Политика в области управления

2.1 Политика в области управления.

Одной из первоочередных задач внутриполитического курса Николая I было укрепление полицейско-бюрократического аппарата управления. Последовательное

Проведение принципа централизации рассматривалось как важнейшее средство укрепления самодержавия и противодействия расшатывающим его устои процессам.

При Николае I создавалась продуманная система всесторонней государственной опеки над общественно-политической, экономической и культурной жизнью страны. В практике управления последовательно проводился принцип строгой исполнительности и беспрекословного повиновения.

В духе самодержавных начал и централизации управления Николай I стремился укрепить режим личной власти — сосредоточив в своих руках решение как общих, так и частных дел, нередко минуя при этом соответствующие министерства и ведомства. При нём вошло в практику для решения того или иного важного вопроса создавать многочисленные секретные комитеты и комиссии, нахо­дившиеся под его непосредственным ведением. Компетенция Сената и Государственного совета при Николае I была существенно ог­раничена, так что они низводились до уровня "дополнения" к раз­росшейся бюрократической машине.

Принцип режима личной власти воплотился в разросшейся "собственной канцелярии" [7, c.141-144; 2, c.182-184] царя. Она была учреждена ещё Павлом I и при Александре I выполняла функции личной канцелярии императора для рассмотрения прошений на "высочайшее имя". Николай I уже в первый год своего царствования существенно расширил состав, размеры и функции этой канцелярии, подразделив ее на отделения и придав ей значение высшего органа управления государством.

Прежняя, "александровская", канцелярия стала первым отде­лением. В обязанности его входило представлять царю поступаю­щие на его имя бумаги и исполнять его, личные повеления и пору­чения. Второе отделение (кодификационное, учрежденное 4 апре­ля 1826 г.) занималось переданными в его ведение делами алексан­дровской "Комиссии о составлении законов". Созданное 3 июля 1826 г. третье отделение стало органом высшей полиции. В обязанность его входил надзор за законностью и порядком в управлении и в общественной жизни. В 1828 г. в связи с кончиной императрицы Марии Федоровны (матери Николая I) было учреждено четвертое отделение, которое заменило ее канцелярию, созданную в 1797 г. Павлом I для управления учебными, воспитательными и благотво­рительными учреждениями. Затем были учреждены два времен­ных отделения: в 1835 г. пятое — для подготовки реформы в госу­дарственной деревне, преобразованное в 1837 г. в Министерство государственных имуществ, и в 1843 г. шестое — для управления присоединенными к России территориями Кавказа.

 Печально знаменитую известность получила дея­тельность третьего отделения императорской канцелярии. В его штате первоначально числились 16 чи­новников, в 1856 г. число их достигло 30-ти. 27 апреля 1827 г. при III отделении был создан Корпус жандармов, насчитывавший сна­чала 4,1 тыс., а в 1856 г. — 6 тыс. человек. Вся Россия, за исключе­нием Польши, Финляндии, Области Войска Донского и Закавказья, была поделена сначала на 5, а в 1843 г. на 8 жандармских округов, на каждый из них приходилось по 7—8 губерний. Округа состояли из отделений (по 4—6 в каждом округе). Округами командовали генералы, а отделениями — штаб-офицеры, которых тщательно от­бирали по принципу "благонадежности" и умения "общаться с на­селением".

Во главе III отделения был поставлен фаворит Николая I гене­рал А. X. Бенкендорф. Он же являлся и шефом Корпуса жандар­мов. Еще в январе 1826 г. он представил Николаю I проект "Об устройстве высшей полиции", на основе которого и было создано III отделение императорской канцелярии. Посты начальника III от­деления и шефа жандармов Бенкендорф занимал до своей кончи­ны (1844). Его сменил другой фаворит царя, видный военный и го­сударственный деятель, граф А. Ф. Орлов.

Прерогативы III отделения были поистине всеобъемлющи. Оно собирало информацию о настроениях различных слоев населения, осуществляло тайный надзор за "неблагонадежными" лицами и за периодической печатью, ведало местами заключения и делами о "расколе", наблюдало за иностранными подданными в России, вы­являло носителей "ложных слухов" и фальшивомонетчиков, занималось сбором статистических сведений и перлюстрацией частных писем, осуществляло надзор за действиями администрации.

Это был орган осведомления царя обо всех "происшествиях" в Российской империи. Николай I внимательно читал доклады и до­несения начальника III отделения. Деятельность III отделения породила широкую практику доносов. III отделение имело свою сеть тайных агентов, а в 40-х годах создает тайную агентуру за рубежом для слежки за русскими эмигрантами. Под ее бдительным наблюдением находились издатели русской зарубежной прессы князь В. В. Долгоруков, А. И. Герцен и Н. П. Огарев.

2.2 Социальная политика. Крестьянский вопрос

В социальной политике самодержавие преследовало цель ук­репления позиций дворянства — главной своей опоры, но вместе с тем делало и уступки нарождающейся буржуазии, преимущест­венно в экономической сфере.[5, c.518]

Процесс обеднения дворянства в связи с ростом дробления дворянских имений, задолженности в Опекунском совете и в других кредитных учреж­дениях грозил этому "первенствующему сословию в империи" ут­ратой своих прежних позиций, что в конечном счете подрывало социальную базу самодержавия. Был принят ряд мер для улучше­ния материального положения дворянства: обедневшие дворяне наделялись землями из государственного земельного фонда, им выдавались на льготных условиях денежные ссуды на хозяйствен­ные нужды, дети дворян бесплатно принимались в специальные дворянские военные и гражданские учебные заведения, дворянам давались преимущества при чинопроизводстве.

С целью сохранения крупных помещичьих имений от раздроб­ления в 1845 г. был издан закон о "майоратах". Суть его заключа­лась в том, что владельцам имений свыше 1000 душ разрешалось объявлять их "заповедными". Они целиком передавались по на­следству старшему сыну в семье, а не дробились между другими наследниками. Закон носил рекомендательный характер, поэтому им воспользовались лишь немногие из крупных помещиков: к мо­менту отмены крепостного права существовало всего 17 майоратов.

После издания в 1722 г. петровской Табели о рангах, позволяв­шей получить дворянское достоинство путем выслуги по достиже­нии определенного ранга (чина), удельный вес такого дворянства по отношению к родовитому составил к 1825 г. 52%. Поэтому еще Комитет 6 декабря 1826 г. предлагал предоставлять дворянское достоинство не за выслугу, а царским пожалованием за особые за­слуги. Однако решиться на эту меру правительство не могло, ибо она привела бы к превращению дворянства в замкнутую касту, причем независимую от власти.

Был избран путь ограничения числа лиц, получавших статус дворянина через выслугу. В 1845 г. был издан указ о новом порядке приобретения дворянства. Если раньше личное дворянство приоб­реталось с 12-го ранга, а потомственное — с 8-го, то по закону 1845 г. личное дворянство предоставлялось по достижении 9-го ранга, а потомственное — 5-го.

Была принята еще одна мера с целью ограждения дворянского сословия от притока в него представителей из других сословных групп (купечества, духовенства, разночинцев). 10 февраля 1832 г. был издан Манифест о почетном гражданстве двух категорий — потомственном и личном. Первое присваивалось по рождению де­тям личных дворян и церковнослужителей, имевших образователь­ный ценз, ученым и художникам, имевшим ученые степени и зва­ния, а также по особому ходатайству купцам первой гильдии, если они пребывали в ней не менее 20 лет либо получили чин или орден. Во вторую категорию включались дети церковнослужителей, не имевших образовательного ценза, и лица, окончившие университе­ты или другие высшие учебные заведения, а также получившие по службе чины, еще не дававшие права на личное или потомственное дворянство. Почетное гражданство давало ряд привилегий: освобо­ждение от подушной подати, рекрутства и телесных наказаний.

Правительство стремилось все служебные посты в местных и центральных органах власти отдавать исключительно дворянам. Были также предприняты меры по повышению роли и авторитета дворянских корпоративных органов — уездных и губернских дво­рянских депутатских собраний (введенных Екатериной II в 1785 г.). Однако ставка делалась на среднепоместное и крупно-поместное дворянство. "Положением о дворянских обществах" 6 декабря 1831 г. был повышен имущественный ценз для участия в дворянских соб­раниях. Отныне правом голоса могли пользоваться только потомст­венные дворяне мужского пола, не моложе 21 года, имевшие в дан­ной губернии не менее 100 душ крестьян и 3 тыс. десятин земли, а также получившие чин на военной или гражданской службе. Они составляли не более 20% лиц дворянского сословия. Мелкопомест­ные дворяне участвовали в выборах через уполномоченных: снача­ла они "складывались" в группы, составлявшие в совокупности пол­ный имущественный ценз, и каждая группа избирала своего упол­номоченного депутата на дворянский уездный съезд. Уездные и губернские депутатские дворянские собрания созывались один раз в три года: уездное выбирало уездного предводителя (председа­теля собрания) и одного депутата в губернское собрание, а губерн­ское — губернского предводителя.

Ранее дворянские депутатские собрания занимались вопроса­ми ведения родословных книг, выдачей дворянам грамот и свиде­тельств о внесении их родов в губернские родословные книги, на­ложением опеки на имения за неуплату долгов, "злоупотребление помещичьей властью" над крестьянами, а также в случае малолет­ства владельцев. По "Положению" 1831 г. дворянские губернские собрания получали право делать "представления" (т. е. направлять ходатайства) правительству как о своих дворянских нуждах, так и по вопросам местного управления.

Вместе с тем дворянским корпоративным органам управления самодержавие стремилось придать чиновничье-бюрократический характер, тесно связанный с местной правительственной админи­страцией. Сама служба в дворянских собраниях стала приравни­ваться к государственной. Кроме того, в их деятельности не допус­калось никакого политического элемента. Дворянские уездные и гу­бернские собрания были поставлены под еще более бдительный кон­троль со стороны губернских и уездных властей: по сути дела они превратились в своеобразный придаток к местному бюрократиче­скому аппарату, а губернские предводители дворянства — в по­мощников губернаторов.

В правительственной политике второй четверти XIX в. одним из острейших был крестьянский вопрос. Само крестьянство постоянно "напоминало" о себе возраставшими с каждым десятилетием бунтами. По данным материалов централь­ных архивов, за 1826—1835 гг. было зарегистрировано 342 кресть­янских волнения, за 1836—1845 гг. — 433, а за 1846—1855 гг. — 572. Уже в первый год царствования Николая I произошло 179 кресть­янских волнений, из которых 54 были усмирены с помощью воин­ских команд. 12 мая 1826 г., в связи с многочисленными крестьян­скими волнениями, сопровождавшимися упорными слухами о близкой "воле", был обнародован царский манифест, грозивший карами за распространение этих слухов и неповиновение.[1]

Николай I в принципе отрицательно относился к крепостному праву, видел его неприглядные стороны и считал социально опас­ным. Понимая необходимость отмены крепостного права, он тем не менее указывал на несвоевременность проведения этой меры в данный момент. Опасность он видел в том, что упразднение власти помещиков над крестьянами неизбежно затронет и само­державие, опиравшееся на эту власть. Правительство также опасалось, что отмена кре­постного права не пройдет мирно и неизбежно будет сопровож­даться народными волнениями. Поэтому проводимые меры в кре­стьянском вопросе носили паллиативный характер: они были на­правлены на отмену наиболее одиозных и вопиющих сторон крепо­стничества и преследовали цель снять остроту социальных отно­шений в деревне.

В царствование Николая I было издано в общей сложности более 100 законодательных актов по крестьянскому вопросу. Был издан ряд законов, направленных против обезземеливания кресть­ян. Так, по указу 1827 г. помещикам запрещалось продавать кре­стьян без земли или одну землю без крестьян. Изданный в том же году указ запрещал отдавать крепостных крестьян на заводы. Указ 2 мая 1833 г. запрещал продавать крепостных с публичного торга, а также переводить крестьян в дворовые, отбирая у них наделы. В 1841 г. было запрещено дворянам, не имевшим имений, покупать крестьян без земли.

В число мер, направленных на некоторое смягчение крепост­ного права, входили: указ 1828г., ограничивавший право помещи­ков ссылать крестьян в Сибирь по своему усмотрению, предостав­ление указом 12 июня 1844 г. помещикам права отпускать дворо­вых на волю по обоюдному с ними договору, указ 1853 г. запрещал сдавать в аренду помещичьи населенные имения недворянам. Все эти куцые указы в виду их необязательности для помещиков оста­вались мертвой буквой или находили весьма ограниченное приме­нение.

Пред­принимались и попытки более общего подхода к решению пробле­мы крепостного права, для чего создавались специальные секрет­ные комитеты. Всего в царствование Николая I было образовано 9 таких комитетов

Определённое значение к подходу решения крестьянского вопроса имели два — комитеты 1835 и 1839 гг. "Секретный комитет для изыскания средств к улучше­нию состояния крестьян разных званий" 1835 г. поставил перед собой широкую, но весьма осторожно сформулированную задачу — постепенного перевода крестьян от состояния крепостного до со­стояния свободного. Было намечено три этапа этого процесса: на первом предполагалось ограничить работу крестьян на помещика тремя днями в неделю; на втором этапе крестьяне оставались "креп­кими земле", но их повинности четко регламентировались законом; на третьем этапе крестьяне получали право свободного перехода от одного владельца к другому, надельная земля продолжала считаться собственностью помещика, но крестьяне могли арендовать ее по договоренности с ним на определенных условиях. Какого-либо сро­ка завершения этого безземельного освобождения крестьян комитет не устанавливал. Однако даже это предложение не вышло за рамки его обсуждения.

Новая попытка общего решения крестьянского вопроса была предпринята в секретном комитете 1839г. Итогом занятий секретного комитета 1839 г. явилось издание указа 2 апреля 1842 г. об "обязанных крестьянах". Он был призван исправить указ 1803 г. о вольных хлебопаш­цах — отчуждение части земельной собственности помещиков (на­дельной крестьянской земли) в пользу крестьян. По этому указу, крестьянин по воле помещика получал свободу и надел, но не в собственность, а в пользование, за который был обязан выполнять по соглашению с помещиком по сути дела те же феодальные повинно­сти (барщину или оброк), но с условием, что помещик впредь не мог изменять ни виды, ни размеры этих повинностей. Предоставлен­ный в пользование крестьянина надел помещик не мог уже ни от­нять у него, ни обменять или уменьшить. Никаких определённых норм наделов и повинностей закон не устанавливал — всё зависело от воли помещика. В селениях "обязанных крестьян" вводилось вы­борное "сельское самоуправление", однако сохранялась вотчинная власть помещика в имении.

За время его действия (1842—1858) в категорию "обязанных крестьян" перешло всего лишь 27 173 души муж. пола в семи помещичьих имениях [1]. Это объясняется не только тем, что большинство помещиков встретили этот указ в штыки, но и тем, что и сами крестьяне не соглашались на столь невыгодные условия, не дававшие им ни земли, ни свободы.

Характерно, что несмотря на стеснительные условия выкупа, от многих крестьянских общин, к удивлению правительства, стали поступать заявления о предоставлении им возможности выкупить­ся на волю на основании указа 8 ноября 1847 г.

3 марта 1848 г. был издан закон, предоставлявший помещичь­им крестьянам право покупать землю. Однако и этот закон был обставлен рядом стеснительных для крестьян условий. Крестьянин мог купить зем­лю только с согласия помещика, о чем он его заранее должен был известить. Но и приобретенная таким путем крестьянином земля законом не была защищена. Помещик мог безнаказанно завладеть ею, ибо закон запрещал крестьянам возбуждать против своего вла­дельца иск.

В 1844 г. был образован Комитет западных губерний для вы­работки "Правил для управления имениями по утвержденным для оных инвентарям". Были составлены инвентари — описания поме­щичьих имений с точной фиксацией крестьянских наделов и обще­го для всех имений количества барщинных дней, которые впредь нельзя было изменять. Инвентарная реформа была проведена в 1847—1848 гг. в губерниях Правобережной Украины (Волынской, Киевской и Подольской), в 1852—1855 гг. — в белорусских губер­ниях (Витебской, Гродненской, Минской и Могилевской).

Инвентарная реформа вызвала недовольство помещиков, вы­ступавших против правительственной регламентации их владель­ческих прав, а также многочисленные волнения крестьян, положе­ние которых она практически не улучшила.

Гораздо большее значение имела реформа в государственной деревне, проведенная в 1837—1841 гг. В апреле 1835 г. было создано V отделение императорской канцелярии специально для разра­ботки проекта реформы государственной деревни. Во главе его был назначен П. Д. Киселев.

Летом 1836 г. была проведена ревизия положения государст­венной деревни в пяти губерниях, представлявших различные в экономическом отношении регионы. На основе данных этой реви­зии Киселев представил Николаю I обстоятельный доклад, в кото­ром наметил основные направления реформы. В соответствии с этим планом государственная деревня была изъята из ведения Мини­стерства финансов и передана в учрежденное 26 декабря 1837 г. Министерство государственных имуществ, во главе которого был поставлен П. Д. Киселев. В 1838—1841 гг. последовала серия зако­нодательных актов о введении нового управления государственной деревней, о землеустройстве крестьян, упорядочении податной сис­темы, организации начального образования, медицинской и вете­ринарной помощи. На местах создавалась четырехступенчатая система управле­ния: губерния — округ — волость — сельское общество. В каждой губернии учреждалась Палата государственных имуществ. В округ входили один или два уезда, в зависимости от численности в них государственных крестьян. Во главе округа был поставлен окруж­ной начальник. Округа подразделялись на волости из расчета око­ло 6 тыс. душ муж. пола в каждой. Волости в свою очередь дели­лись на сельские общества примерно по 1500 душ муж. пола в каж­дом. Сельское общество состояло из одного или нескольких селе­ний. Вводилось выборное сельское и волостное самоуправление. Из домохозяев от каждых 5 дворов составлялся сельский сход, кото­рый избирал сроком на 3 года сельского старшину, а для исполне­ния полицейских функций — сотских и десятских. Волостной сход состоял из домохозяев от каждых 20 дворов. Он избирал сроком на 3 года волостное правление в составе волостного головы и двух "заседателей" — по хозяйственной и полицейской части. Для раз­бора мелких тяжб и проступков крестьян избирались сельские и волостные суды ("расправы"). Они состояли из судьи и нескольких "добросовестных" (заседателей). Впоследствии опыт администра­тивного устройства в государственной деревне был использован при формировании сельского самоуправления во время проведения ре­формы в помещичьей и удельной деревне.

Реформа Киселева государственной деревни сохраняла общин­ное землепользование с периодическими переделами земли внутри общины. Была реорганизована оброчная повинность. Хотя оброк по-прежнему раскладывался "по душам" (муж. пола), но размеры его определялись с учетом доходности крестьянского надела. Для урав­нения оброчных платежей в соответствии с доходностью земли был проведен земельный кадастр (межевание земель с их оценкой). Для устранения малоземелья предусматривалось наделение крестьян землей из государственного резерва, а также переселение их в ма­лонаселенные губернии. 200 тыс. безземельных крестьян получили 0,5 млн. земли, 169 тыс. были переселены в другие губернии с пре­доставлением им 2,5 млн. десятин земли. Кроме того малоземель­ным крестьянам было прирезано до 3,4 млн десятин. В крупных селениях были созданы кассы мелкого кредита, из которых нуж­дающимся крестьянам выдавались ссуды на льготных условиях. Для решения продовольственного вопроса расширялась "общест­венная запашка", которая призвана была создать необходимый стра­ховой резерв. На случай неурожаев устраивались запасы зерна. На селе заводились школы (таковых к 1857 г. было заведено 26 тыс., в них насчитывалось 110 тыс. уча­щихся), медицинские и ветеринарные пункты. Создавались государственные "фермы" для пропаганды среди крестьян новейших приемов земледелия.

В государственной деревне западных губерний была ликвиди­рована барщина и отменена практика сдачи казенных селений арен­даторам. В 1847 г. Министерству государственных имуществ было предоставлено право покупать за счёт казны дворянские населенные имения. Было куплено в казну 55 тыс. душ крепостных 178 помещичьих имений [1].

Реформа 1837—1841 гг. в государственной деревне носила про­тиворечивый характер. С одной стороны, она несколько смягчила земельную "тесноту", способствовала развитию производительных сил, но, с другой, расширила дорогостоящий бюрократический ап­парат управления, создала мелочную чиновничью опеку над кре­стьянами и усилила податной гнет, что вызвало массовые выступ­ления государственных крестьян в 1841—1843 гг. Волнения проис­ходили в 28 губерниях, общее число их участников превосходило 500 тыс. человек. Наибольший размах волнения приобрели в Приуралье и в Поволжье, где крестьяне в большей степени почувство­вали усиление административного и податного гнета. В Пермской, Оренбургской, Казанской и Тамбовской губерниях произошли воо­руженные столкновения крестьян с карательными войсками.