Федеральное казенное предприятие

2.2. Федеральное казенное предприятие.

Объективная необходимость и экономические функции казенных предприятий. Государственный сектор - важный элемент смешанной эконо­мики и условие успешного развития современного общества. Мировой и доре­волюционный отечественный опыт показывают, что масштабы и структура огосударствления зависят от состояния народного хозяйства, конкретных исто­рических задач и многих других факторов. Такие изменения происходят в оп­ределенных пределах. Сжатие или расширение государственного сектора без учета этих объективных границ чреваты негативными последствиями для со­циально-экономического развития и безопасности страны.

Существуют общественные потребности в продукции и услугах, произ­водство которых по тем или иным причинам не может быть обеспечено ча­стным сектором или передоверено ему. Это и определяет как необходимость государственных и муниципальных (обобществленных, публичных) пред­приятий, так и их количество, сферу функционирования и объем производ­ства Следовательно, политика приватизации должна базироваться на уточненных и предусмотренных в 'законе или иных правовых актах перечне и сферах действия государственных и муниципальных предприятий, что важно для стабилизации народного хозяйства.

Хотя государственный сектор - понятие очень широкое и емкое, основу его составляют государственные предприятия. Опирающийся на федераль­ную собственность и собственность субъектов РФ. вместе с хозяйством ор­ганов местного самоуправления, основанным на муниципальной собствен­ности, он образует общественный сектор экономики. Соответственно госу­дарственные и муниципальные предприятия являются общественными (публичными) унитарными предприятиями.

На общественный сектор экономики может быть возложен ряд функций воспроизводства

обеспечение деятельности предприятий и отраслей народного хозяйст­ва, которые будучи убыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса для частного капитала, но развитие которых опре­деляет общие условия воспроизводства. Это относится прежде всего к отраслям экономической и социальной инфраструктуры (электроэнергетика, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);

оздоровление отраслей, переживающих кризисы (черная металлургия, судостроение, угольная промышленность и др.):

помощь жизненно важным сферам экономики в целях достижения нуж­ного уровня жизнеспособности, ускорения НТП и укрепления на этой осно­ве позиций страны в мировом хозяйстве (наука и капиталоемкие отрасли),

охрана окружающей среды путем внедрения безотходных технологий, строительства очистных сооружений в сферах производства, потенциально представляющих опасность в экологическом отношении.

Осуществление этих функций с позиций обеспечения общественных (обще­государственных и местных) интересов является основным мотивом формиро­вания и работы государственных и муниципальных унитарных предприятий, хотя не исключается и их коммерческая деятельность. Частное предпринимательство изначально подчинено задаче получения прибыли и по своей природе не может быть непосредственно ориентировано на общественные интересы. Общественная потребность частного предпринимателя интересует лишь по­стольку, поскольку' ее удовлетворение приносит прибыль.

Действующее законодательство предусматривает два типа унитарных предприятий: основанное на праве хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления им. Последний тип принято называть казенным предприятием. Чтобы удовлетворить нужды в отдельных видах уникальной продукции, государство вынуждено использовать общественную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие производства выполняют в основном го­сударственные заказы на изделия или услуги особой важности. Здесь экономи­ческой функцией унитарного казенного предприятия является непосредствен­ное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах) особого назначения.

Создание казенных предприятий необходимо не только потому, что су­ществуют социально значимые сферы экономики, которые или не пред­ставляют интереса для частного капитала, или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов. Отсутствие эффективной систе­мы государственного регулирования социально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводства дают основание предпо­ложить, что такие предприятия смогут содействовать и структурной пере­стройке, развитию "точек роста".[44]

Критерии казенных предприятий. Критерии создания казенного за­вода, (фабрики, хозяйства) на базе ликвидируемого производства были оп­ределены Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри­ятий" от 23 мая 1994 г. Указ предусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на его основе казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственного производства: осуществляюще­го деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителем продукции, работ и услуг которого является государство; приватизация ко­торого запрещена.

Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий толькона базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия .носят частный характер, а указ^; нечетко "определяет;"общий "порядок .создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создавать­ся не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные за­воды других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии ка­кое-либо из трех условий наказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.

Вместе с тем критерии слишком общи, не увязаны с характером дея­тельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предпри­ятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выра­щенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного об­мундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казен­ные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения нацио­нальных интересов государственное предприятие может быть казенным не­зависимо от того, приносит оно прибыль или убыток.[45]

То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к ка­зенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казен­ным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация ко­торых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.

Однако Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий определен обширный перечень объектов, приватизация кото­рых запрещена. Вряд ли все они могут быть преобразованы в казенные предприятия. Здесь неизбежно возникает проблема отбора. Нужны иные критерии. По нашему мнению, критерии должны быть основаны на оценке: государственного (общественного) значения предприятия, необходимости прямого вмешательства государства в управление им и контроля за его дея­тельностью. Крайне важно, чтобы эти критерии были максимально конкре­тизированы и привязаны к объективной характеристике общественной зна­чимости функционирования предприятия.[46]

Представляется бесспорным, что производства, осуществляющие дея­тельность, допустимую действующим законодательством исключительно для государственных предприятий, должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль и специализацию, но и определять за­дачи, планы производства, строго контролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованно окажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовых министерств и ве­домств и т. д.

Казенными могут быть гражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним отно­сятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлек­тростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предпри­ятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, на­дежное функционирование и безопасность которой гарантирует государст­во. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой обществен­ной важности, государственный контроль их объективно необходим.

Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую зако­нодательством исключительно для государственных предприятий; состав­ляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функциониро­вание и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.

Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особен­ностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъ­ектов Федерации и муниципальных.

Экономический и правовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и му­ниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри­ятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.

Определен его правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обо­собляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем ка­зенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работни­ками.

Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права опера­тивного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хо­зяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управ­ление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо сущест­венные различия в им\%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.

Установлено, что предприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сда­вать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капи­тал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Раз­личия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хо­зяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение пе­реданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.

Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных .унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предпри­ятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве ос­новной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государствен­ных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержа­нию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не един­ственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функциони­рует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции... Это и есть коммер­ческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.

Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного пред­приятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находя­щегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предпола­гает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муници­пальных казенных предприятий.

Указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Фе­дерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.

Вместе с тем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектов Федерации и муниципальных. Именно они явля­ются казенными, независимо от статуса собственника имущества, т е. уч­редителя. Следовательно, не только федеральные органы, но и органы вла­сти субъектов Федерации и местного самоуправления могут учреждать ка­зенные предприятия как новые, так и на основе преобразования (ликвидации) действующих производств.

Необходимы законы о государственном казенном предприятии или о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможность создания и функционирования казен­ных предприятий на основе не только федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а также муниципальной.

Целесообразно выделить из действующих государственных и муници­пальных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хо­зяйствования, методы и органы управления и т. д. Это необходимо сделать
безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Отношения казенного предприятия и собственника по использова­нию имущества. Определяющее значение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеют отношения по использованию иму­щества, закрепленного на праве оперативного управления.

Понятия "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" опреде­ляют характер отношений по поводу владения, пользования и распоряже­ния имуществом. Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения и казенные, как отмечалось, по существу, одинако­во наделяются такими правами, однако имущественные и управленческие
.. отношения собственника с этими двумя типами унитарных предприятий в
Гражданском кодексе обозначены по-разному. .

В нем четко сформулировано, что собственник имущества, находящего­ся в хозяйственном ведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвида­ции, утверждает устав, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются и по отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено, что соб­ственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предпри­ятия, может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, име­ет право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назна­чению имущество. То, что функции собственника четко не очерчены, ос­тавляет широкий простор для вмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий, которым не ясны их права, преде­лы зависимости от собственника и возможности хозяйственной самостоя­тельности. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству:

связанные с учреждением предприятия (создание и установление его статуса, определение предмета и целей деятельности, утверждение устава, принятие решения о реорганизации или ликвидации);

связанные с имущественными отношениями (закрепление имущества за предприятием в оперативное управление, установление размера и оплата уставного капитала, определение структуры и назначения имущества, изъя­тие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, контроль за применением по назначению и сохранностью закрепленного имущества):

связанные с управлением предприятием (назначение директора, уста­новление обязательного задания на производство и поставку продукции для нужд собственника, контроль за его выполнением, определение порядка распределения доходов).[47]

Конкретизация функций и их законодательное закрепление помогут создать эффективный механизм взаимоотношений собственника и казенно­го предприятия, очертить границы его самостоятельности, существенно улучшить управляемость производства.

Регулирование деятельности казенных предприятий Гражданский кодекс не предусматривает какие-либо требования к производительному использованию имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Пред­приятие самостоятельно решает вопросы его применения. Право оператив­ного управления предполагает, что казенное производство владеет, пользу­ется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в соответствии с его назначением. Здесь прибавляется существенный элемент - право собст­венника доводить задание и обязанность предприятия его выполнять

Механизм реализации этой правовой нормы определен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г., утвердившим Порядок планирова­ния и финансирования казенных производств. Предусмотрено функциони­рование их под воздействием двух систем - административной и рыночной Реализация задания государства (собственника) полностью. регламентируется сверху, а разрешенная самостоятельная хозяйственная деятельность организуется по законам рынка.

Государство утверждает предприятию не только план развития и план-заказ на поставку продукции для государственных нужд, но и цены на нее, фонд оплаты труда на объем плана-заказа, лимит численности работников Вместе с тем оно устанавливает тарифную сетку и порядок оплаты труда. Таким образом, казенное предприятие, выполняющее государственное за­дание, не обладает хозяйственной самостоятельностью.

Важно привести Порядок планирования и финансирования деятельно­сти казенных заводов (фабрик, хозяйств) в соответствие с Гражданским ко­дексом. Обязательное задание (план-заказ) следует ограничить объемом по­ставок продукции (в натуральном выражении в конкретной номенклатуре и ассортименте) с указанием сроков поставки. Предприятие должно выпол­нять прежде всего это задание, за него оно несет экономическую и админи­стративную ответственность. Следовательно, целью планирования производства является выполнение задания собственника при минимальных за­тратах ресурсов. Поэтому планирование должно быть компетенцией самого предприятия. Нет необходимости устанавливать сверху фонд оплаты и ли­мит численности, тарифную сетку и порядок оплаты труда работников. Це­ны на продукцию на общих основаниях могут быть оговорены в контракте (договоре), определяющем обязательства и ответственность как заказчика, так и предприятия, разумеется, за исключением случаев, когда установлен единый порядок государственного регулирования цен.[48]

Такой подход усилит экономическую заинтересованность предприятия и его ответственность за выполнение задания собственника. Вместе с тем это даст возможность максимально использовать сэкономленные и свобод­ные ресурсы для разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельно­сти.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

необходимости использования имущества, приватизация кото­рого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспе­чения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализа­ции иных стратегических интересов Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

необходимости осуществления деятельности, предусмотрен­ной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Основным условием создания и функционирования казенных предприятий является необходимость поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд.

Общие требования к договорам поставки для государственных нужд установлены параграфом 4 главы 30 ГК РФ.

В соответствии со статьей 525 ГК РФ поставка товаров для государ­ственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд.

Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Статьей 527 ГК РФ установлено, что государственный контракт зак­лючается на основе заказа государственного заказчика на поставку то­варов для государственных нужд, принятого поставщиком (исполните­лем). Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным.

Заключение государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта.

Условие о возмещении убытков не применяется в отношении казен­ного предприятия. Таким образом, при размещении государственного заказа на казенном предприятии соответствующий орган государствен­ного управления освобождается не только от возмещения прямых убыт­ков, но и (что гораздо важнее) от применения штрафных и иных финан­совых санкций. Из этого следует, что привлечение казенных предприя­тий для поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных нужд, в конечном счете, имеет целью минимизацию непроизводительных потерь бюджетов всех уровней.

Статьей 530 ГК РФ предусмотрена возможность отказа покупателя от заключения договора поставки товаров для государственных нужд — покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку. В этом случае поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уведомить государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.

А статья 524 ГК РФ содержит норму (правда, отсылочную), в соот­ветствии с которой (в случаях, предусмотренных законом) государ­ственный заказчик вправе полностью или частично отказаться от това­ров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, при условии возмещения поставщику убытков, причиненных таким отка­зом. Если отказ государственного заказчика от товаров, поставка кото­рых предусмотрена государственным контрактом, повлек расторжение или изменение договора поставки товаров для государственных нужд, убытки, причиненные покупателю таким расторжением или изменени­ем, возмещаются государственным заказчиком.

 Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.

Казенное предприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.[49]

В пунктах 1 -3 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях, регулиру­ющих полномочия органов управления по учреждению унитарного предприятия, необходимо обратить внимание на следующее:

казенное предприятие теперь может быть не только федеральным, но и региональным (субъекта Российской Федерации) и муниципальным. ГК РФ ранее допускал создание и функционирование только федеральных казенных предприятий — на базе имущества, находящегося в федераль­ной собственности. Соответствующие изменения в ГК РФ с принятием За­кона об унитарных предприятиях внесены. В данном случае законода­тельная коллизия не возникла. Однако в законодательные акты, устанав­ливающие полномочия органов региональной и местной власти (и содержащие перечень функций, выполняемых этими органами), необхо­димые изменения не вносились. Таким образом, реализация права на соз­дание казенных предприятий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления откладыва­ется, по меньшей мере, до внесения изменений в федеральные законы, ре­гулирующие их деятельность, и, как максимум, до завершения начавшей­ся реформы регионального и местного управления.[50]

Казенное предприятие как коммерческая структура должно быть самофи­нансируемым. Правительством определен порядок финансирования дея­тельности коммерческих предприятий, в том числе связанной с выполнени­ем плана-заказа и плана развития, за счет собственных доходов. Это долж­но стать нормой в рыночной экономике. Такая норма тем более достижима при выполнении оборонного заказа, когда возможно гарантирование фик­сированного уровня рентабельности по видам продукции, как предусмотре­но Законом "О государственном оборонном заказе".

Разумеется, могут быть исключения из этого общего правила, если предприятию действиями государственных организаций (собственников) наносится ущерб вследствие создания нерыночных условий выполнения обязательного задания, а также принудительных экономических или адми­нистративных ограничений. В таких случаях государство обязано компен­сировать ему реальный ущерб независимо от того, достаточно у предпри­ятия доходов для финансирования производства или нет. Средства из бюд­жета для такой компенсации следует предусматривать в плановом порядке с целью достижения устойчивости финансового положения.

Помимо компенсации убытков, казенное предприятие вправе получать от государства финансовые ресурсы на капитальные затраты, реализацию плана развития, содержание объектов социальной инфраструктуры, однако только в тех случаях, когда у него недостаточно своих средств.[51]

Основным источником ресурсов для обеспечения расширенного вос­производства и у казенного предприятия являются доходы и прибыль. По­этому решающее значение для нормального воспроизводственного процесса имеет порядок распределения последних..

Но этот вопрос остается сложным и запутанным;. Гражданский кодекс не вносит в него ясности. Им предусмотрено, что продукциям: доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном .ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управ­ления в порядке, установленном Гражданским кодексом (ст. 299.2). други­ми законами и иными правовыми актами для приобретения права собст­венности. Это означает, что продукция и доходы унитарного предприятия независимо от того, находится имущество в хозяйственном ведении или оперативном управлении, принадлежат учредителю-собственнику. Следо­вательно, порядок распределения доходов казенного предприятия определя­ется собственником его имущества.

В итоге прибыль предприятия, полученная как от выполнения плана-заказа, так и в результате разрешенной самостоятельной деятельности, рас­пределяется по нормативам, централизованно устанавливаемым государст­венным органом (собственником). Так называемый свободный остаток прибыли изымается в доход бюджета.

Для правильного решения вопроса и обоснованного распределения доходов и прибыли необходимо признать ошибочность самой исходной по­сылки, рассматривающей продукцию, доходы как следствие использования имущества (капитала), а не "продуктивности" факторов производства. Со­гласно теории факторов производства, доход любого предприятия, в том числе унитарного, - результат всех факторов производства, т. е. труда, ка­питала, природных ресурсов, предпринимательской деятельности.

Непременным условием эффективности производства является то, что на всех предприятиях каждый из данных факторов получает экономиче­скую реализацию, а субъекты собственности - участники производства при­сваивают соответствующую производительной силе фактора долю дохода в форме заработной платы, процента, ренты, прибыли и др. До такого пер­вичного распределения результаты производства (продукция, доходы) должны поступать в собственность непосредственно производителя-пред­приятия или предпринимателя, который выполняет обязательства перед собственниками ресурсов - участниками производства.

Именно такой подход реализован в ст. 136 Гражданского кодекса, пре­дусматривающей, что поступления, полученные при использовании имуще­ства, принадлежат лицу, применяемому его на законном основании, т. е. предприятию-производителю или предпринимателю. Не сложно понять, что положения ст. 299.2 Гражданского кодекса противоречат ст. 136.[52]

При определении порядка распределения доходов казенного предпри­ятия надо исходить из того, что доходы и прибыль принадлежат ему. а соб­ственник, в свою очередь, имеет право на получение части прибыли в фор­ме платы за пользование имуществом (процента на капитал). Это резко усилит заинтересованность всех участников производства в результатах хозяйствования, так как собственник имущества, участвующий в деле сво­им капиталом, коллектив предприятия - трудом, предприниматель - органи­заторским талантом, получают долю дохода из общего результата в меру своей эффективности.[53]

С учетом сказанного существующий механизм распределения прибыли может быть усовершенствован в различных направлениях. Целесообразно рассмотреть возможность альтернативных способов. В зависимости от форм взаимоотношения с бюджетом реальны нормативный или налоговый варианты распределения. Если прибыль, получаемая при выполнении пла­на-заказа, может быть распределена по нормативному методу, то получен­ная от осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности должна распределяться по налоговому варианту.

Потребность производства в финансовых ресурсах (капитальных вло­жениях, оборотных средствах) зависит от характера выпускаемой продук­ции, от того, насколько часто ее приходится обновлять, от степени освоен­ности изделий, возрастной структуры основных фондов. Поэтому нормати­вы должны быть дифференцированы с учетом особенностей воспроизводст­ва. В зависимости от вида производства и его состояния прибыль, причи­тающаяся собственнику имущества, может изыматься в бюджет или на­правляться в фонды предприятия.

Они находятся под прямым государственным управлени­ем по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимули­рования персонала. Казенные предприятия не вправе отка­заться от заключения государственного контракта на по­ставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с органи­зациями — потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве опера­тивного управления.

Одновременно государство принимает на себя ответ­ственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защища­ет от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия пред­ставляют собой фактически бюджетные организации и ис­ключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жест­кой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смо­гут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весо­мую часть государственного бюджета.[54]

Из сказанного следуют по меньшей мере два вывода:

— численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму;

— применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.

Первая проблема выходит за рамки статьи, а вторая со­ставляет ее суть.

Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.

Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).

В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального гос­предприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью. Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести прежде всего отсут­ствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вы­шестоящими органами решений. Современный хозяйствен­ный руководитель казенного предприятия не должен стано­виться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За выше­стоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его де Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей' ранее системы управления может быть:, во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вто­рых, применение конкурсной системы подбора руководя­щих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев неза­висимых экспертных оценок. Практическая реализация этих положений видится в следующем:

1. Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.

2. В рамках принятых решений руководителю предприя­тия должна быть гарантирована определенная степень са­мостоятельности, без чего не может проявиться предпри­нимательская активность менеджера.

3. Подбор менеджеров должен проводиться на основа­нии конкурса программ претендентов. Преимущество полу­чают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.

4. Заключение с хозяйственным руководителем кон­тракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием — "контракт-плана", в котором содержится программа его деятельности.

5. Как показывает зарубежная практика, программы де­ятельности государственных предприятий составляются та­ким образом, чтобы государственные субсидии на их реа­лизацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельнос­ти. В этих целях необходима не только определенная сво­бода менеджера, но и создание заинтересованности персо­нала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления произ­водством.

Похожие работы

Библиотека как муниципальное унитарное предприятие

Скачать

174241

4

1

имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими ...

Гражданско-правовое положение унитарного предприятия основанного на праве хозяйственного ведения

Скачать

130644

0

0

... деятельности, как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, к современным условиям рыночной экономики. Правовое положение унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, являющихся выразителями интересов государства, субъектов РФ, муниципальных образований и общества, определяет их связи, режим деятельности с учетом интересов государства в экономике. ...

Роль и место унитарных предприятий в российском законодательстве

Скачать

165330

0

0

... , накладываться арест на расчетный счет самого предприятия. Причем эта опасность настолько серьезная, что может привести к уходу предприятий с отдельных рынков. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Для определения роли и места унитарных предприятий в российском законодательстве необходимо первоначально решить, могут ли с экономической точки зрения унитарные предприятия заниматься коммерческой деятельностью, и есть ...

Реформирование унитарных предприятий

Скачать

179546

15

0

... осуществляются в рамках полноценного реформирования предприятия для оптимизации производственных и управленческих процессов. Глава II. Основные алгоритмы реформирования предприятий при их сокращении 2.1. Организация процесса реформирования унитарных предприятий в регионе Типичными проблемами любого региона и муниципального образования России сегодня являются проблемы неплатежей в ...