Социальные трансферты

Социальные трансферты – это система мер денежной или натуральной помощи малоимущим, не связанной с их участием в хозяйственной деятельности в настоящее время или в прошлом; их целью является гуманизация отношений в обществе, предотвращение роста преступности, а также поддержание внутреннего спроса.

В зависимости от модели социальной ориентации доли и объем ресурсов, направляемых государством на социальные нужды, могут существенно различаться. В начале 90-х гг. в Швеции на социальные нужды распределялось 39,8 % ВВП, в ФРГ – 27,5 %, в США – 19,4 %, в Японии – 16 %.

На фоне глубокого экономического кризиса возрастает потребность в социальной поддержке все большего числа людей, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации. Это бремя становится непосильным для российской экономики, его дальнейшее увеличение вступает в противоречие с возможностями экономического роста. В настоящее время в России действует более 1000 нормативных актов, предусматривающих 256 тех или иных социальных льгот для 200 категорий населения. Число претендующих на различные льготы, выплаты и компенсации достигает 100 млн. человек. При значительных бюджетных средствах, идущих на социальные нужды, реальная помощь особо нуждающимся зачастую становится чисто символической. Если в развитых странах среди действительно нуждающихся распределяется 50—60 % социальной помощи, то в России среди получающих социальные трансферты доля таковых не превышает 20 %.

Поэтому необходима координация финансовых потоков, направляемых в социальную сферу: общегосударственных социальных фондов, бюджетов субъектов РФ, финансирующих, в среднем, около 80 % расходов на социально-культурные мероприятия, средств местных бюджетов, призванных не допустить резкого снижения жизненного уровня населения данного региона.

Само устройство рыночной экономики делает неизбежным вмешательство государства в сферу доходов с целью их перераспределения. Благодаря этому правительство получает средства, необходимые для удовлетворения общих потребностей (оборона, экология, развитие производственной и социальной инфраструктуры, материальная поддержка временно не занятых в производстве, нетрудоспособных (престарелых и молодежи), а также малообеспеченных групп работников).

Анализ современной системы социальных трансфертов в РФ свидетельствует о том, что она фактически не выполняет функции социальной защиты как механизма поддержки доходов нуждающихся слоев населения. Каркас этой системы сложился в середине 90-х годов и представлен рядом так называемых «социальных законов», среди которых выделяется, в первую очередь, закон РФ «О ветеранах».

Целью данной работы является рассмотрение особенности социальных трансфертов рыночной экономики, а также проблем системы социальных трансфертов в России.

Глава 1. Система социальных трансфертов в РФ и ее актуальные проблемы

1.1. Правовые основы политики социальной защиты

В соответствии с Конституцией РФ вопросы социальной защиты отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2, п. ж). Нормативно-правовые акты рассматриваемых субъектов РФ были приняты и реализуются во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов (постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, нормативных актов министерств и ведомств), а также по вопросам, относящимся к компетенции самих субъектов.

Основы для развития социального законодательства были заложены Конституцией 1993 г. Статья 7 Конституции провозглашает РФ социальным государством, что означает охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Непосредственно социальной защите и развитию положений ст. 7 в Конституции посвящены две статьи – ст. 38 посвящена защите материнства, детства и семьи; ст. 39 говорит о гарантиях права на социальное обеспечение.

В Конституции не получил закрепления принцип взаимосвязи прожиточного минимума и минимальной заработной платы. Это означает, что минимальная заработная плата может быть меньше прожиточного минимума. Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 10 октября 1997 г., одобрен Советом Федерации 15 октября 1997 г.) частично увязывает эти категории. Однако из закона не следует, что минимальный размер оплаты труда и пенсии будет соответствовать прожиточному минимуму. То же самое можно сказать и о размерах предоставляемой государством социальной помощи, поскольку граждане (или семьи), чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума признаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи (ст. 6, п. 1). При этом условия и порядок предоставления такой помощи «устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации» (ст. 6, п. 2).

В то же время закон РФ «О прожиточном минимуме» впервые предоставляет возможность определить тех лиц, которые испытывают острую потребность в получении социальной помощи. Тем самым делается первый шаг на пути перехода от принципа категориальности в оказании социальной помощи к осуществлению адресного принципа.

В основном блок социального законодательства был принят в 1994-1996 гг. В этот период были приняты такие законы, как: «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и некоторые другие. Тогда же были подписаны указы Президента и постановления Правительства, направленные на социальную защиту и предоставление различного рода пособий, льгот и компенсационных выплат определенным категориям населения.

Несмотря на то, что эти акты несомненно обладают рядом достоинств, они отличаются декларативностью. Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости Нормативно-правовые акты данного периода содержат огромное количество указаний на льготы, пособия, компенсационные выплаты, получение бесплатных или частично оплачиваемых социальных услуг, право на которые имеют целые категории населения не зависимо от уровня материального благосостояния.

Существует также ряд нормативно-правовых актов, которые с достаточной долей условности можно назвать «корпоративными». Данные акты предусматривают социальную защиту лиц, работающих в определенных отраслях или службах, занимающие должности государственной службы (например, спасатели, работники железнодорожного транспорта, судьи, судебные приставы, жители закрытых административно-территориальных образований, работники внутренних дел и т. д.).

Разумеется, наличие и действие всех указанных нормативно-правовых актов вовсе не означает, что лица, имеющие право на льготы, пенсии, пособия или выплаты по различным основаниям, могут получить все одновременно. Многие нормативно-правовые акты предусматривают возможность получения социальной помощи и/или услуг по одному из оснований, однако, подобные нормы не исправляют положения.

Ядром всего действующего федерального и регионального законодательства является предоставление льгот. Юридический смысл льготы заключается в том, что она является исключением из общего правила, отклонением от единых требований нормативного характера. Функционально – льгота является инструментом перераспределения социальных благ. Льготы устанавливаются для тех субъектов, интересы которых не получают должного обеспечения и защиты в силу наличия у данных субъектов определенных специфических особенностей. Льгота (и в этом ее юридическое значение) должна иметь строго определенную цель и временный характер. Вместо этого льгота давно уже стала универсальным инструментом дифференциации населения, устанавливающей жесткие, почти сословные, разграничения.

Реализация так называемых социальных «прав» и льгот, закрепленных в федеральном законодательстве, осуществляется по мере финансовых и материальных возможностей конкретного региона. Наиболее затратными с точки зрения бюджетных расходов являются законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Некоторые законы принимались с нарушением конституционного требования, в соответствии, с которым необходимо заключение Правительства РФ – законы были приняты либо с отрицательным заключением Правительства РФ, либо без такового, что привело к тому к отсутствию финансового обеспечения этих законов. Так, например, в Белгородской области федеральные законы о ветеранах и инвалидах выполняются практически полностью, за исключением предоставления автотранспорта и компенсаций на приобретение медикаментов. В Хабаровском крае выполняются лишь некоторые позиции закона «О ветеранах». В Чувашской республике невозможность реализации всех льгот одновременно привела к введению льготной оплаты телефонов для инвалидов только с 1999 года.

Общей чертой, характерной для всего массива нормативно-правовых актов (как федеральных, так и региональных), регулирующих отношения в сфере социальной защиты, является увеличение численности социально незащищенных категорий граждан и, соответственно, числа и объема льгот. Федеральное законодательство дает возможность субъектам РФ и органам местного самоуправления самим устанавливать категории и льготы, обеспечиваемые из бюджетов соответствующих уровней. Субъекты РФ и органы местного самоуправления обладают полномочиями устанавливать дополнительные категории населения, которым в том или ином виде оказывается социальная помощь, оплачиваемая из бюджета соответствующего уровня.

В результате получателями всевозможных социальных льгот, пособий и выплат являются 2/3 населения России.

Адресность

Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости. В результате понятие адресности на основе нуждаемости совершенно теряется в общей массе законов, направленных на социальную защиту отдельных категорий населения (беженцы и переселенцы; военнослужащие, участвовавшие в разрешении вооруженных конфликтов в России и на территории СНГ; доноры; пострадавшие вследствие аварий на производственном объединении «Маяк» и на Чернобыльской АЭС; проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; герои Советского Союза и РФ; пострадавшие от репрессий и т. д.), а также в массе «корпоративных» нормативно-правовых актов.

Однако адресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих настроений. Предоставление адресной помощи исключительно на основании дохода ниже прожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не только нетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому система оказания адресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и продуманной, чтобы быть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем, кто не может самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Требуется выработать критерии предоставления адресной помощи, например состояние здоровья.

Реализация принципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто в ней реально нуждается. Большое значение при этом имеет механизм предоставления адресной социальной помощи. Вот лишь некоторые принципы организации адресной помощи:

предоставление помощи не категориям, а отдельным лицам;

обоснованность предоставления помощи (наличие среднедушевого совокупного дохода ниже прожиточного уровня, установленного соответствующим субъектом РФ);

определение механизма выявления нуждающихся;

проведение проверок нуждаемости, обследований состояния малообеспеченных семей и одиноких граждан;

ответственность получателя социальной помощи (за достоверность представленных документов, сведений);

сочетание государственной и негосударственной помощи;

наличие единого банка данных лиц, получающих помощь;

координация деятельности всех органов и служб социальной защиты различного профиля.

Региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.

Так, например, в Хабаровском крае и Вологодской области действуют законы об адресной социальной помощи, принятые соответственно в 1996 г. и в 1997 г. В Челябинской области в 1997 году принят закон «О поддержке социально незащищенных слоев населения», в котором предусматривается адресность выплаты детских пособий. (федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят только в 1999 г).

Принятие этих нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих принцип адресности выплаты детских пособий еще до принятия соответстствующего федерального закона, было обусловлено недостатком средств на выплату пособий в полном объеме и увеличением задолженности по ним. К сожалению, для реализации принципа адресности помощь часто предоставляют в натуральной форме, исходя из убеждения, что за получением натуральной помощи будут обращаться только нуждающиеся. Разумеется, накопление задолженностей по выплатам пособий, выдача их в натуральной форме не способствуют прозрачности механизма выплат.

Все региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.

Разграничение полномочий

Основным недостатком федерального закона «О государственной социальной помощи» является отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, вследствие чего не определены источники финансирования социальной помощи.

Федеральное законодательство нуждается в значительном реформировании для того, чтобы предоставить полномочия органам государственной власти субъектов РФ, а также для того, чтобы возложить на них ответственность за то, что происходит в социальной сфере.

Центральной проблемой является разграничение полномочий между федеральным центром и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам социальной защиты. Действующее законодательство совершенно не адаптировано к федеративному устройству страны и региональным особенностям.

На федеральном уровне должны быть установлены общие принципы, условия, правовые и организационные формы предоставления социальной помощи; должен быть установлен перечень минимальных услуг, которые обеспечивают минимальные жизненные потребности.

Федеральное социальное законодательство должно быть рамочным, устанавливающим основные запреты и ограничения. Субъектам РФ необходимо предоставить дискреционные полномочия в пределах, установленных федеральным законодательством. Для наиболее эффективного оказания социальной помощи следует предоставить определенную свободу действий органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, с целью оказания социальной помощи именно малообеспеченным семьям и одиноким гражданам, позволяющую учитывать региональную и местную специфику.

Общей чертой федерального и регионального законодательства является монополизация государством функций социальной защиты. Анализ социального законодательства позволяет сделать вывод о том, что государство (как в центре, так и в регионах) всячески стремится вытеснить негосударственный сектор из этой сферы. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» дискриминирует деятельность негосударственных служб социальной защиты. Трудно назвать какой-либо нормативно-правовой акт, который бы поощрял развитие негосударственной социальной помощи.

Организация исполнения законов о социальной защите имеет множество недостатков, главным из которых является дублирование функций по организации системы социальной защиты и предоставлению помощи. Кроме предоставления органами власти различных уровней помощи одним и тем же категориям населения, наблюдается отсутствие координации между органами социальной защиты одного уровня, но различного профиля (органы социальной защиты, органы здравоохранения, органы образования, органы опеки и попечительства и т. д.).

Существует проблема разрешения споров, возникающих в сфере социальной защиты между службами и получателями социальной помощи, а также между социальными работниками и руководителями. Здесь выявляется интересная закономерность в силу специфики социальных прав, которые нуждаются в материальном и финансовом обеспечении (в отличие от прав личных и политических). Поэтому судебная защита этих прав затруднена, а порой и вовсе невозможна. Обычно суд рассматривает спор о праве: принадлежит ли оспариваемое право данному субъекту, нарушено оно или нет. Как правило, в спорах, возникающих в сфере социальной защиты, оспаривается не само право, а возможность его обеспечения. Ведь чаще всего в российских условиях многочисленные социальные права, предусмотренные законодательством, не могут быть реализованы, т. к. не обеспечены материально и финансово. Суды же, рассматривая такого рода споры, чаще всего принимают сторону гражданина, а иногда и присуждают выплату морального ущерба. Однако путем подачи судебных исков невозможно профинансировать предоставление помощи всем лицам, отнесенным к той или иной категории вследствие недостатка средств.

Конечно, невозможно (да и не нужно) отменять право защиты социальных прав в суде. Представляется, что в сфере социальной защиты необходимо найти альтернативные пути. Здесь можно предложить создание своего рода квазисудов, которые могли бы быстрее и эффективнее рассматривать споры такой категории.

Другой вариант (который может существовать параллельно) – использование процедур медиации (примирения), которые весьма эффективны как в сфере рассмотрения трудовых споров, так и разрешения конфликтов по поводу предоставления социальной помощи.

Следует еще раз подчеркнуть, что государство взяло на себя непосильный объем обязательств. Кроме этого, в сферу социальной защиты попадают обязательства, никакого отношения к ней не имеющие, а выражающие ценность и заслуги тех или иных категорий перед государством. Такие обязательства должны осуществляться в виде прямых трансфертов из бюджетов соответствующих ведомств, но никак не из органов социальной защиты.

Исходя из основных целей и задач реформирования, можно выделить следующие основные направления изменений законодательства и нормативно-правовой базы, на которых основывается все здание социальной защиты:

разработка и принятие рамочных законов (с использованием регионального опыта); разработка и принятие нормативно-правовых актов по их реализации в субъектах РФ;

разграничение полномочий в сфере социальной защиты и, в частности, предоставления социальной помощи между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

разграничение полномочий влечет за собой разграничение между бюджетами различного уровня, т. е. разграничение источников оказания социальной помощи;

пересмотр и совершенствование действующего законодательства (как федерального, так и регионального), ревизия категорий и льгот, постепенный отход от принципа категориальности и постепенная отмена льгот;

определение содержания адресной социальной помощи (круг получателей, условия, виды, формы предоставления и т. п.);

координация деятельности органов социальной защиты по «горизонтали» и «вертикали», создание единого банка данных;

рассмотрение споров, возникающих в сфере социальной защиты, в частности, по поводу оказания социальной помощи.

Направление развития рамочного законодательства и разграничение полномочий

а) Рамочное законодательство

Рамочные законы, устанавливающие общие принципы и условия для всех субъектов РФ, позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культорологические и иные факторы и традиции. Для более эффективного осуществления социальной помощи, рамочный закон устанавливает общие и единые условия предоставления государственной социальной помощи, основные виды социальной помощи, полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих оказание государственной социальной помощи, права и обязанности получателей социальной помощи.

В то же время регионы определяют дополнительные условия предоставления социальной помощи, виды помощи, периодичность оказания помощи, перечень необходимых документов для получения помощи. Кроме того, органы социальной защиты субъектов РФ принимают решения об оказании социальной помощи, ее размерах (в пределах установленных законом) о прекращении, отказе, или лишении государственной социальной помощи; осуществлении проверок реального положения соискателя и получателя социальной помощи, и т. д.

б) Разграничение полномочий

При разграничении полномочий между центром и регионами в сфере социальной защиты и предоставления социальной помощи необходимо выделить полномочия федерального центра; совместные полномочия РФ и субъектов РФ и полномочия субъектов РФ. При разработке региональных нормативно-правовых актов нужно определить полномочия органов местного самоуправления, а при наделении их государственными полномочиями в сфере социальной защиты, предусмотреть одновременную передачу им средств для осуществления указанных полномочий.

К полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны относиться:

а) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам правового регулирования оказания государственной социальной помощи;

б) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам оказания государственной социальной помощи за счет средств федерального бюджета Российской Федерации;

в) формирование федерального бюджета в части расходов по оказанию государственной социальной помощи, финансируемой из федерального бюджета Российской Федерации;

д) принятие федеральных законов, предусматривающих финансирование государственной социальной помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, по согласованию с субъектами Российской Федерации.

К совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны относиться:

а) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи;

б) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по оказанию государственной социальной помощи с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) расчет среднедушевого дохода и прожиточного минимума домохозяйства с целью оказания государственной социальной помощи;

г) разработка методических рекомендаций о порядке оказания государственной социальной помощи, и контроль над его осуществлением;

д) проведение экспертизы проектов и программ в области оказания государственной социальной помощи;

е) установление способов проверки нуждаемости малообеспеченных домохозяйств;

ж) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации социальных работников;

з) координация деятельности учреждений и организаций, осуществляющих оказание государственной социальной помощи.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны относиться:

а) реализация государственной политики в области оказания государственной социальной помощи на территории субъекта Российской Федерации;

б) разработка в пределах установленной компетенции нормативных правовых актов по вопросам оказания государственной социальной помощи (Примерный перечень нормативно-правовых актов для регионов содержится в Приложении 2);

в) формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов по оказанию государственной социальной помощи;

г) установление размеров и видов государственной социальной помощи, предоставляемой за счет бюджета субъекта Российской Федерации с учетом его социально-экономического развития.

в) Источники финансирования и их разграничение

Финансирование социальной помощи осуществляется из федерального бюджета в том случае, когда это предусмотрено федеральными законами; финансирование из региональных бюджетов, предусмотренное федеральными законами, может осуществляться только с согласия регионов. Из региональных бюджетов также осуществляется финансирование социальной помощи, предусмотренной законами субъектов РФ.