Проблемы государственного управления собственностью

10. Проблемы государственного управления собственностью.

В результате проведения "ваучерной" приватизации была решена одна из основных задач экономической реформы - создана необходимая для функционирования рынка "критическая масса" приватизированных предприятий. Около 70 процентов занятых в промышленности к 1 июля 1994 года стали работать на полностью или частично приватизированных предприятиях, доля которых в общем объеме стоимости имущества составила примерно 60 - 70 процентов.

В этих условиях резко повышается роль управления государственным сектором экономики, особенно в связи с трансформацией организационно-правовых форм государственных предприятий.

Стало ясно, что разрушение монополии государственной собственности не означает отказа от госсобственности как таковой. Она остается, хотя попытки априорного количественного определения ее роли в экономике страны едва ли можно признать плодотворными. Можно только утверждать, что этот сектор российской экономики в силу специфических путей развития России будет в обозримом будущем достаточно крупным. Поэтому необходимо научиться управлять госсобственностью по-новому, не реанимируя административно-командную систему.

Можно выделить два основных способа управляющего воздействия на предприятия и их объединения.

1. Государственное регулирование, которое включает установление нормативной базы рыночной экономики ("правил игры") и применение косвенных, экономических методов управления по отношению к предприятиям всех форм собственности (включая государственные).

2. Государственное предпринимательство, то есть непосредственное воздействие на управление предприятиями и их объединениями, когда государство выступает в качестве собственника имущества или пакета акций акционерных обществ (АО).

К числу организационно-правовых форм, в которых функционируют государственные предприятия и предприятия с государственным капиталом, относятся казенные предприятия (казенный завод, фабрика, хозяйство), государственные коммерческие предприятия, АО со 100-процентным государственным капиталом, а также АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет или золотая акция.

При переходе к рыночной экономике её главным регулятором становится рынок, который экономически, законами спроса и предложения, определяет развитие общественно-необходимого производства, цену товара, его качество, потребительские свойства, даёт импульс развитию научно-технического прогресса и в тоже время гасит ненужное, нерентабельное, неконкурентоспособное производство. Рынок воздействует тем самым на интересы предпринимателей, заставляет их улучшать производство, качество товара. Конкуренция предпринимателей понуждает их снижать затраты на производство и соответственно цены. В этом смысле воздействие на экономику с помощью интереса оказывается более существенным, нежели в условиях административно-командной системы, где главным способом воздействия выступали директивные команды государственного руководства хозяйства на основе планов, а экономические меры находились на втором месте. Надо сказать, что государственное всеобъемлющее руководство экономикой имеет в принципе большие возможности заставить производство развиваться в определённом направлении. Государство может способствовать решению макрозадач путём сосредоточения усилий на избранном направлении. Поворот к рынку в нашей стране поставил дилемму двух выборов: социалистического переустройства плановой экономике в сторону рынка на базе общественных форм собственности, или отказа от последних, глобальной приватизации и регресса к капиталистической модели. Однако независимо от этого при любой рыночной модели возникает вопрос о роли государства в экономике, необходимость его воздействия на хозяйственную деятельность автономных предпринимателей, основаниях и пределах допустимого государственного вмешательства в неё.

Одной из форм государственного предпринимательства являются казённые предприятия.

«Казенными» называются предприятия (заводы, фабрики, хозяйства), принадлежащие "казне", то есть государственные предприятия.

Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями - потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.

Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.

Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).

В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет, и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью.

Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести, прежде всего, отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его действиями.

Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее системы управления может быть: во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок.

Практическая реализация этих положений видится в следующем:

1.Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.

2.В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.

3.Подбор менеджеров должен проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.

4.Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием - "контракт плана", в котором содержится программа его деятельности.

5.Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления производством.

6.Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной. Исходя из вышеизложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.

При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и др.). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.

Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года №1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой". Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.

Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные ограничения, установленные КЗоТ. Ведь ни о каких конкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме его отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управления казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах.

Так, постановлениям правительства РФ от 5.01.1995 № 14 были решены некоторые вопросы управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом:

«В целях обеспечения надлежащего управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, и организации более действенного контроля за эффективностью ее использования и сохранностью Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Установить, что решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии (за исключением случаев принудительного взыскания по решению компетентных органов) недвижимого имущества, находящегося за рубежом и являющегося федеральной собственностью, а также ценных бумаг, долей, паев и акций, принадлежащих Российской Федерации в находящихся за рубежом юридических лицах, принимаются Правительством Российской Федерации на основании совместного представления Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом и федерального органа исполнительной власти, на который в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). В таком же порядке принимаются решения о перераспределении указанного имущества между государственными предприятиями, казенными заводами (казенными фабриками, казенными хозяйствами) и учреждениями Российской Федерации.

8. Возложить на Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом контроль за сохранностью, использованием по назначению, а также эффективностью использования федеральной собственности, находящейся за рубежом и закрепленной на балансе государственных предприятий, казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств) и учреждений. Предоставить Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом право производить в этих целях совместно с Министерством финансов Российской Федерации документальные и фактические проверки (ревизии, инвентаризации)».

А Постановлением Правительства РФ от 03.05.2001 N 337 в уставы федеральных казенных предприятий военной торговли, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 06.07.1999 N 743, внесены изменения, связанные с изъятием излишнего, неиспользуемого имущества, закрепленного за одними казенными предприятиями, и распределением его между другими казенными предприятиями.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.

Указ Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года №1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года «Об утверждении Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» Указ Президента РФ от 1 июля 1992 года N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества" (с изм. и доп. от 16 ноября, 31 декабря 1992 г.) Распоряжение Госкомимущества России от 18 марта 1994 года № 542-р Гражданский Кодекс РФ, Часть I