Законотворческий процесс

5.3. Законотворческий процесс.

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились, соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". [13]

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

1/ подзаконные нормативные акты;

2/ нормативные указы;

3/ "простые" федеральные законы;

4/конституционные федеральные законы;

5/ Конституция РФ /как целое/;

6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя Конституции РФ I993 г.[14]

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".[15]

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а/ законопроектов и поправок к ним;

б/ законодательных предложений о разработке и принятии

новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу".[16]

Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

1. Создание концепции будущего закона;

2.Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;

3. Непосредственная работа над текстом проекта;

4. Экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов, психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается, целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и ведомств предупреждало бы недоразумения и неясности, возникающие при применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а также исключило бы противоречия между ними.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается".[17]

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.

Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законодатели действуют как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации, необходимые депутатам.

Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а также социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти"[18]. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".[19]

По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.

Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные /представительные/ органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.

Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы. В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежащие рассмотрению Государственной Думой, представляются, в комитеты и комиссии либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Регламента Государственной Думы и законодательным актам о порядке подготовки проектов законов РФ или проект представлен без обоснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта"[20].

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов".[21]

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.