Роль и место прокуратуры в укреплении правопорядка

2. Роль и место прокуратуры в укреплении правопорядка

В соответствии со статьей 129 Конституции РФ и Федеральным за­коном «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 17 ноября 1995г. с последующими изменениями и дополнениями)[9] прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществля­ющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением дей­ствующих на ее территории законов. Систему прокуратуры Россий­ской Федерации составляют:

а) Генеральная прокуратура РФ;

б) прокуратуры субъектов РФ, а также приравненные к ним воен­ные и другие специализированные прокуратуры;

в) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, спе­циализированные прокуратуры.

В системе прокуратуры РФ действуют также научные и образова­тельные учреждения.[10]

Декларируемая деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховен­ства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов обще­ства и государства. В этих целях прокуратура осуществляет надзор:

За исполнением законов федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и исполнитель­ными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами Военного управления, органами контроля, их должностны­ми лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими право­вых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- за исполнением законов администрациями органов и учрежде­ний, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключенных под стражу.

Кроме того, прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. В соответствии с законом органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных к их компетенции. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчинен­ному ему прокурору или следователю расследование любого престу­пления. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он излагает свою позицию по вопросам применения уголовного закона и назначения меры нака­зания в отношении подсудимого. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ опротестовывают противоре­чащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор или его за­меститель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обра­щается в суд.[11]

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключитель­ных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста неза­медлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Прокурор или его заместитель вправе вносить в соответствующие органы представление об устранении нарушений закона. Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, который уполномочен устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Кон­ституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Не обладая правом законодательной инициативы, прокуроры впра­ве вносить в законодательные органы и органы, которым принадлежит право законодательной инициативы, свои предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с законодательством прокуратура РФ осуществляет также координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В этих целях прокурор вправе созывать ко­ординационные совещания, организовывать рабочие группы, истребо­вать статистическую и другую необходимую информацию.

Прокуроры и следователи, являясь представителями государствен­ной власти, находятся под особой защитой государства. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет меры пра­вовой и социальной защиты прокуроров и следователей, Закон также устанавливает особый порядок привлечения прокуроров и следовате­лей к уголовной и административной ответственности. Так, возбуж­дение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

 

Надо сказать, что современные функции прокуратуры в значительной степени напоминают те, что были у нее во времена Петра I, когда «око государево» обеспечивало выполнение высочайших указов правительственными органами, их чиновниками и судами. Они имеют мало общего с функцией прокуратуры в странах с развитой демократией.

Если вернуться к истории, то одним из итогов судебной реформы 1864 г. стало полное освобождение прокуроров от административных функций и закрепление за ними функции государственного обвинения. Прокуратуру возглавлял министр юстиции (генерал-прокурор). В 1872 г. при кассационных департаментах Сената (высшего судебного присутствия) состояло 12 обер-прокуроров, при судебных палатах - 13 прокуроров и 50 их заместителей (товарищей), при окружных судах - 103 прокурора и 655 товарищей. Систему дополняли 1457 судебных следователей, которым прокуроры в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства давали предложения о производстве предварительного следствия и наблюдали за ним. Прокуроры наблюдали за производством полицейских дознаний и руководили полицейскими чинами.

Концепция советской прокуратуры сложилась в 1922 г. Кроме поддержания государственного обвинения в судах прокуроры наделялись полномочиями по контролю над деятельностью органов местной власти (исключая партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (общий надзор), а впоследствии - и судов. Прокуратура также проводила предварительное следствие и одновременно осуществляла надзор за следственными органами.

В условиях социалистического хозяйствования общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за сохранность социалистической собственности и соблюдение трудовой дисциплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов и т.п. Эффективность этих усилий, как правило, была ничтожной. В 80-е годы, например, прокуроры, боролись с безбилетным провозом пассажиров. Вместе с контролерами-ревизорами железных дорог они вылавливали «зайцев» в поездах, вносили сотни протестов и представлений «об устранении причин и условий, способствующих нарушениям социалистической законности», привлекали к дисциплинарной, материальной и даже уголовной ответственности проводников и бригадиров. Но все было тщетно. В условиях тотального дефицита спрос все равно рождал предложение. Проблема отпала сама собой с развитием рыночных отношений, когда билеты стали свободно продаваться в кассах.

Две другие составляющие общего надзора осуществляемого прокуратурой - контроль за законностью правовых актов и нарушениями прав и свобод граждан. Во всех правовых государствах юридическое или физическое лицо, права или интересы которого нарушены, обращается не к прокурору, а в суд. Разница принципиальная, поскольку суд принимает властное решение, а прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение и в случае отказа обращается в суд. Кроме того, суд принимает решение гласно, в рамках судебной процедуры и мотивирует его, а прокурор может ограничиться отпиской (что часто и происходит). Популярный тезис о «наступательности прокурорского надзора» на практике означает, что прокурорские проверки проводятся в плановом порядке, без сигналов о нарушениях закона. Возможность неограниченно проверять предприятия и организации, министерства и ведомства дает прокурорам ощутимую власть, от которой никто добровольно не откажется, и почти полное отсутствие ответственности.

Концепция судебной реформы предложила запретить прокурорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых, недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служебной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса (правильный ход выборов, референдума и т.п.). Основаниями к вмешательству прокурора признаны, во-первых, предположение о преступном характере нарушения; во-вторых, невозможность обычных способов обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; в-третьих, особая общественная значимость вопроса.

Разработанный на основе этой Концепции проект закона «О прокуратуре Российской Федерации» был внесен в Верховный Совет в январе 1992 г. (основная его идея - сосредоточить усилия прокуратуры на уголовном преследовании). Но депутаты предпочли альтернативный проект, подготовленный самой прокуратурой. В результате закон «О прокуратуре Российской Федерации»[12] от 17 января 1992 г. реконструировал советскую прокуратуру, сохранил ее власть и упрочил социальные и материальные блага для ее сотрудников, правда, несколько сузив ее надзор за судебной деятельностью. В частности, данный закон даже не упоминает о Декларации прав человека и гражданина, в нем отсутствуют разделы о защите прав граждан или о праве на опротестование незаконных действий и решений работников прокуратуры. После принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти вновь оказался открытым, поскольку в Конституции говорится, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Осенью 1995 г. два проекта такого закона были представлены Государственной Думе (один подготовлен прокуратурой, другой - депутатами на основе «Концепции судебной реформы»). Парламентарии, тем не менее, предпочли советскую концепцию организации прокуратуры той, что принята в развитых странах.

Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти, что противоречит Конституции, где сказано, что государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. О прокурорской власти там не упоминается. Да и как прокуратура, призванная обеспечивать законность, может действовать независимо от Президента РФ - гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а прокурор - независимо от суда, решения которого обязательны для исполнения всеми, и в первую очередь прокурором? Изъяны концептуальной модели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические, вопросы очевидны.[13]

Характерно, что в законе среди функций прокуратуры на первом месте стоит надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (вновь пресловутый общий надзор). На последнем месте - уголовное преследование (функция, ради которой существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме нее, выполнить не в состоянии; в этом, а не в многофункциональности заключается уникальность прокуратуры). Однако при этом прокуратура координирует работу правоохранительных органов по борьбе с преступностью, для которых она является главной.

Теоретическая модель предопределила практическую деятельность прокуратуры. По-прежнему ее основные усилия сосредоточены на общем надзоре, бессмысленность которого в рыночной экономике очевидна.

Если в органах прокуратуры СССР работали 34 тыс. сотрудников, то в прокуратуре России, население которой вдвое меньше, - около 50 тыс. Эта армия проводит бесчисленное количество проверок, вносит огромное количество актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления), эффективность которых невелика.[14] При этом главная функция прокуратуры (уголовное преследование) не обеспечена кадрами и материальными ресурсами.

Хотя в Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел. Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.

Заключение

Законодательство, как известно, может либо соответствовать, либо не соответствовать общественно-политическим условиям и даже опережать их, пытаясь утвердить цели, для достижения которых нет ни материальных, ни социальных предпосылок. Но самое совершенное право способно превратиться в ничего не значащие декларации о намерениях, если нет эффективной системы, обеспечивающей его реализацию. Поэтому право не просто собрание норм и правил, установленных законодателем, но и механизм, посредством которого исполнительная власть претворяет в жизнь эти нормы под контролем суда и в соответствии с его предписаниями. Следовательно, демократическое общество заинтересовано в такой судебной власти, где судьи исполняют требования закона беспристрастно, в четко установленных рамках процедуры, соблюдая разумные сроки рассмотрения.

Главная цель судебной власти — содействовать гражданам, их объединениям, включая экономические образования, государственным и общественным институтам в реализации законных прав. Судебная реформа была призвана внести такие изменения в судебно-правовую систему страны, чтобы обеспечить свободный доступ к правосудию, предоставить достаточную возможность субъектам правоотношений защищать легальным способом свои права и законные интересы.

В ходе проведения судебной реформы удалось добиться серьезных успехов на ряде важнейших направлений. Компетенция судебной власти в настоящее время в основном отвечает требованиям правового государства. Решены многие вопросы независимости судей. Обеспечена система гарантии самостоятельности судов; сформированы органы судейского сообщества — съезды и Советы судей, квалификационные коллегии судей; законодательно закреплена структура федеральных судов; учрежден Судебный департамент при Верховном Суде РФ; нормативно урегулирован вопрос материального обеспечения деятельности органов судебной власти, а также оформлена система материальных и социальных гарантий для судей. Вместе с тем представляется, что для дальнейшего развития судебной реформы необходимо сделать ряд серьезных шагов.

Сегодня на первый план выдвигаются три очередные проблемы, без решения которых невозможно говорить о дальнейшем продвижении судебной реформы.[15]

Первая — финансирование деятельности органов правосудия. Тяжелый финансовый кризис судебной системы, когда в судах из-за отсутствия средств отключаются телефоны и энергоснабжение, а рассмотрение гражданских и уголовных дел систематически срывается из-за невозможности своевременно выслать повестки и оплатить расходы свидетелей по проезду, не позволяет говорить о существовании полноценной судебной власти.

Вторая проблема — реализация закрепленного в ст. 123 Конституции РФ принципа осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон. В основе состязательности лежит диспозитивность, т.е. установление пределов исследования не судом, а сторонами, выдвигающими требования и определяющими круг доказательств, обосновывающих такие требования. В настоящее время прокуратура поддерживает в судах обвинение примерно по 40% дел, направленных в суд с обвинительным заключением. По остальным судья вынужден брать на себя роль обвинителя в процессе исследования доказательств. В качестве предварительного условия для введения принципа состязательности требуется, чтобы прокурор и защитник участвовали в рассмотрении каждого дела, направленного в суд с обвинительным заключением. Вопрос о реформе органов прокуратуры в свете требований судебной реформы — тема отдельного исследования, но вполне очевидно, что даже в рамках нынешнего законодательства прокуратура, имеющая в своем составе около 50 тыс. прокуроров и их помощников, без проблем может обеспечить поддержание обвинения по всем уголовным делам, которые рассматривают 11 тыс. судей в судах первой инстанции.

Состязательность требует равноправия обвинения и защиты. Но сегодня мы не можем говорить о их полном равноправии, поскольку полномочия прокурора — особенно в судах второй инстанции — значительно шире, чем полномочия защитника.

Наконец, третья проблема, которая приобретает все большую остроту по мере обновления корпуса судей, — судебная этика. Наряду с большинством добросовестных работников в судейских рядах оказалось немало тех, кто не понял, что независимость, неприкосновенность и несменяемость даны судье только для того, чтобы создать условия для честного и самоотверженного исполнения служебного долга. Нередки факты безразличного отношения к судьбам людей, волокита при рассмотрении дел, нарушения норм поведения судьи в обществе, проявления недисциплинированности и использования служебного положения в личных целях.

Что еще предстоит сделать на новом этапе судебной реформы? Предстоит решение целого ряда вопросов, без чего нельзя говорить о ее завершенности. Некоторые из них связаны с внесением изменений в Конституцию РФ. Так, следовало бы закрепить в основном законе страны систему федеральных судов, что, бесспорно, повысит их стабильность (ст. 128 Конституции РФ только упоминает о возможности существования «иных федеральных судов»); дать более развернутое определение несменяемости судей (на практике несменяемость понимается по-разному применительно к судьям Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, судов субъектов Федерации); конкретизировать ч. 5 ст. 32 Конституции РФ дополнением о двух формах участия граждан Российской Федерации в отправлении правосудия: в качестве либо народных заседателей, либо присяжных (суд присяжных упоминается в трех статьях Конституции РФ, в то же время ничего не говорится о суде народных заседателей).

По завершении формирования судов мировых судей представляется целесообразным введение в субъектах Федерации судов второй инстанции для дел, рассмотренных мировыми судьями, для чего потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

Наконец, в Конституции желательно четко обозначить место прокуратуры в системе государственных органов, ее основные полномочия. Прокуратура не должна выполнять функции надзора, она должна осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также защищать его публичные интересы путем обращения в независимый суд.

В новом УПК РФ должны быть закреплены полномочия судов в отношении заключения под стражу, контроля за соблюдением следователями и прокурорами прав человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ) в ходе производства предварительного следствия.

Список использованной литературы

 

1.    Конституция Российской Федерации. М.: Юрид.лит.1993.

2.    Закон Российской Федерации «О мировых судьях Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270

3.    Закон Российской Федерации «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 года // СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 2420

4.    Закон Российской Федерации «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589

5.    Закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 года // СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 3126

6.    Закон Российской Федерации «О Конституционном суде РФ» от 21 июня 1994 года // СЗ РФ, 25.07.94, №13, ст. 1447

7.    Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992г. // ВВС. 1992. №30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст.2399

8.    Закон РСФСР «О судоустройстве» // ВВС. 1991. № 28. Ст. 976; № 33. Ст. 1313

9.    Безлепкин Б. Т. Судебная система, правоохранительные органы и адвокатура России. - М.: Юристъ, 2001.

10.  Основы государства и права / Под. ред. академика О.Е. Кутафина. - М.: Юристъ, 2001.

11.  Правоохранительные органы / курс лекций. - М.: «Изд-во ПРИОР», 2001.

12.  Радченко В. И. Судебную власть — в центр правовой реформы. - М., 1999.

13.  Социально экономические проблемы России. Справочник. - М.: Фипер, 1999.

 

[1] СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878

[2] СЗ РФ. 1997. №1. Ст.1

[3] Социально экономические проблемы России. Справочник. М., 1999. С.31.

[4] См.: Закон РФ «О введении судебного контроля за законностью и обоснованностью заключения лиц под стражу и продления сроков содержания под стражей» от 23 мая 1992 г.

[5] ВВС. 1991. № 28. Ст. 976; 1993. № 33. Ст.1313

[6] Социально экономические проблемы России. Справочник. М., 1999. С.34.

[7] СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589

[8] СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270

[9] СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472; 1999. №7. Ст. 878.

[10] Основы государства и права / Под. ред. академика О.Е. Кутафина. - М.: Юристъ, 2001. С. 201.

[11] Основы государства и права / Под. ред. академика О.Е. Кутафина. - М.: Юристъ, 2001. С. 202.

[12] СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.

[13] В странах с развитыми правовыми системами существуют два варианта построения прокуратуры. В США, Великобритании и Германии прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна ее главе (соответственно президенту, премьер-министру, канцлеру). Во Франция и Италии прокуратура является частью судебной системы. Но нигде прокуратура не существует вне системы государственной власти и никому не подотчетна.

[14] Социально экономические проблемы России. Справочник. М., 1999. С.41.

[15] Об этом подробнее: В. Радченко. Судебную власть — в центр правовой реформы. М., 1999. С.11. (В.Радченко, первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ, кандидат юридических наук)