Политико-территориальное устройство. Региональное и местное самоуправление и управление

6. Политико-территориальное устройство. Региональное и местное самоуправление и управление

1). Политико-территориальная организация метрополии.

Конституция содержит раздел о территориальных коллективах, под которыми в части первой ст. 72 понимаются коммуны, департаменты и заморские территории. Любые другие территориальные коллективы создаются законом. Подробно статус территориальных коллективов регулируется Законом о правах и свободах коммун, департаментов и регионов 1982 г. Традиционно основной единицей политико-административного деления Франции является департамент. С 1965 г. на территории метрополии их насчитывается 96, включая Париж

Однако департамент оказался слишком маломощной единицей для решения современных экономических и социальных проблем на местах. Поэтому в 1982 г. над ним был надстроен еще один «этаж» — регион (область). В метрополии насчитывается 22 региона, охватывающих по несколько департаментов Регион должен проводить в жизнь мероприятия экономического социального, санитарного, научного развития и меры по территориальному обустройству при соблюдении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун. Департамент делится на городские и сельские коммуны (общины). В стране их насчитывается 36 765. В сельской местности между департаментом и коммуной существует промежуточная административно-территориальная единица общей компетенции — округ, который не является территориальным коллективом. Не является территориальным коллективом и нижестоящая по отношению к округу историческая территориальная единица — кантон, который, как отмечалось, служит в определенных случаях избирательным и судебным округом. Дробность деления на коммуны весьма значительна; например, в Италии, ФРГ, Бельгии, Нидерландах и Люксембурге -соседей Франции, вместе взятых, имеется меньше низовых единиц. Зачастую коммуны очень невелики по размеру и численности проживающего в них населения. Из названного числа коммун 25 792 имели менее 700 жителей и 4 тыс. — менее 100. По переписи 1982 г. 11 тыс. коммун насчитывали менее 200 жителей, а 100 коммун — менее 50.

Некоторые особенности в территориальной организации имеют Париж, Марсель и Лион — наиболее крупные города страны-В них управление организовано на двух уровнях: Париж разделен на 20 округов, Марсель — на 16 и Лион — на девять. Эти города, как и составляющие их округа, представляют собой территориальные коллективы. Париж в соответствии с Законом об административной организации Парижа, Марселя, и публичных учреждениях межкоммунального сотрудничества 1982 г. обладает также статусом департамента. Особый автономный статус с 1991 г. имеет остров Корси-64 Как сказано в Законе о статусе территориального коллектива Корсики, «Французская Республика гарантирует... корсиканскому народу — составной части французского народа — право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, ... ели они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции». Здесь, таким образом, имеет место применение национально-территориальной автономии, которая обусловлена сепаратистскими тенденциями среди части населения ос­трова.

2). Региональное и местное самоуправление в метрополии.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 72 Конституции, территориальные коллек­тивы свободно управляются выборными советами при условиях, предусмотренных законом. Представители Правительства в де­партаментах и на территориях обеспечивают национальные ин­тересы, административный контроль и соблюдение законов.

Органы территориального самоуправления имеются в коммунах, департаментах и регионах, а также в округах упомянутых трех городов.

В коммуне избирается муниципальный совет, который, в свою очередь, избирает мэра. Мэр председательствует в муниципаль­ном совете и вместе с тем возглавляет коммунальную админи­страцию. Совет принимает решения по вопросам управления коммуной, в частности, создает необходимые учреждения адми­нистративного и социального обслуживания (здравоохранения, образования, регистрации гражданского состояния, строительст­ва и содержания дорог и проч.), именуемые службами. Бюджет коммуны устанавливается советом и исполняется мэром. Закон Управомочивает совет на установление некоторых местных на­логов.

В департаменте действует генеральный совет с функциями, аналогичными функциям муниципального совета в коммуне. Во главе генерального совета и департаментской администрации стоит вбираемый советом его председатель. Организация самоуправления в регионе имеет некоторые отличия от департамента и коммуны. Так же, как и в нижестоящих политико-административных территориальных единицах, в регионе действует избираемый населением региональный совет, председатель которого возглавляет региональную администрацию. Кроме того, в регионе создаются экономический и социальный совет и комитет по займам, а также счетный суд, который проверяет счета всех территориальных коллективов региона, их законность и надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей. В задачу экономического и социального совета входит консультирование администрации региона, в частности по вопросам подготовки и исполнения в регионе национального плана, по проекту плана регионального развития. Совет состоит из четырех категорий членов: а) представителей работодателей; б) представителей профсоюзов; в) представителей «коллективной жизни» (разного рода социальных организаций, например обществ защиты прав потребителей); г) представителей, назначенных Премьер-министром. Департамент и коммуна Парижа управляются одним и тем же советом — Советом Парижа, включающим 163 члена. Председательствует в Совете мэр Парижа. Когда Совет Парижа заседает в качестве муниципального совета, то он обладает компетенцией соответствующего совета; когда этот же совет заседает в качестве департаментского (генерального) совета, то в отношении его действуют соответствующие нормы о департаменте. Округа Парижа, Марселя и Лиона имеют свои советы, в которые входят муниципальные советники (т.е. советники соответствующего совета города) и муниципальные советники окру-га. В совете председательствует мэр, который, как и его заместители, избирается советом из своего состава. Эти советы могут ставить интересующие их вопросы перед городскими советами, представлять свои заключения по вопросам, касающимся своих округов. Они также рассматривают местные дела, относящиеся, например, к детским заведениям, душевым и банным заведениям, спортивным площадкам, устройству различных помещений социального характера. К деятельности советов округов привлекаются различные ассоциации «для участия в муниципальной жизни», которые группируются в «инициативные и консультативные комитеты округа». Мэры этих округов также осуществляют функции в сферах гражданского состояния, школьного образования, обязательной государственной службы. Округа получают финансовые дотации от своих городских коммун. Как видим, в системе французского территориального самоуправления принцип разделения властей проявляется в существенно ограниченной мере: глава администрации одновременно возглавляет и представительный орган.

На Корсике действует принцип несовместимости мандата Собрании (представительном органе) с членством в Исполнителъном совете, который избирается Собранием, однако возглавляет исполнительную власть председатель Собрания. Продолжительность сессий Собрания ограничена, Исполнительный совет может приостанавливать его акты. Действует конструктивный вотум недоверия: Собрание может сместить Исполни­тельный совет, избрав новый его состав. Распустить Собрание вправе лишь центральное Правительство, если сочтет, что нор­мальное функционирование Собрания представляется невозможным. Центральные учреждения обязаны консультироваться с Собранием по всем вопросам, касающимся специфического ус­тройства Корсики.

Собрание Корсики обладает более широкими правами, чем другие региональные советы, в частности в сфере образования, коммуникаций и окружающей среды. Оно призвано регулиро­вать вопросы обустройства территории, жилищ, транспорта, занятости, энергетики. В сфере своей компетенции Собрание принимает законы. При нем учрежден не только экономический и социальный совет, как при других региональных советах, но также совет по культуре, образованию и качеству жизни (cadre de vie), что указывает на признание культурных особенностей региона.

3). Региональное и местное управление в метрополии.

Реги­ональное и местное самоуправление во Франции сочетается с государственным управлением. Это вытекает из частей второй и третьей ст. 72 Конституции. Органы государственной админи­страции действуют в регионах, департаментах, округах. В ком­мунах функции государственного управления возложены на мэров. Совет министров назначает в каждый департамент префекта. Префект наиболее крупного департамента в регионе явля­ется префектом последнего. В результате реформы местного Управления в соответствии с декретом Правительства от 10 марта 1982 г. префекты регионов и департаментов стали называться Эмиссарами республики. Термин «префект», однако, не вышел из официального употребления; наравне с термином «комиссар республики» он употреблялся в документах как дополняющий. С учетом пожеланий префектов этот термин был восстановлен Декретом Правительства в 1989 г. Префект представляет государство, Правительство и каждого из его членов и информирует их о событиях на подведомственной территории, руководит деятельностью местных государственных служб. В порядке административного надзора за самоуправлением префект получает все акты органов самоуправления в течение 15 дней после их принятия и может оспорить их по мотивам незаконности в административном суде.

В Париже государство представлено не только префектором республики, но также префектом полиции, компетенция которого распространяется еще на три соседних департамента — Верхняя Сена, Сена — Сен-Дени и Валь-де-Марн. В каждом из остальных департаментов есть свой префект полиции, подчиняющийся министру внутренних дел.

В округах государственная администрация представлена супрефектами (подпрефектами), которые наряду с руководством соответствующими службами осуществляют административный надзор за коммунальным самоуправлением.

4). Заморские департаменты и заморские территории.

Остатки бывшей французской колониальной империи существуют ныне виде заморских департаментов и заморских территорий.

Заморские департаменты — один из видов территориальных коллективов Франции; они созданы на основании ст. 72 и в Конституции с приспособлением их структуры к местным условиям. Все четыре заморских департамента — бывшие колонии Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон — стали обладать таким статусом с 1946 г. По упомянутому Закону 1982 г. одновременно получили статус заморского региона с соответствующими полномочиями и органами — в них учреждены комитеты по культуре, образованию и окружающей среде и созданы региональные советы. Последние могут обращаться к Правительству Франции с предложениями по изменению и адаптация к местным условиям действующих законодательных норм. В 1984 г. этим советам также была передана часть компетенции генеральных советов этих департаментов.

Заморская территория — это также особая разновидности территориальных коллективов Франции. Согласно ст. 74 Конституции, заморские территории «имеют свою особую организации с учетом их собственных интересов в общей совокупности интересами Республики». Все заморские территории — также бывшие колонии; он весьма отдалены от метрополии, располагаясь в Тихом океане Новая Каледония, Французская Полинезия, острова Уоллис Футуна и Арктические земли. Заморские территории имеют различный статус, но общими для всех является то, что они управляются выборными органами на основе своих статутов (уставов). Исполнительная власть принадлежит различным органам: на островах Уоллис и Футуна она вверена назначаемому метрополией представителю; в Новой Каледонии она возлагается на председателя совета министров. Во все заморские территории назначается метрополией представитель государства, который следит за соблюдением государственных интересов, исполнением законов и осуществляет административный контроль. В некоторых заморских территориях сохраняется институт местных вождей: например, на острове Уоллис они являются членами территориального совета. Вожди выполняют некоторые судебные функции, Франция сохраняет за собой полномочия в области обороны, внешних отношений, судебной организации. В остальном замор­ские территории обладают достаточно большим кругом полномочий. За исключением ряда некоторых важных областей, напри­мер регулирования и защиты прав и свобод, компетенции орга­нов государственной власти, законодательство Франции не при­меняется в заморских территориях автоматически. В частности, заморские территории обладают значительными налоговыми льготами. Французская Полинезия имеет большую автономию, чем Корсика: остаточные полномочия принадлежат Полинезии, тогда как по закону о Корсике они принадлежат республике⁶⁵.

Две территориальные единицы не обладают статусом ни од­ной из двух названных категорий — ни заморского департамен­та, ни заморской территории. Остров Майотта имеет правовое положение, несколько схожее со статусом заморского департа­мента, но в законодательстве установлена возможность его по­литической эволюции (с 1976 г. остров имеет право избирать одного сенатора). Острова Сен-Пьер и Микелон в 1985 г. утра­тили статус заморского департамента с тем, чтобы избежать последствий пребывания вместе с Францией в составе Общего Рынка. Для Франции заморские территории имеют важное стратегическое значение: обладая этими территориями на противоположном конце планеты, она обеспечивает там свое присутствие. Законодателя и, во-вторых, органов власти, юридических физических лиц. Защита конституционных прав и свобод от законодателя, т. е. Парламента, осуществляется Конституционным советом, а от нормативных административных актов, изданных не на основе закона, — Государственным советом⁴⁶. Права и свободы защищаются в соответствующих случаях уголовными гражданскими и административными судами. Защите прав и свобод способствует также Посредник — французский вариант омбудсмена, статус которого рассматривается в § 5 настоящей главы.

Франция — участник большого числа международных дого­воров, касающихся защиты прав человека. Она признала юрис­дикцию Комитета по правам человека, созданного в соответст­вии с Пактом о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека. Это значит, что любое лицо, не добившись во французских инстанциях защиты прав и свобод, признанных европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и дополнительными протоколами к ней, может обращаться в указанные органы Совета Европы, и их решения будут для Франции обязательными.