Еволюція інституту президентства в Україні

  ЕВОЛЮЦІЯ ІНСТИТУТУ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАЇНІ
Поняття інституту президентства і його місце в політичній системі суспільства

 

Вірне визначення поняття інституту президентства, розуміння його місця в політичній системі суспільства має велике теоретичне і практичне значення. Але, перш ніж говорити про інститут президентства необхідно з'ясувати, що означає сам термін «інститут». В буденному слововживанні термін «інститут» використовується по-різному. В науці цьому терміну додається свій зміст. В політології, характеризуючи політичну систему, говорять про її інституційну сторону (держава, президентство, партія і інше).

Серед різних понять «інститутів», інститут президентства є особливою формою правління політичної системи суспільства. Проблема інституту президентства вельми багатогранна. Її повне і усестороннє дослідження є предметом декількох суміжних наук: філософії, соціології, політології, правознавства, історії, етики, психології і ін. Поняття інституту президентства, як відомо, відноситься до числа ключових в політичній науці. Будучи по характеру інтеграційним, воно має величезне операційне значення при аналізі складних, багатопланових проблем, що дозволяли визначити єство і з'ясувати основні напрями еволюції політичної реальності. Проте, в політичній науці, як на Заході, так і на Сході відсутнє єдине загальноприйняте трактування цього терміну. Таке положення певною мірою залишає за фахівцями широку свободу вибору тих або інших дефініцій при дослідженні розвертання політичного процесу і особливостей виникнення і становлення інституту президентства в якій-небудь конкретній країні. [1,с.223]

Глава держави — це одноособовий орган державної влади, який займає центральне місце в системі органів державної влади та наділений функціями і повноваженнями, визначеними конституціями та окремими органічними законами.

Правовий статус глави держави і його реальна роль в процесі здійснення влади залежить від форми правління і характеру державного режиму. В країнах, де глава держави наділений одночасно широкою представницькою владою, він здійснює реальне керівництво державними справами, формує політичний курс і забезпечує його втілення в життя.

Становлення в системі державної влади України посади одноосібного глави держави - президента - значно посилило увагу в нашому суспільстві до інституту глави держави. Впровадження цієї посади відкрило новий етап у розвитку Української держави. В свою чергу реформа політичної системи, формування в Україні правової держави висуває на порядок денний одне з основних завдань - переосмислення ролі і місця глави держави в системі вищих органів державної влади, пошук найкращої моделі інституту президентства з використанням зарубіжного і національного досвіду. В умовах, коли розподіл влад на законодавчу, виконавчу і судову починає втілюватися в реальні правові норми, структури і процедури, актуалізується ідея інституту президентства, який покликаний стати інтегруючим чинником у системі державної влади.

На думку провідного російського вченого В.Е.Чіркіна, глава держави - це конституційний орган і водночас вища посадова особа держави, яка представляє державу ззовні і всередині країни, є символом державності народу [2; с.268].

Ковлер, В.Е.Чіркін та Ю.А.Юдін вважають, що глава держави - це одноосібний орган загальної компетенції, один з вищих органів державної влади. [3; с.590].

Главою держави прийнято називати офіційну особу, яка займає формально юридично вище місце в ієрархії державних інститутів і здійснює верховне представництво країни у внутрішньополітичному житті і у відносинах з іншими державами [4;с. 76].

Б.А.Страшун вважає, що глава держави - це посадова особа або орган, які займають вище місце в ієрархічній системі органів держави [5; с.564].

Провідний російський фахівець у галузі конституційного права В.ВЛазарєв главою держави розуміє державний орган або посадову особу, яка займає вище місце в ієрархії інститутів влади [6; с.112].

Ю.М.Коломієць визначає главу держави як конституційний орган і одночасно вищу посадову особу держави, яка представляє державу зовні і всередині, є своєрідним символом державності народу [7]. Глава держави - це вищий орган державної влади (або офіційна особа), яка виступає в якості носія верховної виконавчої влади всередині країни, а також в якості вищого представника держави у всіх його міжнародних зносинах [8; с.140].

Аналіз вищезазначених точок зору дає змогу констатувати, що глава держави — це одноособовий орган державної влади, який займає центральне місце в системі органів державної влади та наділений функціями і повноваженнями, визначеними конституціями та окремими органічними законами.

Правовий статус глави держави і його реальна роль в процесі здійснення влади залежить від форми правління і характеру державного режиму. В країнах, де глава держави наділений одночасно широкою представницькою владою, він здійснює реальне керівництво державними справами, формує політичний курс і забезпечує його втілення в життя.

Отже, інститут глави держави у кожній державі залежно від форми її правління може набувати форми або інституту президента або інституту монарха, що дає можливість у конституційному праві розрізняти інститут президентства і інститут монархії.

Інститут глави держави може бути також колегіальним, що зустрічається досить рідко, і, як правило, тимчасово (наприклад, регентська рада, яка виконує функції монарха до досягнення наступником повноліття). Як правило, має місце розподіл повноважень між колегіальним органом і його головою (наприклад, Уругвай, Ірак, Йемен). Колегіальна влада характерна і для Швейцарії, де влада здійснюється Федеральною радою, яка обирається парламентом [8; с.301].

В колишніх соціалістичних країнах роль глави держави також виконували постійно діючі колегіальні органи (президії) верховних представницьких органів державної влади.

У переважній частині зарубіжних країн главою держави залишається монарх. Монархічна форма правління збереглася у Великобританії, Бельгії, Нідерландах, Данії, Швеції, Норвегії та інших країнах.

Президентська система передбачає поєднання повноважень глави держави і глави уряду в одній особі. Така система діє в США, багатьох країнах Латинської Америки, Азії та Африки. Однак у більшості європейських країн утвердилася парламентська система. Щодо інституту президентства в деяких країнах Азії й Африки, то там він найчастіше є лише конституційним прикриттям тоталітарних і авторитарних режимів особистої влади. У Російській Федерації й інших державах СНД складається президентська система влади.

У державах, у яких президентська система функціонує в умовах дотримання демократичного принципу поділу влади, президент має широкі, проте не безмежні владні повноваження. Класичною президентською республікою є США, де президента обирають на загальних виборах і вже внаслідок цього він стає політичною фігурою загальнонаціонального масштабу. Будучи главою не тільки держави, а й уряду, саме президент очолює вищу виконавчу владу в країні і формує уряд. Звичайно, він консультується з лідерами своєї партії й іншими впливовими політичними колами, однак міністрів призначає на власний розсуд.

Проте всі кандидатури на посади відповідальних керівників органів виконавчої влади підлягають обговоренню в парламенті, який як вищий законодавчий орган управі їх затвердити або відхилити. Крім того, ні президент, ні міністри не можуть поєднувати свої посади з посадами депутатів парламенту. Таким чином, на відміну від парламентської системи, за якої члени уряду можуть бути і депутатами парламенту, за президентської послідовніше дотримуються принципу поділу влади.

Кабінет міністрів безпосередньо підпорядкований тільки президентові і має статус лише дорадчого органу при главі держави й уряду. Водночас уряд значною мірою незалежний від парламенту, що за президентської системи не може виразити йому вотум недовіри й відправити у відставку. Отже, на відміну від парламентської системи, уряд не підзвітний парламенту Однак і за президентської системи парламент вправі впливши на діяльність президента та його уряду, затверджуючи щорічним державний бюджет і ухвалюючи закони.

Оскільки за президентської системи президент обирається окремо від уряду, то час від часу виникає ситуація, коли більшість у парламенті належить до однієї партії, а президент і очолюваний ним уряд представляють іншу. Якщо на чергових парламентських виборах правляча партія, лідером якої є президент, втрачає більшість у парламенті та йде в опозицію, то сам президент і його уряд продовжують залишатися при владі. У цьому полягає ще одна важлива відмінність президентської системи від парламентської і напівпрезидентської, за яких після чергових парламентських виборів склад уряду може частково або повністю змінюватися.

На відміну від прем'єр-міністра, який за парламентської системи у разі винесення парламентом недовіри його кабінетові змушений іти у відставку, президент залишається на своїй посаді і тоді, коли подає у відставку хтось із його міністрів або й увесь кабінет. Він може бути усунений від посади тільки в результаті імпічменту, тобто процедури, що передбачає право конгресу відсторонювати його від влади, якщо він припустився вагомих порушень або вчинків, що підривають авторитет уряду. Загалом за президентської системи глава уряду та його кабінет більш незалежні від парламенту, ніж уряд за парламентської системи. Щоправда, за обох систем можливості глави уряду особливо великі тоді, коли його партія становить парламентську більшість. Однак в умовах демократичного режиму парламент і за президентської системи має достатньо повноважень для того, щоб контролювати дії президента і його уряду.

Окрім президентської у деяких країнах (Греції, Фінляндії, Франції, Польщі, Румунії, Індії, Пакистані, Монголії та ін.) утвердилася так звана напівпрезидентська система державної влади. Найповніше втілення вона дістала у Франції після прийняття там 1958 р. Конституції П'ятої республіки. Президент цієї країни обирається прямим голосуванням усього населення. Він призначає прем'єр-міністра, який формує кабінет, підзвітний і президентові, й уряду. І хоча прем'єр-міністр є керівником ради міністрів, головує на його засіданнях сам президент. При цьому він має право призначати прем'єром будь-якого політичного лідера незалежно від того, чи є той представником парламентської більшості, чи ні. Якщо парламент висловить урядові вотум недовіри, прем'єр-міністр зобов'язаний вручити президенту заяву про відставку свого кабінету.

Президент Франції є головнокомандувачем збройних сил країни, він відіграє провідну роль у визначенні її зовнішньої політики. Відповідно до конституції він може розпустити уряд і призначити нові парламентські вибори, без узгодження з урядом виносити законопроекти, міжнародні договори і поправки до конституції на загальнонародні референдуми, а також вводити надзвичайний стан (однак в умовах надзвичайного стану не має права розпускати парламент). Таким чином, напівпрезидентська система державної влади, що сполучає у собі елементи як президентської, так і парламентської, передбачає наявність сильної президентської влади й уряду, підзвітного парламентові. [9, с.89]

Еволюція інституту президентства в Україні

Становлення і розвиток інституту президентства має свої особливості в кожній країні. Конституційно-правова ідея президентства в Україні пройшла декілька етапів розвитку.

Перший - з 1900 до 1917рр., другий 1917 - 1920рр., третій - радянський період, четвертий етап – сучасний - становлення України як суверенної незалежної держави (з 1990 р.):

1) липень 1990 р. - грудень 1991 р. - система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

2)грудень 1991 р. - червень 1995 р. - президентсько-парламентська форма правління;

3)червень 1995 р. - 28 червня 1996 р. - президентська форма правління;

4)червень 1996 р. - грудень 2005 р. - президентсько-парламентська республіка;

5) з січня 2006 р. - парламентсько-президентська форма правління. [10]

Історичними джерелами інституту президента в Україні можна вважати „Пакти і Конституції законів і вільностей Війська Запорізького» гетьмана П.Орлика, прийняті 5 квітня 1710 року в результаті укладання договору між новообраним гетьманом і військом Запорізьким. На наш погляд, саме ця Конституційна модель була дуже схожа на президентську республіку [11, с.34].

Перші теоретичні розробки проблеми інституту глави держави з'явились в середині XIX століття. Г.Андрузський у своїй праці „Очерки Конституции Республики» охарактеризував ідею конфедерації, яка складається із семи штатів зі своїми президентами [12; с.453] В кінці XIX ст. представник політико-правової думки України М.Драгоманов розробив проект перебудови Російської імперії в децентралізовану федеративну державу. Він мав назву „Проект оснований устава украинского общества „Вольный союз» - „Вільна спілка». В п.25 цього документу зазначалося, що главою держави може бути як спадковий імператор, так і обраний на визначений термін глава всеросійського державного союзу. [13, с.56]

У розробку положень української державності значний внесок зробили члени української народної партії (УПН), яку очолював М.Міхновський. Вони підготували конституційний проект „Основной закон самостоятельной Украины» - „Союза народа украинского», в основу якого була покладена ідея незалежності України та передбачалося утворення президентської республіки й обрання парламенту на основі загальних виборів [14, с.98].

Цікавим є підхід української партії соціал -революціонерів, основним завданням якої було встановлення республікансько-демократичної форми правління для України без президента [15]. Відомий український вчений М.Грушевський також закріплював посаду президента у проекті Конституції УНР, де передбачалося, що голова, якого обрано всенародними зборами, є главою держави, а в подальшому це положення було викреслено [16; с.175] Дещо послідовніше статус президента було закріплено в Конституції ЗУНР, автором якої був юрист, громадський діяч і засновник національно-державного напряму української політичної науки С.Дністрянський. В даному проекті закріплювалась думка про те, що президент є главою держави і виконавчої влади.

Таким чином, в проектах Конституцій ХІХ-ХХ ст. прослідковується диференційований підхід до визначення статусу глави держави.

Для України, яка за неповні десять років своєї незалежності пережила істотні зміни форми правління – від радянської республіки через президентську республіку до напівпрезидентської республіки, - була характерною відповідна зміна правового статусу Президента України - глави Української держави. Таким чином, заснування і становлення інституту президентства в нашій країні не базувалося на належних теоретичних і державно-правових розробках, а відбувалось здебільшого шляхом „проб і помилок» та некритичного сприйняття відповідних моделей США, Франції та Росії. Інститут Президента України є порівняно новим явищем у політичному житті і державному будівництві України.

Становлення інституту Президента України було ключовим у реформуванні державної влади, пов'язаному з проголошенням незалежності України та зміною її конституційного ладу.

На думку російського вченого Б.П.Єлісєєва, інститут президента має складну внутрішню структуру, що включає чотири групи норм, які визначають: порядок виборів президента (в тому числі інагурацію); його статус в системі інших органів державної влади; його функції і повноваження; припинення виконання президентських повноважень [17, с.10]

Згідно із точкою зору представника української школи конституційного права НТ.Плахотнюк, інститут президентства — це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, змістом яких є діяльність президента України. Це передусім політико-правові відносини, які можуть носити як паритетний, так і субординаційний характер, вони врегульовані конституційним, адміністративним, кримінальним і цивільним правом. Автор виділяє наступні елементи інституту президентства: порядок виборів, вступ на посаду, відповідальність, припинення повноважень та компетенція. Під „елементами інституту президентства» Н.Г.Плахотнюк вбачає групу норм, що упорядковують суспільні відносини, учасником яких є Президент України [18; с.3]. На його думку, до підстав введення інституту президентства в Україні відносять наступні: 1) наявність в Україні історичних традицій республіканської форми правління; 2) наявність історичних традицій розподілу влад; 3) існування в політичній історії України створення інституту .президентства; 4) відображення в партійних документах початку XX ст. положень про організацію влади в Українській державі з можливістю включення в його органи посади президента; 5) недоцільність виконання президентських функцій „колегіальним главою держави» під час перебування УРСР в складі СРСР; 6) інституціоналізація поста президента СРСР в 1990 році і неможливість керівництва СРСР зупинити процес розпаду СРСР; 7) проголошення в УРСР в липні 1990р. принципу розподілу влад; 8) суб'єктивні підстави введення інституту президентства і обрання Президента України були пов'язані із зіткненням інтересів окремих політичних сил, котрі були не в змозі на початку 90-х років отримати більшість в парламенті, але мали можливість впливати на конкретну особу - президента [18; с.9].

М.М. Сперанський у своїй науковій праці „Проекты и записки» перераховує умови, які послугували введенню інституту президентства в Україні. Зокрема, до них він відносить наступні: розпад СРСР, що поставило перед управлінською елітою України проблему пошуку нових шляхів і методів управління державою; зацікавленість управлінської еліти в людині, яка буде здійснювати її призначення і звільнення; соціально-економічні і політичні перетворення, які виникли в Україні після виходу із СРСР.

Введення в систему державної влади України поста Президента значно посилило увагу в нашому суспільстві до глави держави взагалі, вважає Ю.М. Коломієць. На його думку, Україні необхідний дієвий інститут глави держави, який сприяв би оптимізації взаємодії всіх сфер життєдіяльності державного механізму.

С.Г. Серьогіна зазначає, що інститут президента в нашій державі є сучасником незалежної України і за ці роки зумів довести свою життєздатність і необхідність в державному механізмі.

Інститут президентства складається з певних норм, які регулюють порядок виборів президента, умов, які застосовуються до кандидатури на пост президента, термін виконання повноважень, його конституційно-правову відповідальність, а також повноваження та норми, що регламентують діяльність допоміжних органів і установ при президентові.

Пріоритетними є норми, які регулюють порядок виборів Президента України, що закріплені в ряді законів, серед яких Закон України „Про вибори Президента України» [19; с.36].

Після ухвалення 1991р. Законів «Про Президента Української PCР та «Про вибори Президента Української PCР» перші в історії України всенародні вибори глави держави були призначені на 1 грудня 1991 р. Сталося так, що відбулися вони вже після проголошення Верховною Радою державної незалежності України і водночас із референдумом щодо підтвердження цього історичного парламентського акту. Першим всенародно обраним Президентом був колишній секретар ЦК КПУ, згодом — Голова Верховної Ради — Леонід Кравчук, який переміг уже у першому турі виборів. Другим Президентом України був обраний колишній секретар парткому, директор флагмана радянського ВПК — Дніпропетровського Південного машинобудівного заводу, згодом — Прем'єр-міністр України — Леонід Кучма, який переміг Л. Кравчука 10 липня 1994 р. у другому турі виборів у 1991 р. Верховна Рада УРСР прийняла три закони, які заснували пост Президента, а також визначили його повноваження і порядок обрання. Треба підкреслити, що статус Президента УРСР збігався зі статусом глави виконавчої влади. І це було зазначено в законах. 14 лютого 1992 р. до Конституції України були внесені зміни, відповідно до яких Президент став главою держави і главою виконавчої влади. Він обирався громадянами на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на п'ять років.

Започаткувала процес реформування державної влади в Україні Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, яка проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Це зумовило введення інституту президентства. 25 червня 1991 року Верховна Рада України ухвалила Постанову „Про вибори Президента Української РСР», якою визнала за доцільне заснувати пост Президента України до прийняття нової Конституції і провести вибори Президента у 1991 році. Оскільки інститутові Президента України належало перетворитись із символічного колективного внутріпарламентського інституту в реальний одноособовий позапарламентський інститут і Президент мав обиратися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктивно мав отримати необхідну конституційно-правову основу перш, ніж стати реальністю. Тому 5 липня 1991 року було прийнято закони України „Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» („Про Президента Української РСР») і „Про вибори Президента Української РСР». Прийняттю цих законів передувало внесення відповідних змін і доповнень до чинної на той час Конституції. Зокрема, Конституцію було доповнено главою, що була присвячена посаді Президента України. У відповідних положеннях Конституції і названих законах визначався статус Президента, його функції, повноваження та порядок обрання.

Теоретичною основою становлення інституту президентства на даному етапі була насамперед Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою 19 червня 1991 року.