское сословное самоуправление было слито с органами полиции. Вместо управ благочиния были учреждены городские правления - ратгаузы, соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции. С 1799 году во всех губернских и уездных городах стали открываться военно - политические органы – ордонанс - гаузы, каждый из которых возглавлялся полицмейстером, городничим или комендантом, имел военный суд и тюрьму. В XVIII веке правительство упорядочило управление крестьянами. В каждой удельной волости крестьяне избирали сельский приказ. Это был полицейский и финансовый орган, осуществлявший надзор за порядком, исполнением распоряжений правительственных учреждений. Преобразования Павла I мало способствовали улучшению деятельности местного аппарата управления. Александр I наряду с реформированием политической полиции осуществил изменения в организации общей полиции в систему централизованных органов. В 1802 году было создано министерство внутренних дел, основной задачей которого было заботиться «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи». В 1810 году из МВД выделилось Министерство полиции для управления административно-полицейскими учреждениями. Оно состояло из 2-х канцелярий (общей и особенной и 3-х департаментов. Административно- полицейским аппаратом, тюрьмами ведал департамент полиции исполнительной, продовольственными делами - департамент полиции хозяйственной, а снабжением медицинских учреждений лекарствами – департамент полиции медицинской. В 1819 году Министерств полиции было упразднено, а его аппарат передан в состав МВД.

Возникновение еще при Петре I специальные политические репрессивные органы более интересно стали развиваться во второй четверти XVIII века. Преобразование 1713-1718 г.г. укрепили систему розыскных канцелярий, а в 1718 г. образован центральный органы – Тайная канцелярия. После ее ликвидации в 1726 году контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету, а в 1731 году – к специально созданной канцелярии тайных розыскных дел, контролируемой Сенатом. Это был действительный карательный орган, прототип тайной полиции. Манифестом 1762 года Петр III официально ликвидировал тайную полицию и канцелярию тайных розыскных дел. Однако на деле ее функции были возложены на третью экспедицию Сената 12 Манифестом Екатерины II 1762 года были внесены существенные изменения в организацию нового тайного ведомства. Согласно ее распоряжению, тайная экспедиция оказалась в подчинении одного генерал - прокурора. Передача тайной экспедиции в ведение генерал - прокурора обеспечивала органам политического сыска максимальную централизацию, независимость от других учреждений и сохранение наиболее полной секретности расследований. Тайная экспедиция действовала в условиях нараставшего народного недовольства с первых дней своего существования развернула активную деятельность. Поводом для возбуждения политических дел в тайной экспедиции чаще всего служили доносы. Широко применялась пытка, которая была отменена лишь Александром I в 1801 году. Помимо широкого использования доносов, осуществлялась перлюстрация частной переписки подозрительных лиц, организовывалась слежка за радикально настроенными лицами. Во время следствия в тайной экспедиции отношение к подсудимым продолжало оставаться неодинаковым, в зависимости от их социальной принадлежности. Неравенств лиц перед законом внесено не только на характер допросов, но и на силу наказания, на условия содержания в тюрьме. В северной столице тайная экспедиция размещалась в Петропавловской крепости, ее московский филиал – на Лубянке. Во главе ведомства был поставлен С.И. Шешковский. Так Екатерина II говорила о нем: «… особый дар имеет с простыми людьми и всегда удачно разбирал и до тонкости доводил труднейшие разбирательства»13. Шешковский руководил тайной экспедицией более 30 лет. Период правления Павла I характеризуется отдельными либеральными жестами. Вместе с тем, царь сохранил тайную экспедицию, которую возглавил А.С. Макаров. В рассмотренный исторический период тайная экспедиция уже не играла серьезной роли. Политическим розыском занимался сам император и его окружение. Александр I после вступления на престол повелел навсегда ужесточить Тайную экспедицию.. В своем манифесте от 2 апреля 1801 года монарх резко осудил политику тайного политического сыска. Наряду с упразднением политического розыска была подтверждена отмена пяток. Однако позже Александр I пришел к выводу, что абсолютизм не может существовать без тайной полиции. В поисках наиболее эффективного варианта структуры политического сыска создавались многочисленные комитеты, канцелярии, экспедиции. В 1805 году был учрежден «комитет высшей полиции», а в 1807 году секретный «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общественного спокойствия». В 1810 году в России создается Министерство полиции, в компетенцию которого вошло выявление, предупреждение и пресечение государственных преступлений. Главным средством нового министерства были избраны шпионаж и провокация. В составе министерства функционировала особенная канцелярия - орган политического сыска, осуществлявший наряду с борьбой с «инакомыслящими» и функции контрразведки. Таким образом, несмотря на манифест, органы политического сыска сохранились, но были децентрализованы. История поставила отрицательную оценку экспериментам императора. Нескоорденированная деятельность мелких органов не дала возможности своевременно выявить подготовку восстания декабристов.