Предложения «Леонтьевского центра» по реформированию федерального законодательства

3.3. Предложения «Леонтьевского центра» по реформированию федерального законодательства

Неэффективность социальной помощи заложена в федеральном законодательстве. Именно оно обусловливает как перераспределение доходов в пользу тех, кто не нуждается в социальной поддержке, так и сверхцентрализацию социальных обязательств государства (свыше 90 % из них установлены федеральными законами).

Общие направления изменения федерального законодательства.

Предложения по изменению федерального законодательства разработаны по двум основным направлениям (с изменением и без изменения существующей концепции социальной защиты в РФ):

· В рамках изменения концепции социальной защиты представлен проект рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления»,

· В рамках существующей концепции сформулированы поправки в действующее законодательство, позволяющие повысить эффективность оказания социальной помощи.

1 направление: Изменение существующей концепции социальной защиты: проект рамочного закона РФ «Об основах предоставления социальной помощи…».

Основными условиями оказания социальной помощи, согласно проекту рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления», являются:

· среднедушевой совокупный доход членов малообеспеченной семьи и одинокого гражданина ниже прожиточного минимума, установленного соответствующим субъектом РФ согласно федеральному закону «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (ст. 6);

· наличие (временно или постоянно) трудной жизненной ситуации, которую невозможно преодолеть самостоятельно, в том числе: инвалидность; неспособность одиноких граждан к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью; сиротство; потеря кормильца.

Отказ от применения принципа оказания социальной помощи «в обмен» на заслуги перед государством реализуется с помощью положения, устанавливающего, что все прочие федеральные законы должны быть приведены в соответствие с федеральным законом «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления».

2 направление: Сохранение существующей концепции социальной помощи: варианты изменения действующего законодательства в ее рамках.

Направление изменения действующего законодательства без изменения его концепции разработано в трёх вариантах:

1. Поправки к федеральному закону «О ветеранах», обеспечивающие замену льгот денежными выплатами.

2. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной помощи инвалидам», обеспечивающие предоставление льгот только лицам, имеющим доходы ниже прожиточного уровня.

3. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», позволяющие решить отдельные локальные проблемы, в сочетании с внедрением методики, нацеленной на улучшение учёта и планирования социальных выплат и льгот.

В связи с тем, что в существующей политической ситуации принятие какого-либо общего («рамочного») закона, кардинально изменяющего принципы предоставления социальной помощи, крайне маловероятно, целесообразно предлагать на рассмотрение наборы поправок «локального действия», каждая из которых может быть принята отдельно. Хотя вероятность их принятия также не слишком велика, но она существенно выше, нежели возможность принятия закона о базовых принципах оказания социальной помощи.

Что могут дать предложенные поправки?

Разработанный блок поправок (варианты 2,3) к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (приложение 2), позволяет решить следующие проблемы:

· отменить неработающие положения закона «О ветеранах»;

· отменить статьи закона «О ветеранах», блокирующие изменение условий предоставления ветеранам социальной помощи;

· исключить из числа льготников при оплате жилищно-коммунальных услуг членов семей ветеранов и инвалидов, совместно с ними проживающих;

· предоставлять льготы ветеранам труда и инвалидам 3-й группы, только если их доход будет ниже прожиточного минимума.

Если возможность прохождения этих поправок через Государственную Думу окажется минимальной, то предлагается блок поправок, позволяющий осуществить замену льгот денежными выплатами.

Поправки в Закон «О ветеранах» (вариант) — ключ к реформе социального законодательства.

Закон «О ветеранах» выбран для внесения в него поправок в связи с тем, что он регулирует самый большой объём социальных выплат по сравнению с любым другим социальным законом. Указанный закон является единственным, в котором заложено разграничение расходов между различными уровнями бюджетной системы. Он также является чрезвычайно политически важным документом, изменение которого требует консолидации ресурсов исполнительной власти. Предполагается, что реформирование положений закона «О ветеранах» будет ключевым в ряду реформ всего социального законодательства. В случае успеха аналогичная концепция изменений сможет быть применена и в отношении иных социальных законов. Далее излагается обоснование предложенных изменений закона «О ветеранах».

Реформирование закона «О ветеранах»

Основные концептуальные положения по изменению данного закона в случае их успешного осуществления предполагается впоследствии экстраполировать и на другие законы, устанавливающие натуральные виды льгот.

В основу положен принцип неухудшения (в абсолютных величинах) положения городских ветеранов, проживающих в городах, в результате перехода от натуральной к денежной форме помощи.

Предлагаемые меры не сокращают расходы на исполнение закона «О ветеранах» в реальном выражении. Они дают возможность урезать нефинансируемые мандаты в их нефинансируемой части. Кроме того, будет существенно повышена прозрачность и управляемость системы финансирования социальных льгот (в данном случае – в части исполнения закона «О ветеранах»).

Замена натуральных льгот денежным эквивалентом

Необходимо обеспечить методически точный расчёт объёма средств на реализацию закона «О ветеранах» и распределить сумму в рублях по видам льгот в эмпирически выведенной пропорции. Потом разделить эту сумму по группам ветеранов (ветераны ВОВ, ветераны труда и т. п.). Далее определенные для каждой группы средства разделить на число ветеранов в каждой группе и получить сумму в рублях на одного человека в год.

Впоследствии аналогичную методику можно будет применить к закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другим аналогичным законам.

Условия прохождения изменений через Государственную Думу

Для того, чтобы увеличить шансы на принятие изменений Государственной Думой (оцениваемые экспертами как не очень высокие) необходимо придерживаться следующих принципов подготовки изменений к закону:

· не затрагивать ни одной категории (не вносить изменений в положение различных категорий);

· не вводить требование проверки нуждаемости9;

· не затрагивать видов льгот;

· не сокращать объём бюджетных расходов;

· сфокусировать внимание только на замене натуральной формы помощи денежной.

Необходимо минимизировать ущерб для получателей в результате перехода от натуральной к денежной форме помощи. Для этого:

· придать ассигнованиям на закон «О ветеранах» (в новой редакции) статус защищённой статьи, принять все необходимые меры, обеспечивающие своевременность выплат;

· ввести приемлемый для получателей механизм индексации выплат (варианты: по МРОТ, по ИПЦ, по средней заработной плате в стране аналогично индексации пенсий, по ИПЦ и средней зарплате в равной мере);

· зафиксировать объёмы помощи в денежном выражении и установить, что для каждого региона применяется поправочный коэффициент, равный отношению регионального прожиточного минимума к среднероссийскому прожиточному минимуму.

Самый главный плюс предлагаемого законопроекта, основанного на указанных принципах – это отсутствие противоречия со ст.11 закона «О ветеранах». Права и льготы для ветеранов отменяются с равноценной заменой, так как денежная выплата будет равна фактическим выплатам за отчётный период с адекватной индексацией (п.3 ст.11). Права и льготы ветеранов не ограничиваются, так как предоставляются в финансовом эквиваленте (п.4 ст.11).

Расчёт перевода льгот в денежную форму.

Вариант I: расчет на основе фактических расходов

В Проекте выявлены следующие бюджетные расходы на финансирование ветеранов по регионам:

Таким образом, в 1999 году по всем 6 регионам на 1 ветерана приходилось в среднем 359 рублей бюджетных расходов. (на основании закона «О ветеранах»).

В статье 10 закона «О ветеранах» перечислены 15 видов помощи и определены источники финансирования каждого из видов. Приостановка действия на 2001 год пункта о предоставлении льготных кредитов и ссуд даёт возможность рассчитывать, что в будущем положение о приостановке будет продлеваться и постепенно трансформируется в явную отмену. Остаётся 14 видов, из которых наиболее важными, несомненно, являются льготы по оплате услуг ЖКХ.

По экспертным оценкам, на их финансирование расходуется существенно больше средств, чем на какие-либо иные виды льгот. Условно определим, что 40 % приходится на льготы по услугам ЖКХ, а остальное распределяется в равной пропорции по прочим видам помощи (по 5 %). Произведем пересчет в рубли, исходя из ограничения в 360 руб. и представим эти результаты.

В приводимых расчётах не учтены расходы на бесплатное предоставление ветеранам земельных участков (подпункт 7 пункта 1 статьи 14, подпункт 9 пункта 1 статьи 15, подпункт 7 пункта 1 статьи 16 закона «О ветеранах») в связи с тем, что источник их финансирования не указан в статье 10 закона. По данным из 6 регионов – участников Проекта, в настоящее время ветеранам не предоставляются бесплатно земельные участки. Однако, потенциально эти положения закона «О ветеранах» могут повлечь существенное увеличение расходов, особенно с учётом возможного введения права частной собственности на землю, предусмотренного проектом Земельного Кодекса РФ. Представляется, что в данном случае необходимо будет принять политическое решение, как по вопросу о бесплатном предоставлении (любых) земельных участков в принципе, так и по вопросу об источниках финансирования данной меры социальной защиты.

Изменение механизмов финансирования. Перевод натуральных льгот в денежную форму расширяет возможности по приведению системы финансирования социальной помощи в соответствие с требованиями экономического здравого смысла. Ряд перечисленных в таблице видов помощи имеют страховую природу, то есть должны предоставляться нуждающимся не на регулярной основе, а при наступлении страхового случая (например, заболевания). К ним относятся:

· обеспечение протезно-ортопедическими изделиями;

· изготовление и ремонт зубных протезов;

· обеспечение лекарствами;

· обеспечение транспортными средствами инвалидов (по медицинским показаниям);

· санаторно-курортное лечение (или выплата денежной компенсации).

Представляется, что указанные расходы должны финансироваться за счёт средств фондов социального и медицинского страхования. В настоящее время наиболее разумной мерой представляется передача одного или нескольких видов расходов Фонду социального страхования РФ, так как он имеет в последние 2-3 года устойчивый профицит бюджета (даже несмотря на снижение страхового тарифа в 2001 году). Хотя по экономическому смыслу указанные расходы следовало бы передать на финансирование Фонду обязательного медицинского страхования, но он в настоящее время находится в менее благоприятном экономическом положении.

В то же время вопрос изменения источников финансирования отдельных видов помощи целесообразно отделить от вопроса перевода натуральных льгот в денежную форму. В случае принятия данной стратегии за основу, необходимо будет поднять вопрос изменения источников финансирования сразу после принятия положительного решения по переводу льгот в денежную форму. Для разработки проблемы изменения источников финансирования целесообразно провести отдельное исследование, в рамках которого необходимо проработать как экономические механизмы перевода выделенных регулярных выплат на страховые принципы (со всеми расчётами), так и их законодательное обеспечение.

Ниже излагается порядок расчета расходов на финансирование льгот, исходя из сохранения действующего их распределения по источникам финансирования.

Из 9-ти указанных в законе «О ветеранах» (ст.14-22) категорий далеко не все имеют право на полный перечень льгот, перечисленных выше. В качестве базовой категории мы возьмём ветеранов труда по следующим причинам:

· они имеют наименьшее количество льгот (по номенклатуре) по сравнению с любой другой категорией;

· кроме общей численности ветеранов известна только численность ветеранов труда, численность других категорий ветеранов не известна.

По состоянию на 01.07.2000 года:

· общая численность ветеранов в РФ – 34 042 035 чел.,

· из них ветеранов труда – 10 229 465 чел.

Ветераны труда имеют право на льготы на сумму 198 рублей в год, в том числе:

· оплата жилья в домах независимо от вида жилищного фонда (72 руб.);

· оплата коммунальных услуг, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной, приобретение и доставку топлива (72 руб.);

· абонентская плата за пользование телефоном (18 руб.);

· изготовление и ремонт зубных протезов (18 руб.);

· оплата проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) (18 руб.).

При том, что на 1 ветерана труда приходится 198 рублей в год, на среднего ветерана приходится 360 рублей в год, поэтому нужно рассчитать – сколько в среднем приходится в год на всех прочих ветеранов (кроме ветеранов труда).

Рассчитаем этот показатель по следующей формуле:

ґ Х руб. + ґ 198 руб. = 360 руб.

Находим, что на 1 «прочего» ветерана приходится 429,61 руб. в год.

Из приведенных выше расчетов видно, что годовой объем финансирования льгот всех ветеранов в РФ составляет 12 255 млн. руб. Из него на ветеранов труда приходится 2 254 млн. руб.

Для всех ветеранов, кроме ветеранов труда, получаем следующее распределение стоимости льгот по их видам.

Кроме структуры ветеранов, в расчётах необходимо также учесть распределение ветеранов по регионам страны с разной величиной прожиточного минимума. В закон необходимо внести статью, позволяющую адаптировать объём помощи ветеранам в каждом регионе под стоимость региональной минимальной потребительской корзины (в прилагаемом проекте учтено).

Действительно, если большее число ветеранов проживает в регионах с относительно высоким прожиточным минимумом, то адаптация объёмов выплат к региональным условиям приведёт к повышению общей величины расходов, а если большее число ветеранов проживает в регионах с относительно низким ПМ, то – к снижению.

Коэффициент изменения общего объёма расходов рассчитаем по следующей формуле:

К =

(Подробный расчёт приведён в Приложении 3).

В нашем случае коэффициент равен 0,949, то есть расходы уменьшаются на 5,1 %. Для того, чтобы сохранить объём расходов неизменным, введём повышающий коэффициент 1/0,949=1,05374, который будем применять к объёму расходов на одного ветерана.

Объём расходов на 1 ветерана был рассчитан по итогам 1999 года, поэтому необходимо проиндексировать его по уровню инфляции (ИПЦ) за 2000 год (факт) и за 2001 год (прогноз), исходя из того, что ввести закон в действие предполагается с 1 января 2002 года. Повышающий коэффициент будет соответственно равен 1,202 ґ 1,161=1,3955.

В итоге получаем следующий объём расходов на 1 ветерана в 2002 году по видам льгот (неизменный в реальном выражении по сравнению с 1999 годом) (См. Приложение 3).

На основании расчётов в закон «О ветеранах» вносится ряд поправок (см. Приложение 4).

Вариант II: расчет на основе потребности в средствах

В ходе выполнения проекта была установлена потребность в финансировании ветеранских льгот по регионам.

В среднем по 6 изученным регионам России на 1 ветерана в 1999 году были необходимы бюджетные расходы в размере 1731 рубль.

В результате при таком варианте годовой объем финансирования льгот для ветеранов по РФ составит 58 893 млн. руб.

Расчёт по описанной выше методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 951,87 рублей в год. Следовательно, полное финансирование льгот для ветеранов труда по РФ составит 9 738 млн. руб. На одного «прочего» ветерана необходимо 2065 рублей в год.

С учётом повышающего коэффициента (по ИПЦ) 1,3955 объём расходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – в Приложении 5.

Вариант III: расчет на основе данных Минфина (a).

Вариант опирается на размер расходов на 1 ветерана, использованный Минфином РФ в качестве базового для расчёта субвенций из Фонда компенсаций в проекте федерального бюджета на 2001 год.

Расчёт по описанной выше и примененной в вариантах I и II методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 511,09 рублей в год, а на одного «прочего» ветерана необходимо 1108,94 рублей в год.

С учётом повышающего коэффициента (по ИПЦ только за 2001 год) 1,161 объём расходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – в Приложении 6.

Вариант IV: расчет на основе данных Минфина (b).

Данный вариант базируется на третьем варианте, с изменением суммы расходов на 1 ветерана, предназначенной для проезда на городском пассажирском транспорте. Увеличение доли указанных расходов с 5 % до 16 % происходит за счёт сокращения других видов расходов. Расчёт по описанной выше и примененной в вариантах I и II методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 511,09 рублей в год, а на одного «прочего» ветерана необходимо 1108,94 рублей в год.

С учётом повышающего коэффициента (по ИПЦ только за 2001 год) 1,161 объём расходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – в Приложении 7.

В случае невозможности проведения через Государственную Думу и этого варианта поправок, необходимо сосредоточиться на исключении из Закона «О ветеранах» неработающих статей, например, о предоставлении льготных ссуд ветеранам, а также на разработке и внедрении «Единой методики учёта и планирования расходов на предоставление социальных льгот и выплат» (см. Приложение 8).

Роль «Единой методики учета и планирования расходов на предоставление социальных льгот и выплат»

Целью внедрения разработанной Единой методики учёта и планирования расходов на предоставление социальных льгот и выплат является повышение качества информации о финансировании социальных выплат и льгот. Она реализует две основных функции: функцию учёта и функцию планирования. Планирование осуществляется на основе нормативов, причём каждый вид выплаты и льготы нормируется на том уровне власти и управления, на котором он установлен. Учёт играет вспомогательную роль, позволяющую рассчитывать, устанавливать и корректировать нормативы, а также корректировать сами нормативно-правовые акты о льготах и выплатах.

Заключение

В заключение данной работы хотелось бы обобщить предложения специалистов и выразить свое мнение относительно направлений и механизмов реформирования системы социальных обязательств государства.

Реформирование системы социальных обязательств государства предполагает, следующие основные направления.

Реструктуризация социальных обязательств государства является, пожалуй, наиболее дискуссионным вариантом реформирования системы социальных обязательств государства. Содержательно он сводится прежде всего к отмене части нефинансируемых или недофинансируемых социальных обязательств.

Другим направлением реструктуризации социальных обязательств государства (в части обязательств перед физическими лицами) является замена ныне действующих обязательств по выплате многочисленных социальных пособий на единое пособие по малообеспеченности. Такое решение представляется вполне приемлемым при соблюдении условия, что в единое социальное пособие не будут включены те основные социальные трансферты, финансовые средства на обеспечение которых формируются на основе страховых принципов. К числу последних прежде всего относятся государственные пенсии.

Что касается пособий по безработице, то в их отношении, вероятно, может быть принято законодательно обоснованное решение о переходе к страхованию таких пособий работником на добровольных принципах. Одновременно государство должно принять на себя обязательство по выплате пособий по безработице за счет бюджетных средств исключительно тем безработным, душевой доход в семьях которых не превышает прожиточного минимума.

Изменение принципов назначения социальных пособий. Основное направление реформирования системы выплат социальных пособий физическим лицам заключается в переходе к адресному назначению части из них и соответственно отказе от назначения пособия по принадлежности его реципиента к той или иной социальной группе (матери, имеющие детей в возрасте до 16 (18) лет, лица пенсионного возраста, не имеющие необходимого трудового стажа для назначения государственной трудовой пенсии и др.). При этом в качестве критерия адресности предлагается использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальный реципиент социального пособия. В этом случае, помимо сокращения общих расходов государства по социальным обязательствам, будут созданы предпосылки для повышения конкретных видов социальных трансфертов наиболее нуждающимся получателям.

Сложнее решается вопрос с такими социальными пособиями, как, например, трудовые пенсии или пособия по безработице. Определить их размеры в соответствии с отношением среднедушевых денежных доходов домохозяйства к прожиточному минимуму невозможно прежде всего по социальным соображениям, которые в данном случае носят жесткий характер (трудовой стаж, размер заработка и т. п.). Вместе с тем может быть предложена достаточно целостная системная концепция реформирования этого блока социальных обязательств государства.

Изменение категорий получателей социальных трансфертов. Это направление реструктуризации социальных обязательств государства в настоящее время фактически сводится к исключению из числа получателей государственных пенсий лиц, достигших пенсионного возраста, но продолжающих трудовую деятельность. Данный вопрос неоднократно рассматривался законодательными и исполнительными органами власти в России, но конструктивные решения так и не были приняты.

На мой взгляд, отсутствуют жесткие политические ограничения на принятие такого решения.

Рационализация социальных обязательств государственного бюджета. Структура социальных обязательств федерального бюджета на свидетельствует, что расходы по соответствующим статьям формируются в целом достаточно произвольно, а уменьшение социальных обязательств федерального бюджета в рамках действующего законодательства имеет свои естественные пределы, которые определяются необходимостью выплаты из него пенсий и социальных пособий.

Что касается других социальных обязательств, то их реформирование целесообразно осуществлять по двум направлениям — содержательному и формальному.

Предложения в части содержательного реформирования бюджетных социальных обязательств государства, исходя из складывающейся в России социально-экономической ситуации, вряд ли могут быть реализованы в краткосрочной перспективе, однако готовить общественное мнение к необходимости таких перемен следует уже сейчас. Речь идет прежде всего о переходе к страховым принципам финансирования части этих расходов, возможности которого, как это было показано выше на примере высшего образования, действительно существуют.

Формальное реформирование бюджетных социальных обязательств государства предполагает определение более четких критериев включения в проекты бюджета статей, связанных с финансированием конкретных социальных программ и объектов.

Нетрадиционные способы уменьшения социальных обязательств государства. Как правило, в этом случае речь идет о снятии с федерального центра части ответственности за развитие социальной сферы и передаче этой ответственности с необходимым финансированием территориям. В настоящее время основная часть затрат на финансирование социально-культурных мероприятий приходится на региональные бюджеты.

Однако при этом малопроработанным остается вариант перенесения части социальных обязательств государства на более низкие уровни административно-территориального управления и воссоздания с использованием земских принципов объектов социальной инфраструктуры, финансируемых из бюджетов местных органов общественного самоуправления.

Целесообразность исследования этого направления снижения социальных обязательств государства подтверждается историческими фактами: в досоциалистической России объекты социальной инфраструктуры финансировались в значительных объемах из бюджетов земств. Например, в 34 земских губерниях в 1914 г. затраты на финансирование «чисто социальных» статей бюджета составили 55,8 % всех его расходов (в том числе народного образования — 31,2 %, медицины — 23 %, общественного призрения — 1,6 %). Для финансирования этих затрат земствам были переданы доходы, взимание которых оказалось наиболее эффективным на местах, прежде всего окладные доходы (от налогообложения недвижимого имущества, давшего в 1913 г. 63,6 % доходов бюджета в 34 земских губерниях, промысловых свидетельств и патентов, заведений трактирного промысла).

Направления реформирования социальных трнсфертов не являются секретом для экономистов. Переход от категориальных трансфертов к единому социальному пособию по бедности в денежной форме с учетом имущественного положения и потенциальных доходов домохозяйств позволило бы снять абсолютное большинство представенных выше проблем и провалов государственной политики. Однако для этого понадобится разрушить современный политический рынок трансфертов, что является весьма труднореализуемой задачей, так как серьезные шаги в этом направлении натолкнутся на систему прочно укоренившихся интересов.

Список литературы

1. Заключительный отчет Компании социальных технологий и экспертизы – СОТЭКО, 2000 г.

2. Издание Федеральной службы занятости России. М., 2002. С. 17.

3. Львов Д. С Поршнев А. Г. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы. М., 2002

4. Обзор экономической политики в России за 2002 год. М., 2002.

5. Отчет «Леонтьевского центра» «Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры. Обзор бюджетных расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения», 2001г.

6. Российская газета. 2001. 17 дек.

7. Российская газета. 2002. 31 марта, 1 апр.

8. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 2000.

9. Слезингер Г. Э. Социальная экономика. М., 2001

10. Современная экономика: российская модель. М., 2002

11. Социальная политика, уровень и качество жизни. Словарь. М., 2001

12. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 2000.

13. Сулейманова Г. В. Право социального обеспечения. М., 2003

14. Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения: Учебно-методическое пособие. 15 Нормативные акты о пособиях и компенсационных выплатах. М., 2001.

16. Федеральный закон «О ветеранах»

17. Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации».