Внутрішньовідомчий контроль як частина діяльності по управлінню всією системою

1. Внутрішньовідомчий контроль як частина діяльності по управлінню всією системою.

2. Надвідомчий контроль, який є функцією, частиною власне міжгалузевої управлінської діяльності.

3. Надвідомчий контроль як міжгалузеве інспектування або державний нагляд за виконанням частини функцій міністерств із комплексом правоохоронних повноважень. Відповідно до цього виду контролю в структурі Держкомітетів створюються спеціальні інспекції. [121, С. 104]

Особливий погляд відносно співвідношення понять “контроль” і “нагляд” мав учений − адміністративіст із Польщі Є. Старосьцяк, який розглядає їх як самостійні категорії.

Так, під контролем він розумів спостереження, визначення або виявлення фактичного стану справ, зіставлення фактичного стану справ із наміченими цілями, протидія несприятливим явищам і сигналізація компетентним органам про свої спостереження, проте без права приймати рішення про зміну напрямків діяльності обстеженого осередку.

У випадках, коли має місце дача вказівок, обов’язкових директив про зміну напрямку діяльності по керівництву підпорядкованими органами, йдеться про нагляд за адміністративними органами, а не про контроль. Контроль за діяльністю органів державного управління виступає як службова стосовно нагляду функція. До того ж, на його думку, зміст нагляду ніякою мірою не визначається формою зв’язків суб’єкта нагляду і піднаглядного об’єкта. “Наявність елементів централізму в системі органів державного управління припускає можливість здійснення такого нагляду шляхом видання службових вказівок підпорядкованим органам (директивний нагляд)”. [131, С. 202]

Це положення діаметрально протилежне позиції радянських та українських адміністративістів, які пов’язують один із елементів характеристики нагляду саме з відсутністю організаційної підпорядкованості об’єкта нагляду суб’єкту наглядової діяльності.

Здійснюючи аналіз нормативних актів законодавства часів колишнього СРСР, що регламентували діяльність наглядових ланок державного управління, Р.І. Денисов формулює головне завдання наглядових органів як спостереження за відповідністю виробничої та іншої діяльності колективів або окремих людей правовим розпорядженням з метою охорони конкретних управлінських суспільних відносин від усілякого роду посягань”. [34, С. 12]

В подальшому, відстоюючи точку зору про самостійність адміністративного нагляду серед видів соціального контролю, серед засобів забезпечення законності в державному управлінні, він вказує на наявність у цього виду державної діяльності “загальних характерних ознак”, якими, на його погляд, є: наявність спеціальних завдань у сфері контролю (в широкому розумінні слова); закінченість (очевидність) організаційного виділення суб’єктів цієї діяльності в загальній системі державних органів; специфіка основного методу їх діяльності; наявність спеціального об’єкта; видання нормативних актів, що встановлюють спеціальну компетенцію для всіх ланок системи в цілому або складових її частинах. [34, С. 19]

З цього приводу Д.М. Бахрах розрізняє дві організаційні форми нагляду в сфері управління.

1. Наглядову діяльність органів активної адміністрації, а також утворюваних нею комісій, для яких це не є основним видом роботи і здійснюється лише епізодично, найчастіше не з ініціативи суб’єкта управління, а на підставі заяв, скарг, справ, які надійшли до них. Це насамперед перевірка законності формування і діяльності підприємств, комерційних банків, засобів масової інформації, громадських об’єднань, кооперативів, здійснювана у формі реєстрації, ліцензування, зміни їх діяльності тощо.

2. Адміністративний нагляд, який здійснюється спеціальними відомствами і службами, органами для яких така функція є найважливішою і, навіть, головною. Його суб’єкти наділені функціональною владою, широкими надвідомчими повноваженнями. Їх діяльність − це різновид міжгалузевого управління. Об’єктами такого нагляду можуть бути як державні, так і громадські, релігійні та інші недержавні організації, а також громадяни.

Адміністративний нагляд, як правило, полягає в забезпеченні виконання загальнообов’язкових норм, встановлених як законами, так і підзаконними актами, і здійснюваний систематично, причому, звичайно, за ініціативою його суб’єктів. І ще однією важливою особливістю такого нагляду Д.М. Бахрах вважає те, що він, як правило, пов’язаний із застосуванням адміністративного примусу. [18, С. 40]

Як зазначалося вище, контрольно-наглядову діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору.

У першому випадку йдеться про функцію управління, стадії управлінського циклу, реалізацію принципу “зворотного зв’язку” в управлінні.

У другому − про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади. Цю обставину потрібно мати на увазі при розгляді співвідношення контролю і нагляду: контроль і нагляд співвідносяться або з управлінських, або з юридичних позицій.

Не вдаючись у зміст проблеми, вважаючи, що це питання в достатньому обсязі вивчено в юридичній літературі, зазначимо, що з управлінської (функції, цикл управління, зворотний зв’язок) точки зору змісту контролю і нагляду, у тому числі й адміністративного, цілком збігаються. З погляду на це, адміністративний нагляд можна охарактеризувати як зовнішній контроль, тобто, констатувати, що між наглядовим органом і піднаглядним об’єктом відсутні відношення організаційної співпідпорядкованості. Ця істотна ознака адміністративного нагляду виділяється всіма українськими вченими-адміністративістами.

Проте, як зазначає більшість авторів, при виявленні змісту адміністративного нагляду його співвідносять з надвідомчим державним контролем, вносячи тим самим правові моменти в характеристику цих явищ.

Зауважимо також, що поняття “надвідомчий” і “зовнішній” контроль також не збігаються: поняття “зовнішній контроль” значно вужчий за змістом і містить у собі лише ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктом нагляду.

З юридичної точки зору, зміст адміністративного нагляду добре проглядається в порівнянні його з іншими видами контрольно-наглядової діяльності.

З цією метою спробуємо узагальнити критерії для такого порівняльного аналізу, висловлені в наведених вище точках зору на сутність адміністративного нагляду.

На наш погляд, такими критеріями можуть бути:

-    наявність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольно-наглядової діяльності і підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;

-    належність до реалізації певної гілки державної влади;

-    оцінка дій піднаглядних або підконтрольних суб’єктів з точки зору лише законності, або з погляду законності і доцільності;

-    можливість втручання в діяльність підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;

-    оцінка дій підконтрольних або піднаглядних суб’єктів з широкого кола питань або з вузької, спеціальної їх частини;

-    наявність або відсутність проміжної ланки при реалізації своїх повноважень;

-    можливість поширення контрольно-наглядових повноважень на громадян;

-    можливість здійснення контрольно-наглядових повноважень за власною ініціативою;

-    можливість застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень;

-    широта або вузькість набору методів діяльності.

Розглянемо співвідношення адміністративного нагляду з іншими видами контрольно-наглядової діяльності, як то: з прокурорським наглядом, судовим контролем, внутрішньовідомчим і надвідомчим державним контролем, суспільним контролем, використовуючи ці критерії.

Збігання адміністративного нагляду з прокурорським наглядом вбачається насамперед з огляду на такі риси:

-    дії піднаглядних об’єктів оцінюються в обох випадках з позицій законності;

-    повноваження суб’єктів нагляду обмежені рамками наглядової діяльності;

-    об’єктом наглядової діяльності є суспільні відносини, врегульовані нормами права;

-    свої повноваження суб’єкти нагляду можуть здійснювати за власною ініціативою і поширювати їх на громадян;

-    крім цього варто зазначити, що набір методів діяльності і засобів реагування в обох випадках обмежений правовими розпорядженнями.

Розбіжність цих видів наглядової діяльності полягає насамперед у тому, що адміністративний нагляд є засобом реалізації виконавчої влади, у той час як прокурорський нагляд незалежний від будь-якої гілки влади, і здійснює нагляд за дотриманням законності в країні.

При реалізації своїх повноважень прокуратура охоплює діяльність піднаглядного суб’єкта з різних сторін, у той час як органи, що здійснюють адміністративний нагляд мають свій вузький об’єкт нагляду − конкретні норми, правила, стандарти тощо. Крім цього, при виявленні правопорушень органи прокуратури можуть реалізовувати свої повноваження лише через “проміжну ланку” − відповідну адміністрацію, вищий орган або суд, тоді як органи адміністративного нагляду наділені правами безпосереднього припинення виявленого правопорушення і самостійного застосування заходів адміністративного стягнення.

Порівнюючи адміністративний нагляд із судовим контролем, можна відмітити такі подібні риси:

-    відсутність організаційної підпорядкованості між суб’єктами контрольно-наглядової діяльності і підконтрольними й піднаглядними суб’єктами;

-    оцінка їх діяльності лише з погляду законності;

-    можливості втручання в оперативну діяльність суб’єктів;

-    в обох випадках об’єктом контрольно-наглядової діяльності є лише правовідносини;

-    названі органи можуть здійснювати свої контрольно-наглядові повноваження за власною ініціативою;

-    перелік методів діяльності органів обмежений рамками нормативних актів.

Особливість цього контролю полягає в тому, що він здійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а одноразово при розгляді справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).

Розбіжність судового контролю та адміністративного нагляду полягає в тому, що судовий контроль здійснюється судовими органами, які відносяться до судової влади, причому, на відміну від адміністративного органу, для якого наглядова діяльність є основною, судові органи здійснюють свої контрольні повноваження паралельно зі своєю основною діяльністю − відправленням правосуддя.

Лише в процесі відправлення правосуддя в судових органів з’являється можливість здійснювати оцінку стану законності в окремих організаціях, підприємствах і організаціях. Причому, на відміну від адміністративного нагляду, коло аналізованих питань при цій оцінці досить широке. Як і органи прокуратури, судові органи для реалізації контрольних повноважень використовують “проміжну ланку” − відповідні адміністрації підприємств, установ і організацій. Крім цього, контрольні повноваження судових органів не поширюються на громадян. Єдиною формою реагування суду на розкриті порушення законності є окрема ухвала, у той час як арсенал засобів адміністративного нагляду набагато ширший.

Державний контроль є традиційним і найдетальніше вивченим засобом забезпечення законності і дисципліни в процесі реалізації виконавчої влади. Цей вид державної контрольної діяльності, особливо та його частина, як відомчий державний контроль, має багато спільних рис з адміністративним наглядом. Не випадково саме з цього приводу дещо відрізняються точки зору багатьох вчених-адміністративістів.

Подібність адміністративного нагляду і відомчого державного контролю можна бачити за такими позиціями:

-    обидва види контрольної і наглядової діяльності належать до реалізації однієї гілки державної влади − виконавчої;

-    як для адміністративного нагляду, так і для відомчого державного контролю характерна відсутність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольної і наглядової діяльності;

-    в першому і другому випадках контролю або нагляду підлягає достатньо вузьке коло питань;

-    в обох випадках для реалізації контрольних і наглядових повноважень не потрібно додаткових “проміжних ланок”, ці органи наділені правами безпосереднього припинення й усунення шкідливих наслідків посягань на охоронювані об’єкти;

-    обидва види контрольних і наглядових органів наділені правами застосування заходів державного примусу;

-    органи адміністративного нагляду, а також органи відомчого державного контролю можуть самостійно ухвалювати рішення про потребу реалізації своїх контрольних або наглядових повноважень.

Крім переліченого, для відомчого державного контролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольної діяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналіз звітних даних тощо) стосовно хоча й певного кола суспільних відносин, але найчастіше не підданих правовому регулюванню, а також щодо матеріальних об’єктів і духовних цінностей (природні ресурси, пам’ятки мистецтва). І, нарешті, відомчі контрольні повноваження, на відміну від повноважень адміністративного нагляду, не можуть бути застосовані щодо громадян; при застосуванні до них заходів державного примусу органи відомчого державного контролю безпосередньо можуть застосовувати лише заходи дисциплінарного примусу, а застосування адміністративної і кримінальної відповідальності можливе лише судом.

Відмінності ж між цими видами контрольно-наглядової діяльності рельєфними. Так званий “внутрішньовідомчий державний контроль” свідчить про наявність ознаки організаційної підпорядкованості суб’єкта контролю і підконтрольного суб’єкта, тоді як суб’єкт адміністративного нагляду виведений за рамки відомства; контрольні повноваження внутрішньовідомчого характеру є неодмінним атрибутом будь-якого державного органу, у тому числі й органу виконавчої влади і, відповідно, органів адміністративного нагляду.

Повноваження ж по адміністративному нагляду є вузькоспеціальними, саме для їх реалізації і створюються органи адміністративного нагляду. У процесі реалізації органами внутрішньовідомчого контролю своїх повноважень діяльність підконтрольного суб’єкта оцінюється по широкому колу питань, частіше з погляду доцільності, ніж із погляду законності. При цьому припускається втручання в його оперативну діяльність. Набір засобів і методів внутрішньовідомчого державного контролю набагато ширший, ніж в адміністративного нагляду, і він не обмежений правовими рамками. І, зрештою, суб’єкти внутрішньовідомчого державного контролю широко застосовують дисциплінарний примус, але тільки стосовно посадових осіб і ні в якому разі не стосовно громадян.

Громадський контроль, як особлива форма в системі засобів забезпечення законності, у порівнянні з періодом Радянської держави істотно здав свої позиції. Якщо в недалекому минулому, партійний і народний контроль займали головне місце в цій системі, то сьогодні до цього виду контрольної діяльності можна віднести діяльність різноманітних профспілкових, екологічних, правозахисних та інших громадських організацій і, якоюсь мірою, органів місцевого самоврядування.

Наприклад, профспілки відповідно до чинного законодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств, установ і організацій законодавства про працю і нормативних актів про охорону праці, житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон України від 12 травня 1991 року “Про захист прав споживачів” [44] надає право об’єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів, проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торгівельного та інших видів обслуговування, встановленням цін тощо.

Особливе місце в системі громадського контролю займають звернення громадян у відповідні органи.

Звернення громадян становлять собою сукупність активних вольових дій фізичних осіб. Їх особливість полягає в тому, що не всі звернення громадян можна віднести до заходів, які забезпечують законність і дисципліну в державному управлінні. Лише скарги і заяви про порушення чинного законодавства та недоліки в роботі тих чи інших осіб, державних і недержавних структур ініціюють компетентні органи на проведення контрольно-наглядових дій з метою усунення порушень і недоліків.

Якщо порівнювати громадський контроль з адміністративним наглядом, то з подібних рис можна назвати лише відсутність організаційної підпорядкованості стосовно об’єктів контрольно-наглядової діяльності, неможливість втручання в їх оперативну діяльність і можливість поширення своїх повноважень на громадян.

На відміну ж від адміністративного нагляду, громадський контроль не належить до реалізації якоїсь гілки державної влади, а його розвиток є показником демократичності державного устрою. Органи громадського контролю можуть оцінювати діяльність підконтрольних суб’єктів як за власною ініціативою, так і за дорученням органів виконавчої влади з широкого кола питань, у тому числі й не правового характеру. Не маючи можливості втручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольних об’єктів, вони, проте, можуть давати оцінку доцільності прийнятих рішень. Основною особливістю діяльності органів громадського контролю сьогодні є та, що їх основним завданням, внаслідок неможливості самостійного застосування примусових заходів, є інформування компетентних органів про виявлені порушення і можливі погрози.

Таким чином, на підставі викладеного, можна стверджувати, що адміністративний нагляд, як самостійний вид наглядової діяльності стосовно реалізації виконавчої влади, має цілу низку властивих йому ознак, а саме:

-    відсутність організаційної підпорядкованості суб’єктів нагляду і піднаглядних суб’єктів;

-    можливість оцінки діяльності піднаглядних суб’єктів лише з точки зору законності і за достатнім вузьким колом спеціальних питань;

-    неможливість втручання в оперативну діяльність піднаглядного суб’єкта;

-    наявність спеціального об’єкта наглядової діяльності − норм, правил, вимог, стандартів, що містяться в нормативних актах;

-    наділення органів адміністративного нагляду особливими наглядовими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;

-    можливість поширення цих повноважень на громадян;

-    можливість самостійного застосування заходів державного примусу у випадках виявлення правопорушень або виникнення погроз безпеки різноманітним об’єктам;

-    наявність достатньо вузького набору засобів і методів наглядової діяльності, що також обмежене правовими рамками;

-    суворе обмеження примусових заходів правовими рамками і зведення їх до заходів адміністративного примусу.

Здійснений аналіз видів контрольної і наглядової діяльності не може повною мірою розкрити зміст адміністративного нагляду як правового інституту.

З цією метою спробуємо окреслити його основні елементи. Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується як вплив керуючої (суб’єкт управління) системи на керовану (об’єкт управління) з метою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд, як вид управлінської діяльності, також можна уявити так: суб’єкт адміністративного нагляду − адміністративна діяльність − піднаглядний суб’єкт.

Суб’єктами адміністративного нагляду в цій системі є ті органи виконавчої влади і, відповідно, їх посадові особи, на яких покладені обов’язки здійснення наглядової діяльності і надані відповідні повноваження. Сьогодні існує велике число державних структур, що здійснюють адміністративний нагляд.

Всю систему суб’єктів адміністративного нагляду можна уявити такою:

Це, по-перше, самостійні служби такі як Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація України тощо. Їх особливістю є та, що без здійснення своїх наглядових функцій вони не можуть у повному обсязі виконувати поставлені перед ними завдання.

По-друге, це різноманітні державні інспекції у складі міністерств та відомств, такі як Державтоінспекція і Держпожнагляд МВС України, Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я України тощо. Наявність такої організаційно-правової форми наглядових органів також потрібна і обумовлена вона специфікою предмету нагляду, особливість якого є тісний зв’язок з діяльністю найголовнішого органу.

Піднаглядними суб’єктами в аналізованій системі виступають такі суб’єкти права, стосовно яких здійснюється наглядова діяльність. Як ми вже зазначали, ними можуть бути будь-які підприємства, установи та організації незалежно від відомчої належності і форм власності, а також громадяни.

До об’єктів адміністративного нагляду відносяться спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов’язок дотримуватись яких покладений на піднаглядних суб’єктів.

Складові елементи об’єкту адміністративного нагляду мають ряд особливостей:

-      наявність особливого порядку встановлення даних норм, правил, вимог;

-      кожний за своїм напрямом носить загальний для всіх галузей управління характер, у них вкладений однаковий підхід до регулювання тих чи інших відносин;

-      виконання всього комплексу встановлених правил, норм, вимог спеціального характеру є обов’язковим для всіх або багатьох як галузевих, так і міжгалузевих систем. Це фіксується в самих правилах шляхом прямої вказівки на їх обов’язковість, а також забезпечується примусовою силою держави шляхом встановлення юридичної відповідальності за їх порушення;

Всі вони встановлюються на управлінських рівнях надвідомчого характеру постановами Кабінету міністрів України.

Отже, адміністративно-наглядова діяльність, на наш погляд, являє собою процес здійснення суб’єктом адміністративного нагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається з ряду етапів і стадій, а з іншого, – він має свою власну функціональну структуру − сукупність його складових елементів.

Так, етапами адміністративно-наглядової діяльності, за аналогією з контрольною діяльністю, можна назвати:

1). попередній етап полягає в аналізі усієї отриманої інформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні норм до об’єктів адміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо;

2). поточний етап включає в себе інспектування, спостереження, перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуються запобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання про потребу притягнення винних до відповідальності;

3). заключний етап полягає в аналізі загального становища, у виявленні тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій.

Д.М. Бахрах функціональну структуру адміністративно-наглядової діяльності подає у такому вигляді.

1)   Правотворчість, участь у визначенні режиму піднаглядних об’єктів.

2)   Організаційно-масової і матеріально-технічної діяльності.

3)   Спостереження за відповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища і матеріальними цінностями.

4)   Застосування різноманітних запобіжних заходів.

5)   Здійснення юрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів. [18, С. 41]

Ці питання будуть предметом подальшого розгляду стосовно діяльності одного із суб’єктів адміністративного нагляду − органів внутрішніх справ.

Отже, підсумовуючи викладене і виділяючи найістотніші, найхарактерніші ознаки адміністративного нагляду, його визначення можна сформулювати так: адміністративний нагляд − це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

Похожие работы

Органи внутрішніх справ України

Скачать

44389

1

0

... ІШНІ ВІЙСЬКА   ОРГАНИ ПОЖЕЖНОЇ ОХОРОНИ   ОРГАНИ ПОПЕРЕДНЬОГОСЛІДСТВА   МІЛІЦІЯ     І І. МІЛІЦІЯ - ЯК СКЛАДОВА ЧАСТИНА СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ. Міліція в Україні — державний озброєний орган ви­конавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси сусп ...

Боротьба зі злочинами, що вчиняються співробітниками Органів Внутрішніх Справ та їх профілактика

Скачать

198064

0

0

... аналіз мотиваційної сфери співробітників ОВС, скоївших злочини, носить трохи умовний характер, тому що він не може охопити розмаїття мотивів їх злочинної поведінки. БОРОТЬБА ЗІ ЗЛОЧИНАМИ, ЩО ВЧИНЯЮТЬСЯ СПІВРОБІТНИКАМИ ОВС ТА ЇХ ПРОФІЛАКТИКА Кримінологічні попередження злочинів загального характеру   Актуальною проблемою вбачається посилення цілеспрямованої розробки проблематичних питань ...

Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері податкового законодавства

Скачать

245992

2

2

... видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок. Таким чином, за порушення податкового законодавства діючим законодавством України передбачена кримінальна, фінансова та адміністративна відповідальність. Особливістю відповідальності за порушення податкового законодавства є її компенсаційно-каральний характер ...

Особливості інформаційного забезпечення органів внутрішніх справ та шляхи його оптимізації

Скачать

51603

0

0

... ілити сили і засоби ОВС, як їх використати, які корективи потрібно вносити у форми і методи їх роботи. РОЗДІЛ ІІ. Інформаційне забезпечення ОВС та напрями його здійснення Розглядаючи стан, проблеми та стратегію розвиток інформаційного забезпечення органів внутрішніх справ, слід зауважити, що основи існуючого інформаційного забезпечення органів внутрішніх справ України було закладено ще у ...