Выборы и референдум

4. Выборы и референдум

1). Избирательные права.

Выше мы уже приводили положение ч. 4 ст. 3 Конституции, согласно которой в соответствии с условиями, определяемыми законом, избирателями являются совершеннолетние французские граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими и политическими правами. Закон, о котором говорит Конституция, — это прежде всего Избирательный кодекс. Особенность его заключается в том, что он не принимался Парламентом как единый акт, а представляет собой инкорпорацию изданных в разное время, начиная с 1852 г., норм избирательного права, имеющих к тому же различную юридическую силу, поскольку в Кодекс включены нормы как органических, так и обычных законов. Причем инкорпорация эта осуществлена в 1956 г. правительственным декретом.

В соответствии со ст. 2 Кодекса считаются избирателями француженки и французы, достигшие полных 18 лет, обладаю­щие гражданскими и политическими правами и не подпадающие под случаи недееспособности, установленные законом. Не вно­сятся в списки избирателей лица, осужденные за перечисленные в Кодексе преступления к определенным наказаниям, банкроты, а также лица, лишенные судом права голоса и участия в выбо­рах на установленный в приговоре срок. В некоторых случаях предусматривается шестимесячный ценз оседлости. Французские граждане, проживающие за границей, могут участвовать в голосованиях. В случае президентских выборов или референдума они могут голосовать в посольствах или приграничных департаментах. Так голосуют примерно 700 тыс. избирателей. При проведении иных выборов они по их просьбе могут включаться в списки избирателей коммуны, где они роди­лись или имели последнее местожительство или где проживают их родственники.

Пассивное избирательное право предоставляется для избра­ния в Национальное собрание по достижении 23 лет, для избра­ния в Сенат — 35 лет, для избрания в региональные и генераль­ные советы — 21 года, в муниципальные советы — 18 лет. Не могут избираться кадровые военнослужащие, находящиеся на Действительной службе. Как правило, не допускается совмещение более двух выборных мандатов или должностей. Выше отмечалось, что конституционная реформа 1992 г. преду­смотрела возможность предоставления на условиях взаимности активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах проживающим во Франции гражданам стран — членов Европейского союза. Однако иностранцы не могут осуществлять Функции мэров или их заместителей и участвовать в назначении выборщиков при выборах в Сенат и в выборах сенаторов. Особенность пассивного избирательного права по выборам в местные советы заключается в том, что избираться могут не только избиратели соответствующей территориальной единицы, но и другие граждане, которые платят там прямые налоги. Правда, число советников последней категории ограничивается. Каждый избиратель имеет один голос на соответствующие выборах. Президент республики, Национальное собрание и местных советы (региональные, генеральные и муниципальные) избираются прямыми выборами, Сенат — косвенными.

2). Избирательный процесс.

Регистрация избирателей обязательна, хотя незарегистрировавшийся избиратель санкциям не подвергается. Списки избирателей — постоянные. Они составляются для каждого избирательного бюро, т. е. по каждому из­бирательному участку, а также в каждой коммуне (в Париже Лионе и Марселе — в каждом округе). Пересмотр списков про­изводится ежегодно.

Руководство избирательным процессом возлагается на раз­личные государственные и самоуправленческие органы. Списки избирателей составляются в каждом избирательном бюро комис­сией, включающей мэра коммуны, одного представителя муни­ципального совета и одного делегата, назначенного префектом. Эта комиссия работает ежегодно между 1 сентября и 10 января. I Вне этого периода времени список может быть изменен лишь в случае смерти избирателя или вынесенного судебного решении. Закон от 10 мая 1969 г. разрешает молодым людям, достигши возраста активного избирательного права, требовать в трибуна не инстанции (tribunal d'instance) включения их в списки вне периодов регистрации. При формировании Национального собрания регистрацию кандидатов осуществляет префект департамента. Контроль за проведением выборов, помимо представителей кандидатов, ведется в департаментах, имеющих в своем составе города с населением более 30 тыс. жителей, комиссией в составе судьи, которому помогают делегаты, подбираемые из числа избирателей.

При избрании Президента республики основным органом, проводящим эти выборы, является Конституционный совет; в этот орган представляются кандидатуры, он проводит необходимую проверку в отношении соответствия кандидатур положениям закона, публикует список кандидатов, подсчитывает голоса и объявляет результаты выборов. Конституционный совет — это также орган, который рассматривает споры, касающиеся кандидатов в обе парламентские палаты, причем он может аннулировать результаты голосования или их пересмотреть, объявив избранным другое лицо, лишив мандата кандидата, объявленного избранным комиссией по подсчету голосов в округе. Споры о выборах в местные органы (т.е. от регионального совета и ниже) разбираются органами административной юстиции. Кандидатом может быть любой избиратель, не подлежащий ограничениям, установленным законом (имеются в виду случаи недееспособности и неизбираемости). При выдвижении кандидатов вносится залог, который, впрочем, невелик. Это объясняется необходимостью хотя бы частично покрыть расходы на избира­тельную кампанию и воспрепятствовать баллотировке кандида­тов-«фантазеров», выдвигающих свою кандидатуру не с целью избрания, а с другими целями. Особым является порядок выяснения кандидатов в Президенты республики, на котором остановимся ниже в п. 4. На парламентских выборах кандидат не может выдвигаться более чем в одном избирательном округе. Дело в том, что французской истории известны случаи голосования по одной канди­датуре во многих округах, что превращается по сути в национальный плебисцит о доверии данному лицу. Так, в 1871 г. Адольф Тьер был избран депутатом в 26 департаментах, а в 1889 г. генерал Жорж Буланже намеревался выставить свою кандида­туру во всех избирательных округах. После этой неосуществлен­ной угрозы был принят закон, запретивший такую практику и действующий доныне.

В то же время не возбраняется члену одной палаты Парла­мента баллотироваться в другую. В случае избрания он прекра­щает членство в первой. Юридическая регламентация избирательной кампании проведена Избирательным кодексом достаточно тщательно с целью обеспечить равенство кандидатов. Запрещено использование коммерческой рекламы в целях избирательной пропаганды. Регламентировано использование радио и телевидения: кандидатам и политическим партиям предоставляется строго дозированное эфирное время. В течение последней недели до дня голосования запрещается публикация результатов опросов общественного мнения, проводимых в связи с выборами. На практике, однако, положения Кодекса нередко обходятся. Например, установлены число плакатов для каждого кандидата и их размер, но можно расклеить афиши и плакаты до официального начала избирательной кампании. Голосование, как правило, личное, однако в установленных Избирательным кодексом случаях допускается голосование по доверенности. В избирательных округах, где действует мажоритарная сис-тема, в случае равенства голосов избранным считается старший по возрасту кандидат.

3). Парламентские выборы.

Депутаты Национального собрания избираются по упиномипалъной мажоритарной системе, в два тура. Границы избирательных округов пересматриваются после каждой второй переписи населения. Не позднее, чем за 21 день до дня голосования, лица, наме­ревающиеся выдвинуть свою кандидатуру, подают соответствующее заявление с указанием своей фамилии, имени, даты и места рождения, местожительства и профессии. Кандидат должен представить также кандидатуру своего заместителя, указав о нем те же данные, с его письменным согласием. В случае избрания заместитель заменит депутата, если его мандат ока­жется вакантным. Это, в частности, может иметь место, если депутат станет министром; по выходе его в отставку замести­тель возвращает ему мандат. Лицо может быть заместителем только одного кандидата и само не может быть кандидатом в другом округе. Не могут быть заместителями депутаты и сена­торы.

Не могут выдвигаться кандидатами лица, на которых рас­пространяется неизбираемости (осужденные, у которых приостановлены избирательные права, лица, лишенные судебным решением пассивного избирательного права либо находящиеся под опекой, префекты и некоторые другие должностные лица администрации на территории, где выполняют свои функции или выполняли их соответственно в последние три года или год или шесть месяцев до выборов).

Кандидат вносит старшему казначею департамента залог, который возвращается, если, за кандидата будет подано на вы­борах не менее 5 % голосов. Контроль за законностью выдвижения кандидатов осуществ­ляет префект департамента. Обнаружив нарушение закона, пре­фект в течение 24 часов обращается в административный суд, который выносит свое решение в течение трех дней. Это реше­ние может быть обжаловано в Конституционный совет. В первом туре для избрания необходимо получить абсолютное большинство поданных голосов, но не менее ¼ общего числа избирателей, зарегистрированных по избирательному округу. Если ни один кандидат такого большинства не получил, через неделю проводится второй тур, в котором могут участвовать кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5 % голосов от общего числа зарегистрированных избирателей. Если такое число голосов получено только одним или не получено ни одним из кандидатов, во втором туре участвуют два кандидат с наибольшим числом полученных в первом туре голосов. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства голосов. В условиях французской многопартийности в первом туре замещается незначительная часть депутатских мандатов, а сословная борьба развертывается во втором туре. Предоставляемая законом возможность блокирования между партиями определяет их тактику. Первый тур рассматривается как проба сил. Во втором туре сблокировавшиеся партии выдвигают в качестве единого кандидата того, кто в первом туре набрал больше голо­сов, и призывают голосовать за него своих избирателей, снимая остальные кандидатуры. Высокий «проходной балл» во второй тур отсекает малые политические группировки.

Сенаторы избираются иначе, что должно придавать Сенату иное, чем у Национального собрания, политическое лицо. Палата формируется в основном трехстепенными и отчасти двустепенными выборами и обновляется на 1/3 каждые три года, что приводит к большей политической стабильности и меньшей за­висимости политического лица Сената от исхода очередных выборов.

Сенаторы избираются по департаментам коллегиями, которые состоят из избранных в департаменте депутатов Национального собрания и региональных советников, генеральных советников данного департамента, делегатов муниципальных советов или их заместителей. В коммунах с населением до 9 тыс. жителей муниципальные советы избирают в зависимости от численности совета от одного до 15 делегатов; в коммунах с населением 9 тыс. жителей и более все муниципальные советники являются деле­гатами, а в коммунах с населением более 30 тыс. жителей муни­ципальные советы избирают дополнительных делегатов по одному на каждую тысячу жителей сверх 30 тыс. Число заместителей делегатов равно трем на каждые пять делегатов и увеличива­ется на два на каждых дополнительных пять или менее деле­гатов. В целом избирательные коллегии по выборам сенаторов насчитывают около 108 тыс. членов, из которых около 600 — Депутаты Национального собрания, более 3 тыс. — региональ­ные и генеральные советники и около 104 тыс. — представители муниципальных советов. Последние по существу и изби­рают Сенат, причем малые коммуны имеют завышенное представительство. Выборы сенаторов проходят в главном городе департамента. В 13 департаментах, избирающих пять и более сенаторов каждый (всего 69 сенаторов), выборы проводятся по пропорциолъной системе с правилом наибольшей средней. Возникшие после выборов вакансии замещаются неизбранными кандидата-ми из того же списка, по которому был избран выбывший сенатор. В остальных департаментах, где число сенаторов не более четырех, выборы проводятся так же, как и выборы в Национальное собрание, т. е. по мажоритарной системе в два тура. Одновременно с сенаторами избираются их заместители. Частичные выборы, если в департаменте доизбирается один сенатор, в любом случае проводятся по мажоритарной системе в два тура. В остальных случаях они проводятся так же, как общие выборы.

4). Президентские выборы.

По первоначальному тексту дей­ствующей Конституции Президент республики избирался колле­гией выборщиков. С 1962 г. он избирается прямыми выборами, что укрепляет его и без того лидирующее положение. О возмож­ности или невозможности переизбрания в Конституции ничего не говорится, из чего следует, что оно может иметь место неог­раниченно. Выборы Президента регулируются ст. 7 Конститу­ции, Законом о выборах Президента республики всеобщим голо­сованием 1962 г. (с последующими изменениями) и Декретом 1964 г. о применении этого Закона (также с последующими из­менениями). Выборы Президента проводятся не позднее, чем за 20, и не ранее, чем за 35 дней до истечения полномочий действующего Президента. В случае досрочной вакансии выборы проводятся в | тот же срок после открытия вакансии.

Для выдвижения кандидата требуется 500 подписей лиц, обладающих определенным выборным мандатом — члена Пар­ламента, регионального или генерального совета, Совета Пари­жа, Высшего совета французов, проживающих за границей, тер­риториального собрания заморской территории, мэра; при этом подписавшие должны представлять в совокупности не менее 30 департаментов и заморских территорий, а представители одного и того же департамента или одной и той же заморской территории должны составлять не более 1/10 подписавших Кандидат вносит залог, который возвращается, если за кандидата подано не менее 5 % голосов. Кроме того, согласно Закону 1988 г. о финансовой гласности политической жизни, кандидаты в Президенты должны представить в Конституционный совет декларацию о своем имущественном положении, а также обязательство, что в случае избрания кандидат по истечении своего президентского мандата представит такую же. Декларации кандидатов публикуются в Журналь офисьель», функции центральной избирательной комиссии выполняет, как отмечалось, Конституционный совет. Если в первом туре выборов ни один кандидат не получил абсолютного большинства поданных голосов, то через две недели проводится второй тур с перебаллотировкой двух не снявших свои кандидатуры кандидатов, собравших в первом туре наи­большее число голосов. Начиная с 1965 г., все Президенты избирались во втором туре. По истечении второго тура выборов (или первого, окончившего­ся результативно) Конституционный совет располагает 10-дневным сроком для объявления окончательных результатов голосования.

5). Выборы органов регионального и местного самоуправле­ния.

Региональные советы и Собрание Корсики избираются на шесть лет по департаментам по пропорциональной системе с правилом наибольшей средней и обновляются целиком. В рас­пределении мест участвуют только списки, получившие не ме­нее 5 % поданных голосов.

Генеральные советы департаментов избираются также на шесть лет, однако обновляются на ½ каждые три года. Одно­мандатными избирательными округами служат кантоны — ис­торические территориальные единицы, не имеющие ныне ни са­моуправления, ни администрации. Выборы эти поэтому иногда называют кантональными. Для избрания в первом туре требу­ется абсолютное большинство поданных голосов, которое не Должно быть меньше ¼ общего числа зарегистрированных избирателей. Во втором туре достаточно относительного боль­шинства голосов при любом числе голосовавших.

Муниципальные советы избираются на шесть лет и обновля­ется полностью. В коммунах с числом жителей менее 3,5 тыс. система выборов аналогична системе, применяемой при выборах Национального собрания и генеральных советов. При числе жителей 3,5 тыс. и более муниципальные советники избираются по спискам в два тура. Каждый список содержит столько кандидатов, сколько мест в соответствующем муниципальном сове-е. Список, собравший абсолютное большинство голосов в первом туре или наибольшее число голосов во втором туре, получает половину мест в совете, а остальные места распределяются между всеми списками по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. Списки, не собравшие 5 % голосов, к распределению не допускаются. Если у нескольких списков одна и та же средняя при распределении последнего места, оно отдается тому из них, который собрал наибольшее число голосов, а при равенстве голосов мандат передается старшему по возрасту кандидату.

6). Выборы в Европейский парламент.

Франции принадлежит 81 мандат в этом органе. Выборы проводятся на основании За- кона от 7 июля 1977 г. (с последующими изменениями) по единому избирательному округу по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. Допускается блокирование списков кандидатов.

Каждый баллотирующийся список должен включать столько кандидатов, сколько мандатов подлежат замещению. Списки кандидатов фактически представляются политическими партиями, хотя формального требования об этом нет. Списки — связанные. Каждый список с подписями кандидатов представляется в министерство внутренних дел уполномоченным представителем -мандатарием, который вносит в депозитную кассу избирательный залог в размере 100 тыс. фр. Залог подлежит возврату, если список получит не менее 5 % поданных голосов; кроме того, в случае непреодоления данного порога список не получает никакого возмещения расходов на избирательную пропаганду. Пока не истек срок для представления списков (третья пятница до дня голосования), любой из них может быть отозван, если за это выскажется большинство содержащихся в нем кандидатов. Отдельные кандидаты не отзываются, и даже если кандидат умер, заместить его нельзя. В период предвыборной кампании государственное радио и телевидение предоставляют два часа, которые поровну распределяются между партиями, представленными в палатах Парламента. Еще 30 минут распределяются поровну между остальными партиями с тем, что каждая из них имеет для изложения своей программы и пропаганды не менее пяти минут. Каждый список может истратить на пропаганду не более 80 млн. фр. Как и при каждом использовании пропорциональной системы. при выбытии члена Европарламента его место получает кандидат, идущий вслед за последним избранным. Избирательные споры разрешаются Государственным сове-том на пленарном заседании в течение 10 дней после дня голосования. Оспорить результаты голосования может любой избиратель. Своей резолюцией от 12 марта 1982 г. Европейский парламент пригласил государства — члены Сообществ унифицировать избирательную систему по выборам членов этого органа, применив пропорциональную с методом д'Ондта, но страны проигно­рировали это предложение.

7). Референдум.

Французское конституционное право преду­сматривает как национальные, так и местные референдумы. В действующей Конституции этот институт отражен значительно шире, чем в предыдущих. Как отмечалось, в ст. 3 референдум определен как один из способов осуществления народом нацио­нального суверенитета. Национальный референдум урегулиро­ван Конституцией трижды.

Прежде всего, в ст. 89 Конституции предусмотрен конститу­ционный референдум, о котором выше уже говорилось. В ст. 11, как тоже уже отмечалось, предусмотрено право Президента по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат пе­редавать на референдум любой законопроект, касающийся орга­низации публичных властей, экономических или социальных ре­форм и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, не противоре­ча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов. Мы уже говорили об антиконституционной практике использования этой статьи Президентом Ш. де Голлем. Поэтому данная статья, имеющая много сходного с соответствующими положениями Веймарской конституции Германии 1919 г., заслу­живает специального анализа. Правда, мы анализируем дей­ствующий текст ст. 11, в которую, как отмечалось, в 1995 г. были внесены отдельные изменения.

Назначение референдума по ст. 11 ограничено тремя условиями:

голосование может проводиться по предложению Правитель­ства или по совместному предложению палат Парламента, а не по собственному почину Президента республики;

если референдум назначается по предложению Правительства, то такое предложение должно быть внесено во время сессии Парламента, причем Правительство должно сделать перед каждой палатой соответствующее заявление, которое подлежит обсуждению;

если законопроект одобрен на референдуме, то должен быть промульгирован в течение 15 дней после объявления итогов референдума, т. е. в тот же срок, что и закон, принятый Парламентом. Однако такой закон не подлежит отлагательному вето президента.

Впрочем, Конституция не предусматривает здесь какого-либо контроля за действиями Президента. Конституционный совет в решении о конституционности референдума 28 октября 1962 г объявил о собственной некомпетентности в вопросе об определении конституционности актов, принимаемых на референдуме в соответствии со ст. 11 Конституции. Ш. де Голль, назначая референдумы по этой статье, грозил в случае неодобрения своих предложений отставкой (что и сделал в 1969 г.), превратив этот институт в плебисцит о доверии себе. Его преемник Ж. Помпиду исход назначаемых референдумов со своей личностью уже не увязывал. За время действия Конституции 1958 г. процедура ст. 11 использовалась семь раз: 8 января 1961 г. и 8 апреля 1962 г. с целью решения алжирской проблемы, 28 октября 1962.г. и 27 апреля. 1969 г. с целью реформировать Конституцию страны, 23 апреля 1972 г. по вопросу о расширении состава Европейских сообществ, 6 ноября 1988 г. по вопросу о статусе Новой Каледонии — одной из заморских территорий Франции и 20 сентября 1992 г. по воп­росу о ратификации Маастрихтских соглашений. Наконец, о референдуме без употребления этого термина идет речь в ч. 3 ст. 53 Конституции, где сказано, что любая уступка, обмен, присоединение территории недействительны без согласия заинтересованного населения. На этом основании возможно про­ведение как национальных, так и местных референдумов. На практике проводились референдумы в колониальных владениях Франции по поводу их дальнейшего статуса. Закон о слиянии и перегруппировках коммун 1971 г. преду­смотрел местный референдум по вопросу об объединении ком­мун. Несмотря на отсутствие традиций таких референдумов и отрицательное отношение к ним ряда политических партий до 1984 г. было проведено 91 такое голосование⁴⁹.

5. Государственные органы

1). Президент республики.

 Этот институт по действующей французской Конституции — центральный в самом полном смысле этого слова, вершина в иерархии государственных органов. Вместе с Правительством (Советом министров) он образует центральную исполнительную власть. Можно сказать, что это — основной двигатель государственного механизма, располагающий самой полной информацией о положении дел в стране и за рубежом

Однако соотношение сил и практика взаимодействия между этими двумя органами зависят от партийного состава нижней палаты парламента. Когда большинство в этой палате составляют сто­ронники Президента, Правительство также состоит из его сто­ронников и проводит его политику. Когда же Президент вынуж­ден формировать Правительство из своих противников, возмож­ности влияния его на правительственную политику ограничены лишь его конституционными полномочиями.

Эволюция рассматриваемого института в Пятой республике в немалой степени обусловлена личными качествами деятелей, занимавших должность Президента. Первый из них генерал Ш. де Голль после конституционной реформы 1962 г., еще более усилившей власть главы государства, характеризовал этот ин­ститут как «гарант судьбы Франции и судьбы Республики»⁵⁰, который является «лидером Нации, поставленным ею, чтобы отвечать за ее судьбу»⁵¹. Президенту предоставлена «безраз­дельная государственная власть, которая не может осуществлять­ся никакой другой властью — ни министерской, ни гражданс­кой, ни военной, ни судебной, не будучи им дарованной и под­держанной»⁵², потому что он является тем, кто может устанав­ливать и делегировать государственную власть⁵³. Президент республики — «источник и обладатель»⁵⁴ власти, пожалованной ему народным доверием; он может вновь обратиться к нации «посредством новых выборов или посредством референдума или посредством того и другого»⁵⁵. Изменения в фактическом пол­ожении главы государства после получения им мандата из рук избирательного корпуса привели к ликвидации существовавшей и юридически существующей иерархии государственной власти. Схема осуществления власти во времена Ш. де Голля имела и Другие особенности, в частности, относившиеся к ответственно­сти главы государства. Ш. де Голль считал, что только он отвечает перед народом в Целом, хотя эта ответственность не вытекает из Конституции и не может быть выведена ни из одной ее статьи. Обращения к народу, многочисленные выступления по радио и телевидению, пресс-конференции, поездки по стране, а также возведенная в систему практика референдумов, по сути являвшихся плебисцитами, — лишь проявления понимания им своей особой роли. Сменивший Ш. де Голля его соратник Жорж Помпиду стремился по возможности считаться с мнением парламентского большинства. Еще дальше шел в этом направлении следующий Президент Валери Жискар д'Эстен, также избранный при поддержке правых партий. Впрочем, к соответствующему изменению Конституции оба Президента не стремились. Что же касается Франсуа Миттерана, одного из лидер Социалистической партии, то на президентских выборах 1965 борясь против де Голля, он выступал за сокращение президентских полномочий и усиление Парламента. Когда же в 1981 г. он стал Президентом, то практически отказался от кардинальных ! конституционных реформ и в течение 14 лет пребывания у власти сохранял институт Президента в том виде, в каком он был 1 унаследован от де Голля. Нынешний Президент страны Жак Ширак, придя к власти, сделал заметный реверанс в сторону Парламента; в то же время он не забыл о заветах основателя Пятой республики Ш. де Голля. В своем послании Парламенту 19 мая 1995 г. он указывал: «...Наши институты должны иметь оригинальную организацию и уравно­вешивание властей, завещанные генералом де Голлем. Президент Республики воплощает преемственность страны, Правительство проводит политику нации, Парламент, как политическое выражение всеобщего голосования, законодательствует, контролирует и обсуждает основные ориентации развития нации»⁵⁶.

Ж. Ширак предложил изменить методы работы Парламента. По его мнению, граждане должны знать свои права и обязанности. В настоящее время нормативная инфляция стала парализующей, и ей следует положить конец. Нужно ввести в действие новые акты, кодифицированные и простые, которые регламентировали бы самое главное. «Я приглашаю Парламент впрячься в эту работу... Я потребую от Правительства не передавать в Парламент ни одного законопроекта, который бы не сопровождался постоянными оценками возможных последствий как финансовых, так и практических в отношении граждан»⁵⁷. По мнению Ж. Ширака, рабочий календарь Парламента слишком «скован», Парламент осуществляет недостаточный контроль за правительственной деятельностью, слишком поспешно обсуждает законопроекты в конце сессий; работа этого органа должна быть улучшена, в частности, изменены регламенты его палат

Действительно, по инициативе Ж. Ширака были осуществлены две конституционные реформы, которые упомянуты выше и развивают Конституцию в указанных направлениях. Компетенция. Задачи и функции Президента определены ст. 5 Конституции. Президент следит за соблюдением Конститу­ции и обеспечивает нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является га­рантом национальной независимости, целостности территории и соблюдения международных договоров.

В соответствии со ст. 19 Конституции полномочия Президента делятся на две группы: 1) осуществляемые в дискреционном порядке; 2) требующие для своего осуществления контрасигна­туры Премьер-министра, а в случае необходимости — ответ­ственных министров.

Обратимся сначала к полномочиям Президента в сфере ис­полнительной власти.

В дискреционном порядке Президент назначает Премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению об от­ставке Правительства (ч. 1 ст. 8 Конституции). Назначение и прекращение полномочий других членов Правительства может иметь место лишь по представлению Премьер-министра (ч. 2 той же статьи). Полномочия членов Правительства автомати­чески прекращаются с изданием соответствующего декрета Президентом республики по представлению Премьер-министра. Отставка может иметь место по различным основаниям — вслед­ствие политических событий либо признания должности минис­тра несовместимой с другой должностью по решению Консти­туционного совета, когда лицо не выбирает для себя министер­скую должность; отставка может быть автоматической вследст­вие осуждения министра Судом правосудия республики или судом общей юрисдикции (такой случай имел место в 1972 г.) либо по инициативе Премьер-министра или главы государства. Теоретически последний не может требовать отставки (ч. 2, ст. 8). На практике же к середине 80-х гг. имело место 12 таких отставок⁵⁹.

При назначении Премьер-министра Президенту приходится считаться с позицией партийного большинства Национального собрания, ибо Правительство нуждается в доверии нижней па-латы Парламента. Поэтому реально свобода усмотрения Президента здесь ограничена. Однако уволить Премьер-министра и тем самым все Правительство в отставку Президент может в любое время. Ему надо лишь подумать о возможном преемнике уволенного Премьер-министра.

Согласно ст. 9 Конституции, Президент председательствует в Совете министров, а на основании ч. 1 ст. 13 подписывает обсужденные Советом министров (и, стало быть, контрасигнованные) ордонансы и декреты. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Президент ведает назначением на гражданские и военные должности государства, а в соответствии с частью четвертой указанной статьи может это право делегировать. Такие решения также нуждаются в контрасигнатуре. Практически Президент назначает всех высших чиновников с согласия или по инициативе Правительства,

В Конституции определен ряд весьма важных полномочии Президента, относящихся к внешним сношениям, обороне безопасности.

Он аккредитует чрезвычайных послов и посланников в иностранных государствах, а чрезвычайные послы и посланники этих государств аккредитуются при нем (ст. 14); ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их (ч. 1 ст. 52), однако для ратификации или одобрения мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международной организации, договоров, обременяющих финансы государства, изменяющих законодательные положения, относящихся к статусу лиц либо к уступке, обмену или присоединению территории, необходим закон, причем для территориальных вопросов — также согласие заинтересованного населения (ч. 1 и 3 ст. 53). Президента информируют обо всех переговорах о заключении соглашений, не подлежащих ратификации (ч. 2 ст. 52). В соответствии со ст. 15 он является главнокомандующим Вооруженными силами и председательствует в высших совета и комитетах национальной обороны. Чрезвычайно важное значение имеет не урегулированное Конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы; это право предоставлено Президенту в январе 1964 г. обычным декретом Правительства.

Акты, издаваемые Президентом в осуществление полномочий, вытекающих из ст. 14, 15, 52 Конституции, требуют контрасигнатуры. А вот для введения чрезвычайного положения в соответствии со ст. 16 контрасигнатуры не нужно. Эта статья изначально представляет собой объект острой критики со стороны демократически ориентированных авторов. Согласно этой статье, «когда институты Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение её международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой и нормальное функционирование конституционных публичных властей прервано, Президент Республики после официальной консультации с Премьер-министром, с председателями палат, а также с Конституционным советом принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами»

ч. 1).Он информирует об этом нацию посланием, после чего парламент собирается по праву и Национальное собрание не подлежит роспуску (ч. 2, 4 и 5). Принимаемые Президентом меры должны быть продиктованы стремлением в кратчайшие сроки обеспечить конституционным публичным властям средст­ва для выполнения их миссии, и об этих мерах надлежит кон­сультироваться с Конституционным советом (ч. 3).

Считают, что ст. 16 Конституции, не имеющая аналогов во французской конституционной истории, позволяет Президенту ввести единоличную диктатуру, что эта статья стала «оружием политической борьбы»⁶⁰. Правда, в статье оговорены условия, при которых только и возможно ее применение, однако отсутст­вие достаточных юридических и политических гарантий, а так­же весьма призрачный механизм контроля за Президентом в это время делает данное полномочие наиболее грозным оружием в арсенале Президента. Не контролируется сам момент введения чрезвычайного поло­жения: официальная консультация председателей палат и Кон­ституционного совета Президента никак не связывает. Парла­мент хотя и заседает во время чрезвычайного положения, одна­ко сдерживающей силой стать не может, ибо не обладает кон­трольными полномочиями в отношении Президента. Единствен­ное, что он может сделать, — это обвинить Президента в госу­дарственной измене перед Высоким судом правосудия, однако, как отмечалось в Общей части учебника (п. 7 § б гл. VIII), во Франции официального толкования этого термина не существует.

Весьма эластично и достаточно широко может интерпретироваться понятие «нормальное функционирование конституционныx публичных властей». В 1961 г. такое «нормальное функционирование» было прервано лишь на части тогдашней француз­ской территории — в Алжире и восстановлено уже через несколько дней, однако чрезвычайное положение распространи­лось и на метрополию и длилось более пяти месяцев. Это, впрочем, единственный случай применения ст. 16: преемники де Голля

к институту чрезвычайного положения не прибегали.

Видимо, надо учитывать и обстановку, в которой принималась Конституция 1958 г.: составители, вероятно, стремились дать де Голлю конституционную возможность энергично подавить любую попытку путча. Но хотя данное полномочие — «спящий лев», опасность, что кто-то все же дернет его за хвост действительно существует. Последствия могут быть непредсказуемыми.

Б отношениях с Парламентом роль Президента существенна прежде всего в законодательном процессе. В соответствии co ст. 10 Конституции Президент промульгирует окончательно принятые законы в течение 15 дней после передачи их Правительству. В этот срок он вправе потребовать от Парламента нового обсуждения закона, в чем ему не может быть отказано, либо (ч. 2 ст. 61) передать закон в Конституционный совет для проверки его конституционности. Согласно уже упоминавшейся ст. 11 Конституции, Президент по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению палат, публикуемому в «Жур- наль офисьель», может без контрасигнатуры передавать на референдум определенные законопроекты.

Президент может обращаться к Парламенту с посланиями, которые зачитываются от имени Президента и не подлежат обсуждению; если послание поступило в период между сессия- ми, Парламент созывается специально (ст. 18).

При условии контрасигнатуры Президент может созывать Парламент на чрезвычайные сессии. Как отмечалось выше, после решения Парламента о пересмотре Конституции Президент вправе созвать Парламент в качестве Конгресса для ратификации этого решения, чтобы не выносить его на референдум (ч. 3 ст. 89).

Очень важно предусмотренное ч. 1 ст. 12 Конституции право Президента распускать Национальное собрание. Для этого не требуется ни контрасигнатуры, ни вообще какого-либо повода, нужно лишь проконсультироваться с Премьер-министром и председателями палат. Право роспуска ограничено только тремя условиями: роспуск не допускается в течение года после предыдущего роспуска (ч. 4 ст. 12); роспуск невозможен во время чрезвычайного положения (ч. 5 ст. 16); роспуск не может осуществляться председателем Сената или Правительством, когда они исполняют обязанности Президента (ч. 4 ст. 7). Президенты подчас используют роспуск, если получили «в наследство» или в результате очередных выборов враждебный Парламент. Ф. Миттеран использовал роспуск с успехом после своего избрания в 1981 г. и с меньшим успехом в 1988 г. Де Голль в 1968 г. распустил Национальное собрание, чтобы новые выборы содействовали выходу страны из национального кризиса. В сфере судебной власти полномочия Президента существенно расширены по сравнению с Четвертой республикой. Помимо сохранения традиционного для главы государства права помилования, Президент получил широкие возможности влиять на состав и деятельность Высшего совета магистратуры, в котором он председательствует, входя в состав обоих отделений, и который помогает ему осуществлять функцию гаранта независимости судебной власти (ч. 1 и 2 ст. 64, ч. 1, 3, 4 ст. 65 Конституции). На практике Президент обладает большими возможностями, чем это следует по букве Конституции. Когда в Парламенте имеется «одноцветное» с Президентом большинство, он может вторгаться в компетенцию Правительства. Президенты обычно расширительно толкуют ст. 13 Конституции, присваивая себе право подписывать регламентарные акты без предварительного рассмотрения их Советом министров. Эти акты, имеющие норма­тивное значение, регулируют важные стороны государственной деятельности — полномочия некоторых членов Правительства, статус военнослужащих, организацию обороны, статус супрефектов, членов административных судов и др.

Практика Пятой республики поставила вопрос о сосуществова­нии «разноцветных», т. е. разнопартийных, Президента республи­ки и Правительства во главе с Премьер-министром, опирающего­ся на большинство членов в Национальном собрании. Именно такой случай имел место дважды (первый раз в течение примерно двух лет) в президентство Ф. Миттерана, когда в результате парла­ментских выборов Премьер-министром стал лидер правых политических партий Ж. Ширак. По мнению некоторых французских авторов, такое сосуществование парадоксальным образом увеличивает полномочия главы государства⁶¹. Президент республики по Конституции политически неответственны. Он может быть судим лишь за государственную измену и не может быть отозван, даже если на парламентских выборах избиратели отдали предпочтение Позиционным к нему партиям. Глава государства в указанный период в полной мере пользовался предоставленными ему Конституцией правами, такими, например, как право назначения министров (в частности, в I же время Ж. Ширак оказался из-за позиции Национального собрания вынужден отказать в министерских портфелях некоторым лицам, которым они уже были обещаны), установления повестки дня заседаний Совета министров, право подписи актов рассмотренных в Совете министров. Более того, Ф. Миттеран в декабре 1987 г. отказал Ж. Шираку в просьбе созвать Парламент на чрезвычайную сессию, о чем в журнале заседаний Совета министров была поставлена отметка «Призыв соблюдать президентские полномочия...».

Срок полномочий и замещение. Как мы отмечали, Президент республики, согласно ч. 1 ст. 6 Конституции, избирается на семь лет прямым всеобщим голосованием. Если Президент выбыл досрочно или Конституционный совет по запросу Правительства абсолютным большинством голосов констатировал наличие обстоятельств, препятствующих Президенту осуществлять его функции, Президента замещает председатель Сената, а если это невозможно, то — Правительство (ч. 4 ст. 7 Конституции). Согласно ч. 11 ст. 7, в период, когда Президент отсутствует или не может осуществлять свои функции, не допускаются ни голосование доверия Правительству, ни пересмотр Конституции.

Ответственность. Как указано в ст. 68 Конституции, Президент республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены, состав которой, как отмечалось, официально не определен. Обвинение может быть предъявлено ему только обеими палатами Парламента, которые должны принять идентичное решение открытым голосованием и абсолютным большинством голосов своих членов. Судит Президента в этом случае Высокий суд правосудия, организация и процедура которого будут рассмотрены в п. 10 настоящего параграфа.

В качестве государственной измены Высокий суд правосудия может квалифицировать деяния, установленные Уголовным кодексом, — убийство, взяточничество, неисполнение своих обязанностей, нарушение Конституции, необоснованный отказ промульгировать закон, злоупотребление правом использовать ст. 16 Конституции о введении в стране чрезвычайного положения. Другими словами, свобода толкования термина «государственная измена» весьма возможна и может угрожать главе государства, а также вызвать конфликтную ситуацию в отношениях между Президентом и Парламентом.

Аппарат Президента достигает нескольких сотен чело-век. Он включает кабинет, генеральный секретариат, военный штаб, чиновников для особых поручений. Сотрудники аппарата назначаются лично Президентом.

2). Парламент.

Французский Парламент состоит из двух па-лат: Национального собрания и Сената.

 Примечательно, что в ч. 1 ст. 24 Конституции, устанавлива­ющей состав Парламента, нижняя палата указана первой в отличие от многих других конституций, в том числе нашей. Этому Есть исторические причины: после Второй мировой войны левые очень энергично выступали против верхней палаты, и к 1958 г. такие настроения еще были сильны. Когда Конституция (французский оригинал, а не русский перевод) говорит о палатах как собирательном понятии, то именует их собраниями (assembles). Компетенция палат одинакова, точнее, одинаковы предметы ведения и почти одинаковы полномочия. Различия имеются лишь в законодательном процессе, а также в сфере парламентского контроля. В Общей части учебника (п. 3 § 1 гл. VIII) говорилось о том, что компетенция французского Парламента — абсолютно огра­ниченная, что отличает его от парламентов других демократи­ческих стран. Конституция в ст. 34, установив, что законы принимаются Парламентом, очертила при этом сферу его законодательной компетенции, за пределы которой он выходить не должен, ибо там лежит сфера регламентарной власти, принадлежащей Президенту и Правительству. В этой статье определены предметы подробного законодательного регулирования (гражданские права и основные гарантии, выборы в палаты Парламента и представительные органы местного самоуправления и др.), а также такие, в отношении которых законом устанавливаются лишь основные принципы (с тем, очевидно, что их конкретиза­ция осуществляется Правительством) — оборона, образование, собственность и др. Здесь же предусмотрено, что финансовые законы определяют доходы и расходы государства с учетом содержащихся в специальном органическом законе условий и оговорок и что программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства. В то же время посредством органического закона приведенный в статье перечень может быть уточнен и дополнен. Таких органических законов не было.

В отличие от оценок указанных положений, приводившихся обычно в советской литературе, французский профессор Фи-липп Ардан полагает, что ограничение законодательной компетенции Парламента, равно как и различие между законодательными нормами и принципами, практического значения не имеют поскольку Правительство опирается на парламентское большинство. Указанное ограничение продиктовано, по его мнению, не систематическим стремлением принизить роль Парламента, а поиском большей эффективности Правительства⁶². Нельзя, однако, не отметить, что эта большая эффективность достигается именно за счет полномочий Парламента, что имеет значение в тех случаях, когда парламентская поддержка Правительства непрочна.

Из различных положений Конституции следует, что Парламент принимает три вида законов — конституционные (изменяющие Конституцию), органические (по особо указанным в Конституции вопросам) и обычные. Французский Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью Правительства, кроме интерпелляции. Хотя она и упомянута в Регламенте Национального собрания 1959 г., процедура ее — та же, что и процедура резолюции порицания, если не считать приоритета в получении слова интерпеллянтом. Все формы парламентского контроля могут быть разделены на две большие группы: не содержащие прямых санкций в отношении Правительства, кроме публичной огласки; они осуществляются в обеих палатах; влекущие политическую ответственность Правительства; осуществляются в Национальном собрании. Следует, однако, под- черкнуть, что возможности реализации такой ответственности, как мы увидим ниже, серьезно ограничены. Министры обязаны отвечать на вопросы парламентариев. Ордонанс от 17 ноября 1958 г. о деятельности парламентских собраний, после своего издания неоднократно новеллизованный, предусмотрел возможность создания парламентских контрольных и следственных комиссий, имеющих временный характер. Следственные комиссии собирают информацию об определенных фактах, вопросах, событиях, однако не вправе дублировать деятельность судов и правоохранительных органов, а контрольные — проверяют административную, финансовую или техническую деятельность публичных служб или национальных предприятий. О результатах своей деятельности комиссии информируют соответствующую палату. С контрольными полномочиями Парламента связано право петиций, которое применительно к французскому Парламенту рассмотрено в Общей части учебника (см. п. 8 § 6 гл. VIII). В сфере внешней политики, обороны и безопасности Парламент дает разрешение на объявление войны (ст. 35 Конституции), на продление осадного положения свыше 12-дневного срока (ч. 2 ст. 36) и на ратификацию или одобрение определенных категорий международных договоров — мирных договоров, тор­говых договоров, договоров или соглашений, относящихся к меж­дународным организациям, договоров, обременяющих государ­ственные финансы, договоров, изменяющих законоположения о статусе лиц, а также договоров, предусматривающих уступку, обмен или присоединение территории с согласия заинтересован­ного населения (ст. 53).

В сфере судебной Парламент обладает правом амнистии. Он создает судебные органы для рассмотрения обвинений высших должностных лиц — Высокий суд правосудия и Суд правосудия республики и может, как отмечалось, предавать Президента Вы­сокому суду правосудия по обвинению в государственной измене. Порядок формирования палат Парламента рассмот­рен в предыдущем параграфе. По вопросу о сроке пол­номочий и численном составе палат ст. 25 Конституции отсылает к органическому закону. Соответствующие положения органического законодательства включены в Избирательный кодекс. В нем определен пятилетний срок полномочий Нацио­нального собрания и полное его обновление при каждых выбо­рах. Что касается Сената, то, согласно Избирательному кодексу, сенаторы избираются на девять лет, и обновляется Сенат на 1/3 каждые три года. В департаментах метрополии и заморских департаментах избираются 577 депутатов и 305 сенаторов.

Организация палат. Для руководства работой каждая палата создает бюро. Помимо председателя палаты, играющего значительную роль в нижней и особенно в верхней палате, в бюро входят вице-председатели, секретари и квесторы (в п. 5 2 гл. VIII мы объяснили функции этих должностных лиц). Напомним, что председатели палат — не просто их должностные лица, они имеют некоторые самостоятельные властные полномочия: назначение членов Конституционного совета, замещение Президента республики председателем Сената, председательство в Конгрессе (вспомните, что это за орган) председателя национального собрания и др. Согласно ст. 32 Конституции, председатель Национального собрания избирается на срок магистратуры, а председатель Сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты. В соответствии с Ордона сом № 58-1100 председатели палат заботятся о внутренней внешней безопасности палат, могут привлекать для содействии Вооруженные силы и иные властные структуры, любой офицер или служащий которых обязан им подчиниться по их требованию. Такое полномочие они могут делегировать квесторам или одному из них. В палатах образуются совещания председателей в составе председателя и вице-председателей палаты, председателей постоянных комиссий, председателей политических групп (парламентских партийных фракций), одного из министров. В Национальном собрании в состав совещания входит также генеральный докладчик финансовой комиссии. На совещаниях определяется организация обсуждения вопросов повестки дня. В каждой палате образуются, согласно ч. 2 ст. 43 Конституции, по шесть постоянных комиссий, рассматривающих внесенные в палату проекты и предложения. Они осуществляют и некоторые контрольные функции в отношении Правительства. Каждый парламентарий должен входить в состав какой-либо постоянной комиссии. По требованию Правительства или по решению соответствующей палаты для рассмотрения определенных законопроектов и законопредложений могут создаваться специальные комиссии (ч. 1 ст. 43 Конституции), однако вопреки намерениям разработчиков Конституции практика создания специальных комиссий большого распространения не получила. Они включают 57 членов, назначаемых пропорционально численности фракций в Национальном собрании, и 37 избираемых по мажоритарной системе членов в Сенате.

О таких временных комиссиях, как контрольные и следственные, упоминалось выше. Их функции заканчиваются с представлением доклада, но не позднее шести месяцев от даты их учреждения. В последующие 12 месяцев не могут образовываться такие комиссии с теми же самыми задачами.

Палаты могут учреждать также особые комиссии (например, по лишению парламентского иммунитета).

Каждая комиссия избирает свое бюро и председателя.

В каждой палате учреждается парламентская делегация по делам Европейских сообществ. В Национальном собрании она назначается на срок легислатуры, в Сенате — после каждого частичного обновления палаты. Делегации имеют задачей инфорударование соответствующих палат о деятельности европейских институтов, а сами получают информацию как от европейских институтов, так и от своего Правительства. Члены делегаций не могут состоять в Ассамблее Европейских сообществ.

Парламент учреждает также парламентское бюро по оценке научных и технических проектов для информирования об их научных и технологических последствиях. В состав бюро входят восемь депутатов, назначаемых на срок легислатуры, и восемь сенаторов, назначаемых после каждого частичного обновления Сената. Для каждого члена бюро в том же порядке назначается заместитель. В начале каждой сессии Парламента бюро избира­ет своего председателя и вице-председателя, которые должны представлять разные палаты. В необходимых случаях бюро по­лучает от Парламента полномочия следственной комиссии сро­ком до шести месяцев.

Палаты обладают финансовой автономией, а за ущерб, при­чиненный их службами, ответственность несет государство.

Статус парламентария. Можно отметить отсутствие какой-либо особо заметной специфики в правовом положении французских парламентариев. Они рассматриваются как представители всей нации и осуществляют свои функции на основе представительного (свободного) мандата, а не мандата императивного, который, согласно ч. 1 ст. 27 Конституции, не­действителен в любом случае. Запрещение императивного ман­дата во французской правовой доктрине и в законодательстве рассматривается как одно из средств обеспечения независимо­сти парламентария. Однако это не относится к его партийной принадлежности.

Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядо­вой избиратель может следить за деятельностью своего депута­та или сенатора по отчетам в прессе и по передачам аудиови­зуальных СМИ. Публичность заседаний палат Парламента, га­рантии для представителей СМИ, публикации материалов пар­ламентских обсуждений и характера голосования каждого пар­ламентария (естественно, кроме случаев тайного голосования) дают избирателям возможность судить об истинном политическом лице каждого депутата и сенатора.

Законодательство стремится оградить Парламент и его членов от чрезмерного воздействия исполнительной власти. Такую цель имеют, в частности, законоположения о несовместимости парламентского мандата с определенными государственными должностями и другими мандатами в системе публичной власти. Так, мандат депутата Национального собрания, согласно

Избирательному кодексу, несовместим с мандатом сенатора, выполнением функций заместителя депутата или сенатора, с членством в Экономическом и социальном совете, в правительственном совете заморской территории, с функцией судьи, с обладанием более чем одним выборным мандатом или выборной должностью и др. Эти положения предназначены не только для обеспечения независимости парламентария, но и для того, чтобы дать ему возможность всецело посвятить себя парламентской деятельности.  

В Общей части учебника (п. 2 § 4 гл. VIII) приводились в качестве примера положения Ордонанса от 7 ноября 1958 г., содержащего органический закон, который разрешает парламентариям в исключительных случаях делегировать коллегам по палате свое право голоса.

Согласно Ордонансу № 58-1100, в мирное время парламентарии не обязаны нести военную службу, а если согласились на это, то не могут при прохождении службы участвовать в обсуждениях, а голосовать могут лишь в порядке упомянутой делегации. В случае же войны или ее угрозы парламентарии, мобилизованные или заключившие контракт о несении военной службы, сохраняют свои мандаты. Парламентарии не подлежат награждению государственными наградами и отличиями, кроме как за военные подвиги или сравнимые с ними действия. Французский парламентарий не может подвергаться преследованию, розыску, аресту за высказанные им мнения или за свое голосование при исполнении своих функций. Что же касается совершения парламентарием преступлений или административных проступков, то его иммунитет установлен тремя последними частями ст. 26 Конституции. В результате конституционного пересмотра в августе 1995 г. он значительно ослаблен. Парламентарий в любой момент может подвергаться какому-либо «изучению» со стороны правоохранительных органов, но арест парламентария и меры, ограничивающие его свободу, могут быть предприняты только с разрешения бюро палаты, членом которой он является. Правда, в новой редакции статьи имеется оговорка о том, что возможно приостанавливать до конца сессии преследование в отношении парламентария и меры контроля за ним, если палата того потребует, причем такое требование для обсуждения и принятия по нему решения вносится в повестки) дня палаты в приоритетном порядке.

Что касается индемнитета как обеспечения парламентарию необходимого вознаграждения, то следует отметить, что вознаграждение это достаточно высокое и имеет целью способствовать повышению профессионализма парламентариев. Оно равно средней цифре между высшим и низшим окладами наиболее высоко оплачиваемых государственных служащих и делится на собственно парламентское жалованье и жалованье за участие в работе Парламента, составляющее ¼ собственно парламентского. Хотя из этой второй части предусмотрены удержания за неучастие в работе Парламента, на практике они не производят­ся. В 1994 г. парламентское жалованье без вычета налогов со­ставляло 31 300 франков в месяц.

В соответствии с Законом 1988 г. о финансовой гласности политической жизни, парламентарий в течение двух месяцев со дня вступления в исполнение мандата обязан представить в бюро палаты декларацию своего имущественного положения, в которой сообщить о размере своего личного имущества, а в случае необходимости — общего имущества супругов или неделимого имущества, и обновлять эти данные по мере их изменения. Бюро обеспечивает секретность декларации. Не ранее чем за два месяца и не позднее чем за один месяц до истечения срока мандата депутат представляет новую декларацию, на основании которой бюро палаты оценивает происшедшие изменения. При досрочном прекращении мандата (кроме случая смерти) новая декларация представляется в течение 15 дней после прекращения. Эти дек­ларации направляются в Комиссию по финансовой гласности политической жизни, которая производит сопоставление декла­раций в начале и в конце срока мандата парламентария. Комис­сия, будучи специализированным органом, состоит из членов высших судебных органов (вице-председателя Государственного совета в качестве председателя, первого председателя Кассаци­онного суда и первого председателя Счетного суда). Каждые три года она публикует в «Журналь офисьель» доклад о проводимой ею работе. В зависимости от своей политической (партийной) принадлежности парламентарии объединяются во фракции, именуемые политическими группами. Политическая группа в Национальном собрании должна насчитывать не менее 20 членов, в Сенате — не менее 14. Она публикует политическую декларацию о своих целях. Бюро и постоянные комиссии палаты формируются на основе пропорционального представительства политических групп. На практике, несмотря на содержащееся в регламентах палат запрещение, председатели групп имеют ключи от электронного табло отсутствующих парламентариев и голосуют вместо них. Парламентарий, не разделяющий в полной мере политику той или иной политической группы, может по административным соображениям признать для себя обязательной ее дисциплину и считается в этом случае присоединившимся к группе Оставшийся вне групп парламентарий именуется незаписавшимся. Общая процедура. До 1995 г. ст. 28 Конституции предусматривала в году две очередные сессии Парламента общей продолжительностью не более 170 дней. Согласно действующей редакции этой статьи Парламент собирается по праву на очередную сессию, которая начинается в первый рабочий день октября и оканчивается в последний рабочий день июня. При этом каждая палата не может заседать в течение очередной сессии более 120 дней. Она сама определяет недели, когда заседает. Премьер-министр после консультации с председателем или большинством членов соответствующей палаты может вынести решение о дополнительных днях заседаний.

Внеочередная сессия проводится, согласно ст. 29 Конституции, по требованию Премьер-министра или большинства депутатов Национального собрания для рассмотрения определенной повестки дня. Если она была созвана по требованию депутатов, то закрывается немедленно по исчерпании повестки дня и не позднее, чем через 12 дней. До истечения месяца, следующего за закрытием сессии, право требовать созыва новой сессии принадлежит только Премьер-министру. Если Парламент не собирается по праву, внеочередные сессии открываются и закрываются декретом Президента (ст. 30 Конституции).

Ордонанс № 58-1100 предусматривает, что обе палаты заседают в Париже, а если в силу обстоятельств вынуждены собраться в другом городе, то Правительство по согласованию с председателями палат принимает меры для установления места этих заседаний вблизи местонахождения Президента и Правительства. Палаты заседают раздельно. Резиденция Национального собрания находится в Бургонском дворце, резиденция Сена-та — в Люксембургском дворце, а для заседаний Конгресса предоставляется Версальский дворец. Конституция в ст. 33 установила, что заседания палат открытые, и полные отчеты о прениях публикуются в «Журналь офисьель». Закрытые заседания палата может проводить по требованию Премьер-министра или 1/10 от числа своих членов (по Регламенту соответствующие доли определяются от числа фактически замещенных мандатов). Согласно вышеупомянутому ордонансу, палата при заслушивании доклада следственной или контрольной комиссии может преобразоваться в секретный комитет и запретить публикацию всего или части доклада. Члены Правительства имеют доступ на заседания обеих палат получают слово по своему требованию; им могут помогать комиссары Правительства (ст. 31 Конституции).

Законодательный процесс. Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции, законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и парламентариям. Президент формально таким правом не обладает. По конституционной терминологии, Премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии — законопредложений. Законопроекты рассматриваются сначала Государственным советом, который в данном случае выступает как консультативный орган Правительства, затем обсуждаются в Совете министров и потом вносятся в бюро одной из палат, причем финансовые законопроекты направляются прежде всего в Национальное собрание (ч. 2 ст. 39). Законопредложений вно­сятся в бюро той палаты, членами которой состоят соответству­ющие парламентарии. Законопредложений, как и поправки пар­ламентариев, неприемлемы, если вследствие их принятия сокра­щаются публичные ресурсы либо возникают или увеличиваются публичные расходы (ст. 40). Это положение препятствует парламентариям выступать с безответственными, популистскими ини­циативами. В соответствии с регламентами палат Правительство может отозвать свой законопроект в любое время до окончатель­ного принятия Парламентом, тогда как законопредложений может быть отозвано парламентарием (если оно внесено группой парламентариев, то первым подписавшим) лишь до принятия в первом чтении. Отклоненные палатой законопредложения могут быть внесены повторно не ранее, чем через год. О внесении законопроекта или законопредложения палата извещается на ее публичном заседании. Они передаются в специальную или постоянную комиссию. До начала обсуждения законопроекта или законодательного предложения в Национальном собрании возможно внесение предварительного (преюдициального) вопроса о целесообразности обсуждения представленного на рассмотрение акта. При этом можно ссылаться на противоречие Конституции и вообще ставить под сомнение своевременность обсуждения. Принятие соответствующих предложений влечет отклонение акта, в отношении которого был внесен предварительный вопрос. При обсуждении поставленного вопроса могут выступать только его автор, один оратор, придерживающийся противоположного мнения, правительство или докладчик комиссии, рассматривавшей вопрос по существу. Порой депутаты, внося предварительный вопрос, демонстрируют свое чувство юмора, иногда хорошего, иногда не очень, как бы протестуя против повестки дня, предложенной (навязанной) Правительством. Чаще всего, ссылаясь на несвоевременность внесения проекта, депутаты проявляют политическое несогласие с Правительством, но оно не юридическое, т.е. не опирается на определенные правовые нормы, которые якобы нарушены внесением правительственного проекта.

В 1994 г. в Национальном собрании вносился 21 предварительный вопрос, и все они были отклонены при голосовании Однако случается, что в Сенате предварительный вопрос одобряется. Это, однако, чаще всего делается палатой, чтобы оттянуть время или улучшить законопроект (так называемый позитивный предварительный вопрос). Впрочем, предварительный вопрос — обычный элемент законодательной процедуры, признаваемый зарубежным законодательством.

На первом чтении проводятся общая дискуссия по докладу комиссии, постатейное обсуждение и голосование в целом, после чего одобренный в первом чтении акт передается в другую палату. По возвращении из нее проводится второе чтение, а при необходимости — третье, четвертое и т. д.

При постатейном обсуждении поправки обсуждаются после текста, к которому они относятся, а голосуются до голосования по нему. Обсуждаются только поправки, внесенные в бюро па-латы. При конкуренции поправок сначала обсуждаются поправки, предлагающие исключить текст, затем — наиболее отличающиеся от текста и в зависимости от того, противоречат ли тексту или дополняют его. Поправки Правительства или комиссии обсуждаются в приоритетном порядке. По требованию любого из этих органов возможно упрощение процедуры (отказ от обсуждения или ограничение дебатов).

Число вносимых поправок обычно весьма значительно. Например, в период седьмой легислатуры (1981 — 1986 гг.) в Национальном собрании было предложено 15 711 поправок на 524 принятых закона, или в среднем по 30 поправок на закон. Такая же пропорция была и в период восьмой (в 1986 — 1988 гг. — 4334 поправки на 174 закона) и девятой легислатур (в 1988 -« 1993 гг. — 12 273 поправки на 456 законов). Интересно, что 60% поправок вносилось самими же постоянными комиссиями, рассматривавшими проекты, а 20 % — Правительством. Некоторые поправки, внесенные простыми парламентариями, фактически были инициированы Правительством. По требованию Правительства палата должна провести голосование по всему обсуждаемому тексту или по его части в целом, включая поправки, предложенные или принятые Правительством (ч. 3 ст. 44 Конституции). Эта процедура называется

блокированным голосованием и позволяет Правительству в лю­бое время прервать дискуссию.

Если другая палата, получив принятый в первом чтении первой палатой текст, одобряет его без изменений, то этот текст пере­дается Президенту. Если же в текст другой палатой вносятся изменения, он возвращается в первую палату, где, как отмеча­лось, проводится второе чтение, причем одобренные другой па­латой положения изменению больше не подлежат.

Поскольку текст будущего законодательного акта может очень долго ходить между палатами («челнок»), ст. 45 Конституции предусмотрела возможность прекращения этого процесса по инициативе Правительства. Если акт не принят после двух чте­ний в любой палате или одного чтения в каждой из палат, Правительство может заявить, что вопрос не терпит отлагатель­ства, и Премьер-министр созывает смешанную паритетную ко­миссию для выработки нового текста по спорным вопросам. Этот текст предлагается палатам, и поправки к нему не могут при­ниматься без согласия Правительства. Если же все это не удаст­ся, то после нового чтения в обеих палатах Правительство мо­жет потребовать от Национального собрания принять оконча­тельное решение. Национальное собрание может вернуться к тексту смешанной комиссии или к своему последнему тексту с возможным учетом поправок Сената.

Принятый Парламентом закон поступает для промульгации Президенту, который в течение 15 дней после передачи закона Правительству может потребовать нового обсуждения закона или его частей (ст. 10 Конституции).

Особенности прохождения проектов и предложений органиче­ских законов определены ст. 46 Конституции. Обсуждение и голо­сование в палате проводятся в течение 15 дней после внесения, а при отсутствии согласия между палатами применяется процедура, предусмотренная ст. 45, которую мы только что описали, с тем, однако, что в последнем чтении Национальное собрание принимает закон абсолютным большинством голосов своих членов. Если орга­нический закон касается Сената, то без его согласия не может быть принят. В любом случае Конституционный совет проверяет конституционность органических законов до их промульгации. Согласно ст. 47 Конституции, свои особенности имеет и прохождение финансовых законопроектов. Проект вносится в Национальное собрание не позднее третьего вторника октября, и оно должно провести первое чтение в 40-дневный срок. Сенату дается на первое чтение 20 дней. Если Национальное собрание Указанный срок не приняло проекта, Правительство с возможным учетом поправок Национального собрания передает его Сенат, который в этом случае должен высказаться в течение 15 дней. Затем применяется процедура ст. 45 Конституции. Если Парламент не принял закон за 70 дней, положения проект могут быть введены в действие ордонансом Президента. Если Правительство не внесло в Парламент проект бюджета своевременно, то оно срочно испрашивает у Парламента разрешение на взимание налогов и открывает декретом кредиты согласно принятым частям бюджета.

3). Правительство (Совет министров).

В Конституции раздел о Правительстве следует сразу за разделом о Президенте, что уже само по себе свидетельствует о том значении, которое придавали этому институту составители Основного закона. Следует отметить, что когда Конституция упоминает Совет министров, имеется в виду, что этот орган принял решение под председательством Президента. Заседания в отсутствие Президента именуются советом кабинета. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров только по специальному упол­номочию Президента и по определенной повестке дня. Акты Совета министров — ордонансы и декреты — подписываются Президентом.

Компетенция. Согласно ч. 1 и 2 ст. 20 Конституции, Правительство определяет и проводит политику нации, распоряжается администрацией и Вооруженными силами. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции, декретом, принятым в Совете министров, может быть объявлено осадное положение.

Часть 3 ст. 13 Конституции предусматривает, что государственные советники (т. е. члены Государственного совета), великий канцлер ордена Почетного легиона, чрезвычайные послы и посланники, старшие советники Счетного суда, префекты, представители Правительства в заморских территориях, генералы, ректоры академий, директора центральных ведомств назначаются в Совете министров. Согласно части четвертой указанной статьи, этот перечень может быть расширен органическим законом, который может также определить условия делегирования Президентом полномочий по назначению должностных лиц. Правительство принимает акты в сфере регламентарной власти, т. е. за пределами законодательной компетенции Парламента (ст. 37 Конституции). Наряду с этим, согласно ст. 38, Правительство для выполнения своей программы может просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем принятия ордонансов мероприятия, обычно носимые к сфере закона. Эти ордонансы принимаются в Совете министров после рассмотрения Государственным советом, приобретают силу с момента опубликования, однако теряют ее, если законопроекты об их утверждении не вносятся в Парламент до истечения срока, установленного законом о делегировании законодательных полномочий. После истечения срока делегирования предусмотренное в ордонансах регулирование пред­метов законодательной компетенции может осуществляться только законом.

 Как уже отмечалось, глава Прави­тельства назначается Президентом, а по его представлению Президент назначает остальных членов Правительства. При назначении Премьер-министра Президент должен учитывать соотношение политических сил в Национальном собрании, дове­рие которого необходимо для деятельности Правительства. В соответствии со ст. 23 Конституции функции члена Прави­тельства несовместимы с осуществлением парламентского ман­дата, с любыми профессиональными функциями представитель­ства в национальном масштабе, с любой публичной должностью или любой профессиональной деятельностью. Если министром становится парламентарий, его мандат временно передается избранному вместе с ним заместителю, который возвращает мандат его первоначальному носителю, если тот перестал быть министром. Однако член Правительства может сохранять манда­ты регионального, генерального или коммунального советника или должность мэра. Так, будучи Премьер-министром Алан Жюп-пе сохранял за собой должность мэра г. Бордо, хотя очень трудно представить себе, как можно реально совместить обе долж­ности. Составив Правительство, Премьер-министр после обсуждения в Совете министров выносит (ч. 1 ст. 49 Конституции) на одоб­рение Национального собрания программу Правительства или его общеполитическую декларацию, ставя вопрос о доверии. Он может также просить Сенат одобрить общеполитическую декла­рацию (ч. 4 ст. 49), однако решение Сената юридических последствий не влечет, имея чисто политическое значение. Придя к власти в результате выборов 1997 г., социалисты уменьшили состав Правительства до 26 членов, из которых 14 Министров. В Правительстве теперь восемь женщин, в том числе занимающих ключевые должности. Обращаю особое внимание на моральную репутацию членов Правительства, в день объявления состава которого четыре министра прежнего, правого Правительства были обвинены в финансовых нарушениях. Премьер-министр. Это ключевая фигура в Правительстве, которая представляет собой полноценный конституционный институт. Согласно ст. 21 Конституции, он руководит деятельностью Правительства, несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности. Некоторые свои полномочия он может делегировать министрам. В случае необходимости он замещает Президента. Декреты Премьер-министра в случае необходимости контрассигнуются соответствующими министрами.

Весьма значительны полномочия Премьер-министра в отношении Парламента, которые он осуществляет лично или в сотрудничестве с Президентом. Он может предложить Президенту созвать Парламент, когда тот не заседает. Он обладает правом законодательной инициативы, может участвовать в работе палат Парламента и комиссий, должен быть выслушан там в любое время. Ему принадлежит право созывать смешанные паритетные комиссии палат при разногласиях между ними по законопроекту, ставить в Национальном собрании вопрос о доверии Правительству, отменять и изменять акты, даже законодательные, если они относятся к сфере регламентарной власти, обращаться в Конституционный совет с требованием проверки конституционности закона или вынесения решения о разграничении законодательной и регламентарной власти. У Премьер-министра внушительный вспомогательный аппарат: его комитет, генеральные секретариаты планирования и национальной обороны, юридическая и технические службы и др. В его распоряжении генеральный секретариат Правительства с его многочисленными службами. Ответственность. Конституция, как уже отмечалось, предусматривает политическую ответственность Правительства перед Национальным собранием (ч. 2 и 3 ст. 49 и ст. 50 Конституции). Реализуется она путем принятия Национальным собранием резолюции порицания.

Резолюция порицания — это вотум недоверия Правительству по инициативе самого Национального собрания. Она должна быть подписана не менее, чем 1/10 общего числа депутатов и голосуется через 48 часов после внесения. Подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию, а для принятия ее требуете абсолютное большинство состава  Национального собрания в течение одной и той же очередной сессии депутат может подписать не более трех резолюций порицания, а в течение одной и той же чрезвычайной сессии — не более одной такой резолюции. Но это ограничение не касается случаев постановки Правительством вопроса о доверии.

Вопрос о доверии Премьер-министр ставит перед Национальным собранием после обсуждения в Совете министров не только в связи со своей программой или декларацией после своего сформирования, но и в связи с голосованием по конкретному проекту. Проект считается принятым, если в последующие 24 часа не будет внесена и принята в установленном для этого порядке резолюция порицания. Таким образом, особое голосова­ние по вопросу о доверии и проекту, с которым этот вопрос связан, не проводится. Если нет резолюции порицания, считает­ся, что доверие имеется в наличии.

французский Парламент весьма стеснен в пользовании обоими институтами, реализующими ответственность Правительства. Воп­рос о доверии — обоюдоострое оружие, поскольку и Правительст­во, и Национальное собрание в результате отрицательного голосо­вания могут оказаться не у дел. Поэтому после сформирования Правительство решает, стоит ли представлять Национальному собранию свою программу или декларацию. Решают по-разному, но в большинстве случаев представляют декларацию. Когда же вопрос о доверии ставится в связи с законопроектом, то это — открытый нажим, ибо в случае принятия резолюции порицания Президент может распустить Национальное собрание.

Кроме форм контроля за Правительством, указанных выше и могущих вызвать отставку Правительства, парламентарии обла­дают и другими возможностями, которые, однако, не могут пов­лечь смещение Правительства или министров. Такими средства­ми являются вопросы, которые скорее предоставляют собой воз­можности получения информации, чем контроля. Они могут быть письменными, на которые Правительство должно ответить, по общему правилу, в месячный срок; ответ публикуется в «Жур-наль офисьель». Число таких вопросов весьма значительно: около 13 тыс. в год; в Четвертой республике в среднем их было 4 тыс. В ст. 48 Конституции предусмотрено, что одно заседание каждой палаты Парламента в неделю резервируется для устных вопросов. Их существует три типа: устный вопрос  без дебатов. Парламентарий располагает двумя Минутами для постановки вопроса, а после ответа министра — ещё пятью минутами для того, чтобы дать реплику по поводу ответа или выразить свое отношение к нему; Устный вопрос с дебатами. Эта процедура осуществляется по решению конференции председателей политических групп, когда несколько парламентариев желают выступить по одной и той же теме. Автор вопроса в течение 15 минут излагает свою точку зрения, а после ответа министра имеет право на реплику; другие ораторы также имеют возможность выступить; вопрос политической группы. В 1974 г. в Регламент Национального собрания была включена еще одна, третья, процедур вопросов Правительству, поскольку к двум формам устных вопросов депутаты относились весьма сдержанно. Новый вид вопросов не требует для включения в повестку дня согласия конференции председателей; они вносятся политическими группа-ми, а министры обладают ограниченным временем для ответа В 1982 г. эта процедура была включена и в Регламент Сената но она осуществляется только один раз в месяц. В Национальном собрании сначала каждая фракция имела одинаковое время для постановки вопросов, но затем оно стало устанавливаться пропорционально численности фракций. В 1985 г. фракция Объединения в поддержку республики располагала каждый раз 30, фракция социалистов — 15, коммунисты — 10 минутами.

Однако классические устные вопросы продолжают задаваться в обеих палатах, несмотря на новые процедурные возможности. Помимо рассмотренной нами политической ответственности Правительства следует остановиться на уголовной ответственности его членов. Согласно ст. 68-1 Конституции, члены Правительства несут уголовную ответственность за деяния, совершенные при осуществлении их функций и квалифицируемые в момент их совершения как преступления или проступ-ки. Судит их Суд правосудия республики, о котором речь пойдет ниже. В соответствии с ч. 2 — 4 ст. 68-2 Конституции лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенных членом Правительства при осуществлении его функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям. Комиссия либо отказывает в возбуждении производства по делу, либо направляет дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия республики. На основании заключения комиссии по заявлениям Генеральный прокурор может и сам возбудить такое производство.

4). Конституционный совет.

Статус этого органа регулируется Конституцией и Ордонансом от 7 ноября 1958 г., содержания органический закон о Конституционном совете, который представляет собой преимущественно процессуальный акт. Компетенция. Функции и полномочия этого органа определены ст. 58 — 62 Конституции. На Конституционный совет возложена функция обязательного предварительного контроля за конституционностью органи­ческих законов и регламентов палат Парламента, а также дебакулътативного предварительного контроля конституционности Зычных законов. Объявленное неконституционным положение не может быть ни промульгирован, ни введено в действие. Если положение закона, признанное неконституционным, не­отделимо от закона, такой закон не может промульгироваться. В противном случае Президент может либо промульгировать за­кон без данного положения, либо потребовать от палат нового обсуждения закона.

Премьер-министр может обратиться в Конституционный со­вет с запросом о том, не относится ли предмет закона к сфере регламентарной власти. Речь по существу идет в данном случае о компетенционном споре. То же имеет место, когда Правитель­ство или председатель палаты обращаются в Конституционный суд в связи с заявлением Правительства о неприемлемости законодательного предложения или поправки к законопроекту (ст. 37, 41 Конституции).

Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента республики, рассматривает протесты и объявляет результаты голосования. Он также разрешает споры относитель­но правильности избрания депутатов и сенаторов. Далее, он осуществляет надзор за правильностью проведения референду­ма и объявляет его результаты. Таким образом, Конституцион­ный совет выполняет функции избирательного суда, а примени­тельно к выборам Президента и референдуму — также опреде­ленные функции центрального избирательного органа. Решения Конституционного совета не подлежат обжалованию. Они обязательны для публичных властей и всех административных и судебных органов. Формирование и статус членов. Конституционный совет, в соответствии со ст. 56 и 57 Конституции, состоит из девяти членов, полномочия которых длятся девять лет и не подлежат возобновлено. По три члена назначаются Президентом республики, председателем Национального собрания и председателем Сената. В Конституционный совет по праву и пожизненно входят бывшие Президенты республики. Должность члена Конституционного совета несовместима с членством в Правительстве и Парламенте. Органический закон Конституционном совете предусмотрел несовместимость также Членством в Экономическом и социальном совете. Члены Конституционного совета не могут назначаться на публичные должности, а если ранее были публичными чиновниками, то не могут в это время получать повышение. Вознаграждение Председателя и членов Конституционного совета равно соответственно окладам двух высших категорий государственных должностей вне шкалы. Если член Конституционного совета имеет совместимое с его функцией занятие, вознаграждение уменьшается наполовину.

Обновляется Конституционный совет каждые три года на 1/3 Вместо досрочно выбывшего члена Конституционного совета назначается новый на оставшуюся часть срока. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики. Назначен может быть любой член Констуционного совета, но на практике это бывает один из член назначенных в Конституционный совет Президентом. Члены Конституционного совета не могут выражать позиции по вопросам, которые составляют или могут составить решения Конституционного совета, и давать консультации таким вопросам. Конституционный совет может констатировать обязательно отставку своего члена, нарушившего принцип несовместимой функций или утратившего способность осуществлять свои гражданские и политические права. Процедура. Свои решения и заключения Конституционного : совет принимает в присутствии не менее семи советников, кроме случаев непреодолимой силы, официально оформляемых протоколом.

Органические законы передаются до промульгации на ряд смотрение Конституционного совета Премьер-министром, а парламенты и поправки к ним — председателем соответствуют палаты Парламента. Обычные законы до промульгации может быть переданы на рассмотрение Конституционного совета Президентом, Премьер-министром, председателем любой палаты Парламента, 60 депутатами или 60 сенаторами. Срок промульгации соответственно прерывается. Президент, Премьер-министр или председатель любой палаты Парламента может запросить Конституционный совет относительно соответствия Конституции международного обязательства, которое Франция намерена взять на себя (ст. 54 Конституции). Упомянутым органическим законом урегулирована также процедура наблюдения за выборами и референдумами, разрешения связанных с этим споров, консультативной деятельности. предусмотренной Конституцией. Для подготовки дел об избирательных спорах Конституционный совет жребием образует три секции таким образом, чтобы в каждой из них был советник, назначенный соответственно Президентом и председателем каж­дой из палат. Дела в Конституционном совете рассматриваются письменно в закрытом порядке. Решения мотивируются и публикуются в «Журналь офисьель», решения Конституционного совета принимаются в месячный, в срочных случаях — в восьмидневный срок.

5). Государственный совет.

Этот специфический орган, существующий с изменявшейся компетенцией с 1800 г., действует сегодня на основе Конституции, определившей ряд его полномочий, и Ордонанса от 31 июля 1945 г. о Государственном совете, неоднократно новеллизованного. Государственный совет имеет двоякое предназначение. С одной стороны, он возглавляет систему административной юстиции и в связи с этим осуществляет, в частности, контроль конституционности актов исполнительной власти. На этой стороне его компетенции мы остановимся ниже при рассмотрении судебной системы. С другой стороны, Государственный совет — «привилегированный советник» Правительства. Согласно ст, 38 и 39 Конституции, он дает обязательные предварительные заключения на правительственные законопроекты, на проекты ордонансов, издаваемых в порядке делегированного законодательства, а также по проектам регламентов публичной администрации. Он консультирует Правительство и министров по юридическим вопросам и может также выступать с инициативой Реформ законодательного, регламентарного или же административного характера.

Формально Государственный совет возглавляется Премьер-министром, которого может замещать министр юстиции. Фактически его работой руководит вице-председатель. В состав Государственного совета входят также шесть председателей секций, 79 государственных советников на действительной службе, 12 экстраординарных государственных советников, 81 докладчик, 34 аудитора I и II класса. Все они назначаются декретом в Совете министров или обычным декретом по предложению министра юстиции.

6). Счетный суд.

Этот орган, учрежденный в 1807 г., упомянут лишь в части шестой ст. 47 Конституции, согласно которой Счетный суд помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов. Компетенция Счетного суда распространяется только на государственных бухгалтеров; при этом он не затрагивает компетенции распорядителей кредитов. В силу жестко проводимого во французском финансовом управлении разделения ответственности контроль за действиями распорядителей кредитом осуществляется Судом бюджетной и финансовой дисциплины, котором скажем чуть ниже. В случае серьезных нарушений Счетный суд привлекает виновных к ответственности. Его постановление может быть обжаловано только в Государственный совет. С 1982 г. Счетный суд выступает также как апелляционная инстанция в отношении решений региональных счетных судом.

Являясь органом последующего контроля (предварительный осуществляется самими министерствами), Счетный суд проверяет правильность отчетности государственных бухгалтеров. Их отчеты поступают от старших казначеев департаментов. Счетный суд вправе обращать внимание министров и компетентным административных властей на недостатки, направляя им свои замечания, предложения о реформах, улучшениях в сфере финансового управления. Помимо разовых обращений ежегодно Счетный суд публикует сводный отчет, который направляется Президенту республики и Парламенту. К Счетному суду тесно примыкают Суд бюджетной и финансовой дисциплины, возглавляемый председателем Счетного суда и Центральный комитет по изучению стоимости и рентабельности публичных служб, а также Налоговый совет, наблюдающий за распределением налогов. В организационном отношении Счетный суд состоит из нескольких отделений, каждое из которых занимается своими отраслями финансового управления (государственные службы местные коллективы и другие). В его состав входят первый председатель, председатели отделений, советники, финансовые спекторы двух классов и аудиторы I и II класса. Эти лица обладают статусом судьи и несменяемы. При Счетном суде действует прокуратура, включающая генерального прокурора и двух его заместителей, в задачу которых входит представительстве государства и наблюдение за единством судебной практики.

7). Посредник.

Конституция ничего не говорит о Посреднике. Этот институт был учрежден лишь в 1973 г., однако закон о учреждении должности Посредника можно, видимо, отнести к основным источникам конституционного права Франции наряду с законами, упомянутыми в преамбуле Конституции 1946 г. В 1976 г полномочия Посредника были несколько усилены. Посредник, как мы уже отметили, — одна из разновидностей института омбудсмена. Впрочем, во Франции он рассматривается как институт административного права.

В задачу Посредника входит рассмотрение жалоб граждан на действия публичной администрации территориальных коллективов, публично-правовых корпораций и других носителей публичныx функций. Никакой орган публичной власти не может давать Посреднику указания относительно осуществления его функций. Посредник назначается на шесть лет декретом, принятым в Совете министров. Его полномочия могут быть прекращены досрочно лишь при особых обстоятельствах, которые устанавливаются декретом, рассмотренным в Государственном совете. Лицо не может быть назначено Посредником на новый срок. Он пользуется тем же индемнитетом, что и парламентарии. Посредник не может приобретать мандат генерального или муниципального советника, если не обладал им до назначения. Любое физическое лицо, если считает, что по затрагивающему его делу носитель публичных функций действует не в соответствии с возложенными на него задачами, может после необходимых обращений в администрацию подать жалобу от своего имени или от имени юридического лица депутату или сенатору. Те передают жалобу Посреднику, если считают, что она подлежит его ведению и заслуживает его вмешательства. Они могут обращаться к Посреднику и по собственной инициативе. Председатель палаты Парламента может по требованию одной из постоянных комиссий передать Посреднику петицию, направленную в эту палату. Посредник не вправе вмешиваться в дела, рассматриваемые судами, а также ставить под сомнение обоснованность судебного решения; однако Посредник может давать рекомендации органу, который причастен к делу. Посредник не рассматривает споров между гражданами или частными лицами или органами и обществами с частноправовым статусом (банки, страховые кампании и другие). Не подлежат ведению Посредника споры между органами публичной власти и их сотрудниками. Сочтя жалобу обоснованной, Посредник дает необходимые, по его мнению, указания по урегулированию проблемы и предложения по улучшению деятельности соответствующего органа. Если же он сочтет, что применение действующих норм даст не справедливый результат, он может предложить компетентности органу справедливое решение, меры по исправлению положения и проекты нормативных новелл. Посредник информируется о последствиях своего вмешательства в дело, а не получив удовлетворительного ответа от компетентного органа, может опубликовать свои рекомендации. Компетентный орган может публично ответить и опубликовать свое решение, принятое в результате вмешательства Посредника.

При отсутствии компетентного органа Посредник может вместо него возбудить дисциплинарное производство в отношении любого ответственного чиновника или подать жалобу в суд.

В случае неисполнения судебного решения Посредник может предписать компетентному органу выполнить это решение и установить срок, при несоблюдении которого он публикует специальный доклад в «Журналь офисьель». Министры и все публичные органы должны способствовать Посреднику — обязывать своих служащих отвечать на его вопросы, являться по его вызову, обеспечивать проведение требуемых им проверок и расследований. Служащие и контрольные органы обязаны отвечать на обращения Посредника и передавать ему результаты проверок и расследований. Они заботятся о том, чтобы по предписаниям Посредника были приняты действенные меры. Вице-председатель Государственного совета и первый председатель Счетного суда организуют по просьбе Посредника изучение различных вопросов. Ему предоставляются даже секретные или конфиденциальные материалы, кроме относящихся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике. Профессиональная тайна должна соблюдаться По-средником: он не вправе публиковать данные, которые позволили бы установить лиц, чьи имена были ему сообщены. Ежегодно Посредник представляет публикуемый доклад Президенту и Парламенту о результатах своей деятельности. Посредник имеет назначаемый им вспомогательный аппарат, у сотрудников которого имеют тот же срок полномочий. Задачи Посредника финансируются из бюджета Премьер-министра, а финансовые отчеты представляются им в Счетный суд. В 1986 г. декретом Правительства в департаментах была учреждена должность делегата — личного уполномоченного По-средника. Число обращений к Посреднику возрастает: в 1974 г. их было 1659, в 1984 г. — 12745, в 1991 г. — 30 тыс.

8). Высший совет магистратуры.

Согласно части второй ст.64 Конституции Высший совет магистратуры помогает Президенту осуществлять его функцию гаранта независимости судебной власти. Подробно статус Высшего совета магистратуры регулируется Ордонансом от 22 декабря 1958 г., содержащим органический закон о Высшем совете магистратуры. В 1993 г. в Конституцию, а в 1994 г. в указанный органический закон были внесены существенные изменения. В соответствии со ст. 65 Конституции председателем Высшего совета магистратуры является Президент республики, вице-председателем — министр юстиции (хранитель печати). С 1994 г. Президент получил право назначать административного секре­таря Высшего совета магистратуры. Высший совет магистратуры имеет два отделения, которые ведают соответственно судебными и прокурорскими магистрата­ми, т. е. судьями и прокурорами. В каждое отделение, кроме Президента и министра юстиции, входят пять судебных магис­тратов и один прокурорский магистрат, соответственно — пять прокурорских магистратов и один судебный магистрат, избран­ные их коллегами по соответственно прокурорскому и судейско­му корпусу. Кроме того, в каждое отделение входят по одному государственному советнику, назначенному Государственным советом, и три лица, назначенных соответственно Президентом и председателями палат Парламента (эти лица входят в оба отделения).

Отделение, ведающее судебными магистратами, вносит Пре­зиденту предложения о назначении судебных магистратов в Кассационный суд, о назначении первых председателей апелля­ционных судов и председателей трибуналов большой инстанции. Прочие судебные магистраты назначаются по заключению этого отделения. Оно также действует как дисциплинарный совет по Делам судебных магистратов, и в этом случае председательствует первый председатель Кассационного суда.

Отделение, ведающее прокурорскими магистратами, дает свои включения о назначениях прокурорских магистратов, кроме Должностей, отнесенных к компетенции Совета министров, о Дисциплинарных мерах в отношении прокурорских магистратов, и в этом случае в нем председательствует генеральный прокурор при Кассационном суде.

9). Экономический и социальный совет.

Основы статуса этого органа определены ст. 69 — 71 Конституции, а подробно он урегулирован Ордонансом от 29 декабря 1958 г., содержащим Панический закон об Экономическом и социальном совете, впоследствии новеллизованный. Компетенция. Экономический и социальный совет по запросу Правительства дает свое заключение на проекты законов, ордонансов и декретов, а также на представленные ему законодательные предложения, Он может поручить одному из своих членов изложить палатам Парламента мнение Совета по этим вопросам. Он также консультирует Правительство по любой проблеме экономического или социального характера, и на его заключение представляется каждый план или программный законопроект, имеющий такой характер, кроме финансовых законопроектов. Совет может привлекаться к разработке экономических и социальных законов. Совет способствует сотрудничеству между различными видами профессиональной деятельности и обеспечивает их участие в осуществлении экономической и социальной политики Правительства. Он также исследует и поддерживает экономические и социальные новшества, выдвигаемые в результате развития новой техники.

По собственной инициативе Совет может привлекать внимание Правительства к реформам экономического и социального характера и представлять Правительству свое заключение об исполнении соответствующих планов или программ. Премьер-министр ежегодно сообщает, как были использованы такие заключения. Одной из неформальных функций Экономического и социального совета является организация неформального диалога между «социальными партнерами», т. е. лицами наемного труда и предпринимателями. Формирование и состав. Экономический и социальный совет формируется на корпоративной основе и включает: 69 представителей лиц наемного труда; 72 представителя предприятий (т. е. работодателей); трех представителей свободных профессий; 10 представителей обществ взаимопомощи, кооперации и кредита, связанных с сельским хозяйством; пять представителей кооперативов, не связанных с сельским хозяйством; четырех представителей обществ взаимопомощи, не связанных с сельским хозяйством; 17 представителей социальной деятельности (семейных ассоциаций, жилищных ассоциаций и проч.); девять представителей экономической и социальной деятельности в заморских департаментах и территориях; двух представителей французов, проживающих за границей. Из перечисленных категорий 163 члена назначаются наиболее представительными профессиональными организациями, т.е. профсоюзами и объединениями предпринимателей, а 27 — Правительством по предложению этих организаций. Кроме того, декретом Президента, контрассигнованным Премьер-министром, назначаются еще 40 специалистов в экономической, социальной, научной и культурной областях. Жалобы в связи с назначением рассматриваются Государственным советом. Члены Экономического и социального совета получают жалованье, размер которого не может превышать 1/3 жалованья парламентариев, а также вознаграждение за присут­ственные дни. Срок полномочий членов Совета — пять лет. Организация и процедура. Высший орган Экономического и социального совета — общее собрание, избирающее бюро в составе 14 — 18 членов, один из которых является председателем. Для изучения основных проблем .экономической и социальной деятельности из членов Совета создаются специализированные секции, перечень, компетенция и состав которых устанавливаются декретом, рассмотренным Государственным советом. Каждая секция включает 27 членов Совета, а также специалистов, направляемых в них Правительством без права решающего голоса. Секции собираются раз в неделю и подготавливают доклады. Заключения, принимаемые общим собранием Совета, основываются на этих докладах. Генеральный секретарь Совета назначается декретом по предложению бюро. Заседания общего собрания публичные, заседания секций закрытые.

10). Высокий суд правосудия.

Этот орган, как отмечалось, учрежден для реализации ответственности Президента республики за государственную измену. Он не входит в судебную систему. Согласно ч. 2 ст. 67 Конституции члены Высокого суда правосудия избираются в равном числе Национальным собранием и Сенатом из своего состава после каждого полного или частичного обновления палат. Суд избирает председателя из числа своих членов.

Ордонанс от 2 января 1959 г., содержащий органический закон о Высоком суде правосудия, установил, что Суд состоит из 24 постоянных судей и 12 заместителей, избираемых палатами Парламента тайным голосованием и абсолютным большинством голосов членов соответствующей палаты. Члены Суда от Национального собрания избираются на срок полномочий этой палаты. Сенат избирает своих членов после каждого регулярного своего частичного обновления. В таком же порядке Суд избирает председателя и двух его заместителей. Бюро Кассационного суда, заседающее без прокуроров, ежегодно назначает для Высокого суда правосудия следственную комиссию из пяти постоянных членов и двух заместителей. Обязанности прокурора при нем исполняет Генеральный прокурор при Кассационном суде, при котором состоят назначенные им первый генеральный адвокат и два других генеральных адвоката. Высокий суд правосудия в случае предания Президента суду палатами Парламента и после расследования, проведенного следственной комиссией, выносит тайным голосованием и абсолютным большинством голосов решения о виновности Президента его соучастников и пособников и о мере наказания, если виновность установлена. Эти решения обжалованию не подлежат. На практике Высокому суду не приходилось рассматривать какие-либо дела.

11). Суд правосудия республики.

Этот орган учрежден в 1993 г. в результате конституционного пересмотра для рассмотрения дел об уголовной ответственности членов Правительства за должностные преступления или проступки. Ранее ответственность членов Правительства была аналогична ответственности Президента республики, а граждане не могли жаловаться на нарушение министрами своих обязанностей. Суд правосудия республики также не входит в судебную систему, а его статус подробно регулируется Органическим законом о Суде правосудия республики 1993 г.

Согласно ч. 1 ст. 68-2 Конституции, Суд состоит из 12 парламентариев, избираемых в равном числе Национальным собранием и Сенатом после их полного или частичного обновления, и трех судебных магистратов Кассационного суда, один из которых является председателем. Обращаться в Суд может любое лицо, считающее, что его интересы затронуты деянием, которое совершено министром-обращение направляется в комиссию по жалобам, включаюшу¹⁰ трех судей Кассационного суда, двух государственных советников (т. е. членов Государственного совета) и двух советников-мэтров Счетного суда. Комиссия расследует дело и затем принимает решение о его передаче генеральному прокурору при Кассационном суде с тем, чтобы тот, в свою очередь, адресовался в Суд правосудия республики. Будучи запрошенным, Суд поручает комиссии по расследованию из трех советников Кассационного суда провести таковое, допросить члена Правительств и принять решение — отправить дело в Суд или прекратить преследование. При рассмотрении дел Суд связан нормами Уголовного кодекса в отношении квалификации преступлений или проступков. Решение Суда правосудия республики может быть обжаловано в Кассационный суд.

12). Судебная система.

Раздел Конституции, посвященный судебной власти, весьма лапидарен. Если не считать функции Президента как гаранта независимости судебных органов и основ статуса Высшего совета магистратуры, Конституция устанавливает лишь, что судьи несменяемы (ч. 4 ст. 64) и что судебная власть стоит на страже индивидуальной свободы (ч. 2 ст. 66). Следует добавить, что иные разделы Конституции специально регулируют основы статуса Высокого суда правосудия (ст. 67, 68) и Суда правосудия республики (ст. 68-1 — 68-3). Статус остальных судов регулируется Кодексом судоустройства, утвержденным декретом в 1978 г. и представляющим собой (подобно упомянутому выше Избирательному кодексу) систематизированное собрание законоположений, содержащихся в различных законах.

Можно вывести ряд принципов, на которых основывается французское правосудие. Это — коллегиальность (состав суда обычно включает нескольких судей); профессионализм (судьями обычно являются профессионалы); независимость, обеспечиваемая рядом гарантий, включая несменяемость, которая, впрочем не распространяется на административную юстицию; бесплатность при рассмотрении гражданских и административных дел (осужденные по уголовным делам обязаны возмещать ущерб, причиненный обществу и отдельным лицам); равенство перед судом; беспристрастность; публичность (с некоторыми исключениями); возможность обжалования судебных решений (в апелляционном порядке за исключением дел о малозначительных проступках и исках, в кассационном порядке — всегда). Судебная система имеет две ветви: суды общей юрисдикции и административные суды. Прокуратура действует при судах, начиная с трибуналов большой инстанции (см. ниже), и подчиняется министру юстиции. В ее задачу входит поддержание государственного обвинения. Суды общей юрисдикции. Низшая ступень в их системе — трибуналы малой инстанции (малого процесса). Не менее одного такого трибунала создается в каждом департаментском центре, в округе апелляционного суда, а иногда трибунал малой инстанции учреждается в крупном кантоне. Он рассматривает дела о мелких проступках и исках, об активном избирательном праве и выполняет некоторые нотариальные действия. При рассмотрении уголовных дел он именуется трибу лом полиции. Членами этого трибунала являются магистраты, командированные на три года трибуналом большой инстанции Магистраты рассматривают дела единолично.

Следующая ступень — трибуналы большой инстанции (большого процесса). В каждом департаменте создается не менее одного такого трибунала. Эти трибуналы рассматривают гражданские, семейные и уголовные дела. При рассмотрении уголовных дел они именуются исправительными трибуналами. В этих трибуналах создаются палаты по гражданским делам и исправительные. В большинстве случаев трибуналы рассматривают дела коллегиально — в составе трех судей, хотя некоторые категории дел рассматриваются одним судьей. При трибуналах большой инстанции действуют следственные судьи, назначаемые на три года. Незначительные дела расследуются полицией. Уголовные дела, по которым предусмотрено наказание в виде тюремного заключения на срок свыше пяти лет, рассматриваются судом ассизов, который имеется в каждом департаменте. Этот суд включает трех профессиональных судей трибунала большой инстанции или апелляционного суда — председателя (обязательно член апелляционного суда) и двух асессоров — и жюри из девяти ассизов (заседателей). Ассизами могут быть проживающие в департаменте граждане, достигшие 23 лет, умеющие читать и писать по-французски, пользующиеся политическими, гражданскими и семейными правами и не страдающие психическими и умственными расстройствами. Не могут быть ассизами лица, входящие в состав высших органов власти, а также лица, ранее судимые, и не восстановленные в правах банкроты. Суд действует в сессионном порядке. Перед каждой сессией председатель путем жеребьевки подбирает ассизов, причем отказ от этой функции карается штрафом. Для Франции характерно многообразие специальных судов. В специальных уголовных судах (например, по делам несовершеннолетних) дела могут рассматриваться судьями трибуналов большой инстанции. Среди специальных судов по гражданским делам следует отметить прежде всего торговые, или коммерческие, суды, которые формируются самими коммерсантами путем двухстепенных выборов. Трудовые споры разрешаются советами прюдомов (сведущих людей), в которых паритетно представлены предприниматели и наемные работники. Подобным же образом формируются трибуналы по вопросам аренды сельскохозяйственных земель, которые, однако, возглавляются судьями трибуналов малой инстанции.

Следующая ступень системы судов общей юрисдикции — апелляциопные суды, каждый из которых обслуживает от двух до четырёх департаментов. В структуре этих судов имеются специализированные палаты, число которых, например в Париже, достигает 25. Решения принимаются всегда коллегиально. Возглавляет систему судов общей юрисдикции Кассационный суд, который включает пять палат по гражданским делам и одну — по уголовным делам. Если дело относится к юрисдикции более чем одной палаты, оно рассматривается составом из не менее чем трех палат. Пленум Кассационного суда рассматривает жалобы на кассационные решения, а иногда сам выносит такие решения.

Административные суды. Эта ветвь юстиции состоит не из магистратов, а из чиновников. Административные суды не только разрешают административные споры, но также дают заключения о юридическом существе конфликтов. Низовое звено системы составляют региональные административные суды, среднее — административные апелляционные суды и высшее — Государственный совет.

Трибунал по конфликтам. Наличие двух ветвей судебной системы само по себе порождает возможность колли­зий между ними. Разрешать споры о компетенции призван Три­бунал по конфликтам. Он состоит из восьми членов, по три из которых избираются соответственно Кассационным судом и Го­сударственным советом. Эти шесть членов избирают из числа своих коллег в соответствующем органе еще двух членов Три­бунала и двух их заместителей. Перевыборы производятся каж­дые три года. Председателем Трибунала номинально считается министр юстиции, а фактически им руководит избираемый им вице-председатель. Кроме того, декретом в состав Трибунала Означаются два члена и два их заместителя от прокуратуры из числа докладчиков Государственного совета и генеральных адвокатов при Кассационном суде⁶³.