Совершенствование пенсионной системы Российской Федерации

3 Совершенствование пенсионной системы Российской Федерации

3.1 Создание многоуровневой системы пенсионного обеспечения При планировании пенсионной реформы возникает необходимость учета российской специфики в организации пенсионного обеспечения. Этот вопрос исключительно важен в свете того факта, что в мире нет абсолютно одинаковых пенсионных систем, даже пенсионные системы, в основе которых лежат одни и те же принципы, характеризуются многообразием национальных особенностей.

В России отсутствуют какие-либо сверхспецифические цели, для достижения которых нужны из ряда вон выходящие решения. Во всем мире люди умирают, оставляя без средств существования нетрудоспособных членов своей семьи, или сами оказываются не в состоянии содержать себя. Были апробированы некоторые способы решения этой проблемы поддержки нетрудоспособных лиц, и для правильного построения пенсионной системы необходимо правильно подобрать имеющиеся в мировой практике и в России подходы, которые в наибольшей степени отвечали бы условиям российской действительности.

Во всем мире пенсионные системы, характеризуемые многочисленными национальными особенностями, которые обусловлены процессами исторического развития и влиянием тех или идей, переживают в настоящее время период осмысления и подвергаются постоянной трансформации, направленной на совершенствование возложенных на них функций. Поэтому слепое заимствование опыта других стран при реформировании системы пенсионного обеспечения в России является достаточно бесперспективным. Более продуктивным представляется анализ этого опыта с целью выявления подходов, которые позволяют наиболее эффективно решать возложенные на пенсионную систему задачи не только в настоящее время, но и в перспективе.

Пенсионная система любой страны обладает одним специфичным свойством - свойством объемной голографической фотографии, и как ни дроби такую фотографию, вся отображенная на ней картина, даже в самом малом кусочке, будет сохраняться целиком и полностью. Этот феномен голографического способа фиксации предметов материального мира в полной мере присущ и российской пенсионной системе. Так картиной объемного отображения по сути является весь спектр составляющих жизни любой страны, как то: достигнутый уровень заработной платы, применяемая система налогов, демографическая ситуация в стране и состояние рынка труда, культурные и национальные традиции, развитость структур гражданского общества и государственных органов власти. Поэтому изменить только пенсионную систему, не затрагивая всех фундаментально-экономических составляющих жизни общества, невозможно.

Это свойство пенсионных систем свидетельствует об их устойчивости, инерционности, консервативности причем данное качество стабильности является не недостатком, а скорее признаком обусловленным природой пенсионных систем, которая определяется типом общественного устройства той или иной страны. Кардинально изменить пенсионную систему можно лишь в случаях исключительных, и только тогда, когда меняется сама общественная формация.

Кризис пенсионной системы Росси – это кризис формационного свойства: происшедшие в стране формационные изменения по времени значительно опередили требуемые институциональные изменения пенсионной системы. Продолжающая существовать в прежних формах пенсионная система не соответствует изменившимся экономическим, правовым и социальным условиям, и она обречена на воспроизводство кризисных ситуаций, и сама является элементом тормозившим социальное и экономическое развитие страны /42/.

Необходимость реформирования пенсионной системы стала очевидной вскоре после принятия Закона Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. №340-1 “О государственных пенсиях в Российской Федерации”. В течение 1992 – 1995 гг. объединенными усилиями специалистов Минсоцзащиты России, Минтруда России и Пенсионного фонда России была разработана Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, которая в августе 1995 года была одобрена Правительством Российской Федерации. Часть из мероприятий, намеченных Концепцией, реализована, и прежде всего, в форме перехода на персонифицированный учет в системе государственного пенсионного страхования.

Однако намеченные мероприятия по созданию трехуровневой системы пенсионного обеспечения и центрального её ядра в форме государственного страхования пенсий, оказались не выполненными.

В 1997 г. как элемент развития Концепции 1995 г., был предложен проект Программы пенсионной реформы в Российской Федерации. Суть новых предложений сводится к внедрению в практику пенсионного обеспечения страховых механизмов в различных формах: индивидуальных именных накопительных и условно-накопительных счетов, профессиональных пенсионных систем. Само название документа – Программа пенсионной реформы, настраивает на оптимистическое настроение, что общество начнет движение к требуемым переменам. Однако, есть и почва для сомнений, что намечаемое движение может и не начаться.

Исходя из роли пенсионной системы в обществе, принятую Правительством Программу необходимо рассматривать с разных позиций, наиболее важные из которых – социальная и финансовая /49/. Так социальная позиция предполагает:

-   сохранение пенсионных прав, заработанных гражданами за предыдущие периоды;

-   установление более справедливых правил определения размера пенсий;

-   поддерживание приемлемого для общества уровня пенсий и размера страховых взносов;

-   усиление заинтересованности граждан в контроле за финансированием пенсий и как часть – за уплатой страховых взносов.

С точки зрения финансовой позиции необходимо:

-   привлечение средств отраслей для пенсионного обеспечения работавших в отрасли;

-   привлечение инвестиционного дохода от операций на финансовом рынке.

Согласно данной Программе предполагается создать комбинированную пенсионную систему, включающую три уровня пенсионного обеспечения граждан:

а) государственное пенсионное страхование – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования. Источник финансирования – за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, средства, полученные от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

б)Государственное пенсионное обеспечение – для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, не имеющие достаточного трудового стажа, - за счет средств федерального бюджета.

в)Дополнительного пенсионного страхования, формируемого по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных взносов на профессиональные пенсии, выплачиваемые по условиям труда. Негосударственное пенсионное обеспечение в пенсионной системе рассматривается как дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы должны развиваться.

В связи с трудным экономическим положением создание дополнительных профессиональных пенсионных систем для работников всех организаций на современном этапе не представляется возможным. Поэтому их формирование будет осуществляться постепенно, по мере готовности отдельных организаций и их групп, отраслей хозяйства или территорий создавать у себя такие системы, а также возможности государства предоставить соответствующие льготы.

После принятия решения о создании дополнительной профессиональной пенсионной системы она становится обязательной и не может быть ликвидирована по решению ее учредителей.

Дополнительная профессиональная пенсионная система должна удовлетворять целому ряду требований. Прежде всего она обязана обеспечивать выплату пенсий, а не единовременных сумм, и координироваться с государственной пенсионной системой в отношении видов пенсий и условий их назначения /37/.

Дополнительная профессиональная пенсионная система может быть как с установленными выплатами, так и с установленными взносами, солидарной либо накопительной или использовать одновременно оба эти принципа. Ее финансирование может осуществляться как исключительно за счет взносов работодателя, так и с участием работников. В то же время все обязательства по пенсионной системе должны иметь финансовое покрытие в форме накопленных активов и будущих поступлений взносов (актуарный баланс).

При финансировании указанных пенсионных систем исключительно за счет взносов работодателя в ней может быть предусмотрен определенный период времени, в течение которого уволившийся работник, охваченный этой системой, не приобретает пенсионных прав. Такой период не должен быть, однако, очень продолжительным. Для работников, продолжительность трудовой деятельности которых на предприятии после введения пенсионной системы превышает установленный период, необходимо предусмотреть механизм перевода приобретенных пенсионных прав в случае их увольнения из организации до приобретения права на пенсию.

В том случае, если дополнительная профессиональная пенсионная система удовлетворяет установленным требованиям, ей должны быть предоставлены определенные налоговые льготы /50/.

В частности, для организаций, имеющих такие пенсионные системы, мог бы быть установлен предел заработка для взимания взносов на государственное пенсионное обеспечение.

Кроме того, в качестве возможного решения взносы, отчисляемые организациями на финансирование профессиональных пенсионных систем, должны исключаться из их налогооблагаемой базы. Вместе с тем в целях обеспечения справедливой распределительной политики представляется необходимым установить предел взносов на выплату пенсий, которые не учитываются при определении налогооблагаемой базы. Общий предел взносов, взимаемых на дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение, мог бы быть установлен на уровне тарифа взносов, взимаемых на государственное пенсионное обеспечение.

Поскольку большая часть активов профессиональных пенсионных систем будет использоваться на накопление и инвестироваться в развитие экономики, то представляется целесообразным также освободить от прямого налогообложения инвестиционный доход профессиональных пенсионных фондов. Вместе с тем следовало бы ввести налогообложение пенсий, выплачиваемых по дополнительным профессиональным пенсионным системам.

Таким образом предполагается, что в нынешнюю распределительную систему будут постепенно вживляться элементы накопительной системы с тем, чтобы в среднесрочной перспективе распределительный и накопительный элементы существовали в государственной пенсионной системе на паритетных началах. При этом длительность этапов формирования накопительной системы и последовательность перераспределения обязательств были определены с учетом того, чтобы не привести существующую пенсионную систему к финансовой дестабилизации. Факторами обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, будут служить:

-   более жесткая привязка размера пенсионных выплат к величине поступлений в Пенсионный фонд;

-   учет ожидаемой продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулировании более позднего выхода на пенсию через систему условно-накопительных и именных накопительных счетов;

-   обеспечение более четкого разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом России и другими источниками, включая федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды;

-   увеличение сбора страховых взносов в результате внедрения системы условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов.

Для повышения финансовой устойчивости пенсионной системы предлагается провести ряд дополнительных мероприятий:

-   повысить собираемость пенсионных взносов, главным образом за счет расширения базы плательщиков и значительного повышения доли отчислений, уплачиваемой непосредственно работником;

-   оптимизировать технику доставки пенсий, используя современные технологии, что должно привести к ускорению оборачиваемости пенсионных средств, уменьшению задержек с выплатой пенсий, сокращению расходов на доставку.

Также необходимо провести серию комплексных расчетов и дополнительных исследований вариантов дальнейшего реформирования пенсионной системы и по их результатам пересмотреть основные параметры переходного периода – его начало и окончание, последовательность дальнейших шагов, ставки отчислений, направляемых на финансирование накопительных пенсий и при разработке законодательных актов основываться на результатах этих исследований.