Система органов исполнительной власти

3. Система органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами.

В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих звеньев:

— федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Представляя единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, федеральные органы и органы субъектов федерации в пределах своих полномочий призваны проводить в жизнь социально-экономические преобразования в России в целом, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивать правопорядок.

Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с

органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В то же время органы исполнительной власти субъектов федерации в пределах своей компетенции самостоятельны. В случае расхождения между федеральным законом и иным нормативным актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения России и ее совместного ведения с субъектами федерации, действует акт субъекта федерации.

К федеральным органам исполнительной власти относятся:

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Президент Российской Федерации. На должность Президента — главы государства — может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент избирается сроком на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Порядок избрания Президента определяется федеральным законом.

Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями:

— определяет внутреннюю и внешнюю политику России в соответствии с Конституцией и федеральными законами, его полномочия распространяются и на сферу государственного управления;

— создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;

— формирует Правительство Российской Федерации (назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, принимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров);

— имеет право председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации;

— издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;

— вправе отменять акты Правительства Российской Федерации и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации;

— формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента;

— назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округов в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России;

— в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение, а при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае прекращения полномочий Президентом их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации.

Президент, Администрация Президента, многочисленные советы и иные службы, состоящие при них, образуют самостоятельный орган управления (президентуру). Этот орган возглавляет Президент. Он определяет полномочия главы Администрации Президента, советников и других должностных лиц.

Правительство Российской Федерации. Федеральным органом общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть в России, является Правительство Российской Федерации. Оно обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению России.

Правовое положение Правительства, его состав, порядок формирования определяются Конституцией и федеральными законами. В своей деятельности Правительство руководствуется также указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, которому оно подотчетно. Порядок деятельности Правительства регулируется федеральным конституционным законом.

Правительство Российской Федерации — коллегиальный орган. В состав Правительства входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы России. Другие члены Правительства — заместители и федеральные министры — также

назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента Председатель определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Правительство Российской Федерации согласно Конституции обладает широкими полномочиями во всех сферах жизнедеятельности государства:

— разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

— отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

— управляет федеральной собственностью;

— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

— воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство осуществляет и иные полномочия, функции, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента России. В частности, в сфере экономики Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм

собственности.

Правовыми формами осуществления Правительством свежих полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов. Последние обязательны к исполнению на всей территории России. Акты Правительства вступают в силу со дня их принятия, если в них не предусмотрено иное.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, указам Президента России могут быть отменены Президентом.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Правительству может быть выражено недоверие Государственной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения недоверия Правительству Президент России вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверни Правительству. При отказе в доверии Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:

— министерство Российской Федерации;

— государственный комитет Российской Федерации;

— федеральная служба России;

— российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти.

Министерство Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Министр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о министерстве, утверждаемом Президентом или Правительством России.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти).

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.

Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром. Министерство является юридическим лицом, имеет

самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Федеральными министерствами являются:

— Министерство Российской Федерации по атомной энергии;

— Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации;

— Министерство внутренних дел Российской Федерации;

— Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям;

— Министерство здравоохранения Российской Федерации;

— Министерство иностранных дел Российской Федерации;

— Министерство культуры Российской Федерации;

— Министерство науки и технологий Российской Федерации;

— Министерство обороны Российской Федерации;

— Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации;

— Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

— Министерство путей сообщения Российской Федерации;

— Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

— Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств;

— Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

— Министерство транспорта Российской Федерации;

— Министерство труда и социального развития Российской Федерации;

·            Министерство финансов Российской Федерации;

·            Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

— Министерство экономики Российской Федерации;

— Министерство юстиции Российской Федерации;

Государственный комитет Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевые регулирование. Образуется на основании указа Президента Российской Федерации, возглавляется председателем, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом России. Кроме председателя в состав государственного комитета входят заместители председателя и члены комитета. Заместители председателя и члены государственного комитета, соответственно, назначаются, утверждаются и освобождаются Правительством Российской Федерации.

Государственный комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о государственном комитете, утверждаемом Президентом или Правительством России.

Председатель государственного комитета издает приказы, распоряжения, указания по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующего государственного комитета, кроме вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях комитета. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления.

В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых вопросов в государственном комитете образуется коллегия в составе председателя комитета (председатель коллегии), заместителей председателя по должности, руководящих работников комитета и других организаций. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами председателя государственного комитета. Количество членов комитета и коллегии комитета определяется Правительством Российской Федерации. Им же утверждается персональный состав членов комитета и коллегии.

Структуру государственного комитета составляют руководство (председатель комитета, его заместители, коллегия), главные управления, управления, отделы и иные подразделения и службы. Структуру центрального аппарата, штатное расписание и положения о подразделениях утверждает председатель государственного комитета. Государственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

К рассматриваемым федеральным органам исполнительной власти относятся:

— Государственный антимонопольный комитет;

— Государственный комитет по вопросам развития Севера;

— Государственный высший аттестационный комитет;

— Государственный комитет по государственным резервам;

— Государственный комитет по делам молодежи;

— Государственный комитет по жилищной и строительной политике;

— Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

— Государственный комитет по кинематографии;

— Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства;

— Государственный комитет по охране окружающей среды;

— Государственный комитет по печати;

— Государственный комитет по связи и информатизации;

— Государственный комитет по стандартизации, метрологии и сертификации;

— Государственный комитет по статистике;

— Государственный таможенный комитет;

— Государственный комитет по физической культуре и туризму.

Из данного перечня видно, что государственные комитеты функционируют в различных сферах управления.

Функции большинства государственных комитетов носят межотраслевой, надведомственный характер. В связи с этим их полномочия отличаются от отраслевых министерств. Государственные комитеты формируют и реализуют единую государственную политику в смежных сферах и отраслях, осуществляют методическое руководство, организацию и координацию при формировании государственной политики; определяют приоритетные направления развития отраслей управления; организуют работу по решению важнейших межотраслевых научно-технических и иных проблем.

Государственные комитеты в пределах своей компетенции осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением установленных правил. Так, например. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госкомстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, метрологических правил и контроль за правильностью проведения сертификации. Госкомстандарт России применяет в пределах своей компетенции санкции за несоблюдение правил, норм и стандартов, направляет предписания об устранении нарушений обязательных требований стандартов к товарам, снятии с производства, прекращения выпуска и реализации таких товаров, отзыве их от потребителя; налагать штраф на изготовителей (исполнителей, продавцов) товаров, руководителей предприятий и органов по сертификации в случаях, предусмотренных законодательством.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Эти органы создаются Президентом Российской Федерации. Руководители указанных органов назначаются Президентом, а их заместители — Правительством Российской Федерации.

Федеральные службы, агентства и другие органы руководствуются в своей деятельности Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, положениями о них, которые утверждаются Президентом или Правительством России.

Руководители рассматриваемых органов несут персональную ответственность за выполнение возложенных на органы задач и функций, утверждают структуру и штатное расписание аппарата и положения о подразделениях и службах соответствующих органов, издают приказы, дают указания, организуют контроль их исполнения.

В федеральной службе и других органах образуются коллегии, утверждаемые Правительством России. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа.

Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

К указанным органам, например, относятся:

— Государственная архивная служба России;

— Государственная налоговая служба Российской Федерации;

— Федеральная миграционная служба России;

— Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

— Служба внешней разведки Российской Федерации;

— Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

— Российское космическое агентство;

— Департамент налоговой полиции;

·            Главное управление охраны Российской Федерации.

Территориальные (региональные) федеральные органы. К ним относятся действующие в пределах края, области: Государственная налоговая инспекция, управление статистики, миграционная служба, военкоматы и др. К региональным федеральным органам относятся: командование военного округа, командование пограничного округа, управление железной дороги, региональный орган Госгортехнадзора России и др. Эти органы находятся в подчинении соответствующих вышестоящих федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вместе с тем по предметам ведения субъектов Российской Федерации последние образуют свои органы исполнительной власти, руководствуясь нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации органов государственной власти субъектов федерации. Системы органов исполнительной власти различных субъектов федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако несмотря на различия форм (названий) органов в субъектах Российской Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами: других субъектов — краев, областей, городов федерального значения и автономных образований — их уставами, принимаемыми в соответствий с законами и указами Президента России.

К органам общей компетенции относятся:

— правительства республик и других субъектов федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетаний выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств;

— администрация краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Руководство администрацией осуществляет глава администрации (губернатор), который является высшим должностным лицом соответствующего государственно-территориального, автономного образования. Глава администрации, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Глава администрации является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав Администрации при Президенте Российской Федерации.

Глава Администрации:

— взаимодействует с органами законодательной (представительной) власти соответствующего субъекта федерация согласно с принципом разделения властей;

— обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономного образования;

— подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом;

— вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа в судебном порядке.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти России, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительней власти субъектов федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов федерации; подчиняется Президенту России и Правительству России по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, по предметам совместного ведения России и субъектов федерации.

Законодательное (представительное) собрание вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия актов законам субъекта федерации. Законодательный (представительный) орган вправе заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта федерации, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития соответствующей территории.

Правовой статус главы, администрации. В своей деятельности глава администрации руководствуется Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, уставом и законодательством субъекта федерации.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями:

— представляет интересы соответствующего субъекта федерации в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами федерации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств;

— разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта федерации бюджет и обеспечивает его исполнение;

— формирует органы исполнительной власти субъекта федерации в соответствии с законодательством субъекта федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не отнесены к органам местного самоуправления;

— решает вопросы о представительстве органов исполнительной власти субъектов федерации при Президенте Российской Федерации, Правительстве России и органах исполнительной власти других субъектов федерации.

Глава администрации осуществляет и иные полномочия, установленные законодательством России и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Принимает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Они обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Имеет право обращаться в федеральные органы, органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации и получать ответы на соответствующие обращения.

Споры и конфликты главы администрации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти соответствующего субъекта федерации и органами местного самоуправления разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий или в судебном порядке.

Несет ответственность за деятельность руководимых им органов исполнительной власти.

К органам отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции в республиках, входящих в состав Российской Федерации, относятся министерства, государственные комитеты, главные управления, управления и др.

В других субъектах Российской Федерации функционируют главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты и др.

К органам краевой, областной администрации, например, относятся:

— управление юстиции;

— управление (главное управление) внутренних дел;

— финансовое управление;

— управление по вопросам инвестиций;

— управление сельского хозяйства;

— комитет по архитектуре и строительству;

— комитет по экономике и прогнозированию;

— комитет по управлению государственным имуществом;

— комитет по вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— комитет по промышленности;

— комитет по торговле;

— комитет по внешнеэкономическим связям;

— комитет по пищевой и перерабатывающей промышленности;

— комитет по поддержке предпринимательства;

— комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

— комитет по использованию и охране недр и экологии;

— комитет по жилищному и коммунальному хозяйству;

— комитет по транспорту, связи и дорожному строительству;

— комитет по образованию;

— комитет по научно-технической политике;

— комитет по культуре;

— комитет по туризму;

— комитет по здравоохранению;

— комитет по вопросам женщин, семьи и демографической политики;

— комитет по физической культуре и спорту;

— комитет по делам молодежи;

— комитет по национальным вопросам;

— комитет по социальной защите населения;

— комитет по труду и занятости населения;

— комитет по печати и информации;

— комитет по кинофикации;

— отдел записи актов гражданского состояния;

— архивный отдел.

Порядок образования, преобразования и ликвидации, правовой статус указанных органов и организация их работы определяются уставами и положениями субъектов федерации. Руководители органов и другие должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации. Исключения могут предусматриваться законодательством Российской Федерации. Например, министром внутренних дел России назначается начальник управления (главного управления) внутренних дел по согласованию с главой администрации.

В городах федерального значения (в Москве и Санкт-Петербурге) в организации исполнительной власти имеются особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят:

мэрия, Правительство Москвы, отраслевые, межотраслевые и территориальные органы.

Управления (главные управления), отделы, комитеты, департаменты и другие органы отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции подчиняются главе администрации, а органы, ведающие вопросами совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации, подчиняются также соответствующим федеральным органам исполнительной власти России.

Рассматриваемые органы являются юридическими лицами имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков и печать со своим наименованием.