Общие принципы составления, рассмотрения и утверждения бюджета в Ханты – Мансийском Автономном Округе - Югре

1.2 Общие принципы составления, рассмотрения и утверждения бюджета в Ханты – Мансийском Автономном Округе - Югре

Решение о начале работы над составлением проекта окружного бюджета принимает Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа за 5 месяцев до начала соответствующего финансового года.[65]

На основании этого решения исполнительный орган государственной власти автономного округа организует поэтапную[66] работу по составлению проекта бюджета.

На первом этапе составляется прогноз социально-экономического развития округа, основные направления[67] бюджетной политики, сводный баланс финансовых ресурсов округа, потенциалы доходов бюджета округа, бюджетов[68] муниципальных образований, онда выравнивания, расчет контрольных цифр проекта бюджета, разработка окружных программ с определением затрат на планируемый финансовый год.[69]

Структурные подразделения исполнительного органа государственной власти округа представляют в Комитет по финансам и налоговой политике, Комитет по экономической политике бюджетные сметы, программы и заявки на ассигнования из окружного бюджета до 15 августа года, предшествующего планируемому.[70]

Исполнительный орган государственной власти округа доводит до органов местного самоуправления для формирования местных бюджетов следующие исходные данные:[71]

-           проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов и принятых в расчет сумм контингентов этих доходов;[72]

-           дотации и субвенции, намечаемые к предоставлению из окружного бюджета в бюджеты муниципальных образований;[73]

-           перечень и фиксированные доли доходов, закрепленные за бюджетами муниципальных образований;

-           перечень расходов, передаваемые из окружного бюджета в бюджеты муниципальных образований;

-           проекты нормативов распределения платы за недра между окружным бюджетом и бюджетами муниципальных образований местного самоуправления.[74]

Органы местного самоуправления на основе полученных исходных данных формируют проекты бюджетов территорий и представляют их в Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа государственной власти автономного округа до 1 сентября года, предшествующего планируемому.[75]

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов органы местного самоуправления одновременно представляют расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций и субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передачи из окружного бюджета, а также данные об изменении состава объектов бюджетного финансирования.[76]

Второй этап предполагает детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития округа, потенциала доходов бюджетов муниципальных образований.[77]

Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа государственной власти автономного округа рассматривает: [78]

-           бюджетные сметы, программы и заявки комитетов, управлений и отделов исполнительного органа государственной власти автономного округа до 1 сентября года, предшествующего планируемому;[79]

-           расчета по местным бюджетам в августе.[80]

Окружные органы управления и местного самоуправления вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению показателей окружного и местных бюджетов, проектируемых исполнительным органом государственной власти округа. В случае их полного или частичного отклонения Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа государственной власти автономного округа обязан совместно с окружными органами управления и органами самоуправления, внесшими предложения, составить протоколы об имеющихся разногласиях. Протоколы должны содержать обоснование предложений и отказов.[81]

Исполнительный орган государственной власти автономного округа для рассмотрения несогласованных вопросов по показателям окружного и местных бюджетов до 1 сентября года, предшествующего планируемому, образует согласительную комиссию.

С учетом решений согласительной комиссии Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа государственной власти автономного округа в сентябре дорабатывает проект консолидированного и окружного бюджетов в полном соответствии с утвержденной «Классификацией доходов и расходов бюджетов в Российской Федерации».[82]

На заключительном этапе исполнительный орган государственной власти автономного округа готовит проект бюджетного послания и представляет его Губернатору округа.[83]

Губернатор автономного округа представляет бюджетное послание Думе автономного округа.[84]

Бюджетное послание Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа на соответствующий период должно включать:[85]

-           основные показатели прогноза экономического и социального развития Ханты-Мансийского автономного округа;

-           сводный финансовый баланс;

-           проект консолидированного бюджета;

-           основные направления бюджетно-финансовой политики;

-           предельный размер дефицита окружного бюджета;

-           адресную инвестиционную программу;

-           программу приватизации государственных и муниципальных предприятий;

-           проект закона Ханты-Мансийского автономного округа “ Об окружном бюджете” и приложения к нему:[86]

а) проект окружного бюджета с расшифровкой расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и ведомственной автономного округа;

б) дотации и субвенции бюджетам местного самоуправления;[87]

в) нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты местного самоуправления;[88]

г) целевые программы, предлагаемые к финансированию на очередной финансовый год;

д) перечень защищенных статей;

е) план капитальных вложений;

ж) меры по покрытию дефицита окружного бюджета.

Губернатор автономного округа представляет послание в Думу округа до 15 ноября года, предшествующего планируемому.[89]

Комиссии Думы автономного округа рассматривают проект закона об окружном бюджете и готовят свои заключения. Для более тщательного предварительного обсуждения проекта закона об окружном бюджете комиссии Думы автономного округа могут проводить депутатские слушания. [90]

Комиссия по бюджету Думы автономного округа в 10-дневный срок анализирует и обобщает итоги депутатских слушаний и готовит сводное заключение по проекту закона, которое направляется в исполнительный орган власти округа до 1 декабря года, предшествующего планируемому.[91]

Исполнительный орган государственной власти автономного округа дорабатывает проект бюджета с учетом сводного заключения и вносит проект закона об окружном бюджете в Думу автономного округа не позднее 15 декабря.[92]

Исполнительный орган государственной власти автономного округа вносит на рассмотрение Думы автономного округа проект закона об окружном бюджете на очередной финансовый год одновременно с:[93]

-           предварительными итогами социально-экономического развития автономного округа за истекший период текущего года;

-           прогнозом социально-экономического развития автономного округа;

-           основными направлениями бюджетной и налоговой политики;

-           прогнозом сводного финансового баланса по территории округа;

-           прогнозом консолидированного бюджета автономного округа;

-           основными принципами по взаимоотношениям окружного бюджета с бюджетами муниципальных образований;[94]

-           окружными целевыми программами и окружными программами по развитию районов, предусмотренными к финансированию из окружного бюджета;

-           окружной адресной инвестиционной программой;

-           программой приватизации окружных и муниципальных предприятий;

-           расчетами по статьям классификации доходов окружного бюджета, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификации расходов и дефициту окружного бюджета;[95]

-           структурой окружного внутреннего долга и программой внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для финансирования дефицита окружного бюджета.[96]

Дума автономного округа на заседании рассматривает проект закона об окружном бюджете. В ходе обсуждения бюджета депутаты Думы могут заслушать разъяснения должностных лиц исполнительного органа государственной власти автономного округа относительно процедуры составления бюджета. По итогам проекта закона Дума автономного округа принимает постановление о принятии проекта закона за основу или его отклонении. В случае отклонения проекта закона он направляется в исполнительный орган государственной власти округа на доработку. Дума автономного округа принимает постановление о принятии закона об окружном бюджете с текстом закона либо постановление о возврате проекта закона на доработку. [97]

Текст закона об окружном бюджете должен содержать:

-           общий объем доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета;

-           прогнозируемые доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджета автономного округа;

-           нормативы отчислений в бюджеты других уровней от регулирующих доходных источников;

-           расходы бюджета по показателям бюджетной классификации;

-           капитальные расходы бюджета (бюджет развития) и текущие расходы бюджетов (бюджет текущих расходов);

-           объем и перечень внутренних заимствований по показателям источников внутреннего финансирования дефицита бюджета;[98]

-           распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета;

-           статьи (показатели, нормативы), определяющие особенности регулирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год;

-           объем оборотной кассовой наличности.[99]

Дума автономного округа постатейно утверждает бюджет в форме закона Ханты-Мансийского автономного округа. В случае не утверждения отдельных статей представленного проекта бюджета Дума автономного округа проводит повторное голосование по перераспределению бюджетных ассигнований в рамках верхнего предела объема бюджетных ассигнований. В случае, если по данному вопросу не будет принято решение до 1 января планируемого года, вступает в силу порядок расходования средств в размере 1/12 объема предыдущего года с учетом уровня инфляции, установленного Правительством Российской Федерации, в течении каждого месяца вплоть до утверждения ассигнований по отдельным расходными статьям бюджета соответствующими органами власти.[100]

Контроль за исполнением окружного бюджета и расходованием средств окружных внебюджетных фондов осуществляет Дума и Счетная палата автономного округа. Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа государственной власти автономного округа ежемесячно представляет в Думу автономного округа и в Счетную палату отчет о состоянии бюджета и его исполнении. Исполнительный орган государственной власти автономного округа ежегодно в мае, следующим за отчетным годом, представляет в Думу автономного округа отчетный доклад и отчет об исполнении окружного бюджета за прошлый год. Отчет об исполнении окружного бюджета рассматривается и утверждается постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Отчет об исполнении окружного бюджета составляется в той же структуре и бюджетной классификации, которые применялись при утверждении бюджета.[101]

1.3 Межбюджетные отношения на уровне Ханты-Мансийский округ - Югра - органы местного самоуправления

В феврале 2004 года в городе Ханты-Мансийске по инициативе губернатора округа А.В.Филипенко был проведен семинар-совещание, на котором обсуждались проблемы местного самоуправления. Открывая семинар, губернатор заметил, что понятие “самоуправление” сегодня, как и десять лет назад, каждый трактует по-своему. Ученые - по идеальной схеме, а практики - как реальная жизнь подсказывает.[102]

Существующая сегодня в округе система местного самоуправления основана не на буквальном следовании букве федерального закона о местном самоуправлении, она имеет трехступенчатый характер, но именно это позволяет сохранять управление территорией.

Органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают местные бюджеты. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников и правом определять направления их использования и расходования. Основу экономической самостоятельности местного самоуправления составляют природные ресурсы, имущество и финансовые средства, находящиеся в муниципальной собственности.[103]

27 ноября в Ханты-Мансийске состоялось первое заседание трехсторонней комиссии правительства, объединений работодателей и организаций профсоюзов ХМАО. В её работе приняли участие 15 работодателей, 11 представителей профсоюзных организаций, 5 членов правительства ХМАО. Перед членами комиссии выступил губернатор, председатель Правительства Александр Филипенко. Он рассказал о новых межбюджетных и налоговых отношениях, которые существенно повлияли на формирование бюджета автономного округа 2005 года.[104]

В текущем году приходилось изыскивать дополнительные ресурсы для того, чтобы бюджетники получили отпускные, коммунальщики подготовились к зиме, и были закрыты кассовые разрывы в муниципалитетах. От доходов, которые получает Ханты-Мансийский автономный округ, остается только 30 процентов, остальные 70 идут в федеральный бюджет.[105]

"Как губернатор, я за то, чтобы регионы, которые сильны, могут производить продукцию, делились прибылью, но не настолько. Должен быть плавный переход", - заметил Александр Филипенко.[106]

Сегодня правительство автономного округа финансирует 44 программы, половина из них направлена на социальную поддержку населения. Бюджет ХМАО - социально ориентирован.[107]

После его рассмотрения в первом чтении на заседании Думы автономного округа были учтены замечания и предложения депутатов. С Нефтеюганским районом подписан протокол. Если финансовая ситуация будет складываться не в пользу этого муниципального образования, правительство берет на себя обязательство разрешить её. Городу Сургуту добавлено 2 млрд. рублей. Скорректированный бюджет[108] автономного округа на 2006 год будет представлен на очередное заседание окружной Думы 29 ноября.

Представители сторон внесли ряд предложений в проект соглашения, которое на основании Трудового кодекса Российской Федерации определяет согласованные позиции сторон по основным принципам регулирования социально-трудовых и связанных с ними отношений на уровне Ханты-Мансийского автономного округа в 2005-2007 годах. В этом документе главной целью социальной политики автономного округа прописано создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, свободное развитие человека, снижение уровня социального неравенства, повышение доходов населения, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, гарантий необходимого жизненного уровня на основе развития экономики ХМАО. Среди обязательств сторон Правительство предусматривает в соглашениях с объединениями организаций профсоюзов внедрение дополнительного пенсионного страхования работников бюджетной сферы. Работодатели должны осуществлять этот процесс в коллективных договорах дополнительного негосударственного пенсионного обеспечения своих работников. Профсоюзы способствуют устойчивой работе предприятий и соблюдению трудовой и технологической дисциплине, рациональному использованию рабочего времени, охране труда, повышению производительности труда и качества продукции.[109]

И все-таки в экономическом отношении Ханты-Мансийский округ выглядит значительно весомее других субъектов Федерации. При 1 % населения от общего количества жителей России округ дает более60% всей российской нефти, имеет 500 крупнейших нефтяных и газовых месторождений, занимает второе место в стране по выработке электроэнергии. Округ отдает в центр 60 % собираемых налогов.

В вопросах регулирования взаимоотношений между окружными и муниципальными органами власти сделан значительный шаг вперед. Думой ХМАО принят закон о межбюджетных отношениях в автономном округе, согласно которому с 2006 года финансовая помощь муниципальным образованиям распределяется через пять фондов: региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов ), региональные фонды компенсаций, сбалансированности местных бюджетов и муниципального развития.[110]

Задача первых двух фондов – выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов для создания равных условий доступа населения округа к основным бюджетным услугам. Через фонд компенсаций передаются субвенции для реализации делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления.[111]

Формирование и распределение этих фондов осуществляется по методикам, что делает процедуру построения межбюджетных отношений в регионе прозрачной. В целом финансовая помощь муниципальным образованиям на 2006 год составила 45.7млрд. рублей, что позволяет говорить о сбалансированности местных бюджетов.

Основной целью оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям является выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Этой цели можно достичь с использованием такого механизма бюджетного регулирования как механизм межбюджетных трансфертов.[112]

Наибольшее место в расходах регионального бюджета Ханты-Мансийского округа ежегодно занимает объем финансовой помощи муниципалитетам: в 2002 - 60%, в 2003 - 38%, в 2004 - 45% и в 2005 - 59%

Динамика состава и структуры финансовой помощи местным бюджетам ХМАО, %

Рис1. Состав и структура финансовой помощи местным бюджетам в 2002-2006 годах

На рис.1 показано, что соотношение инструментов международного выравнивания за данный период претерпевает некоторые изменения. Несмотря на сохраняющуюся высокую долю дотаций, система трансфертов становится более гибкой и целенаправленной. Это связано с широким использованием целевой формы финансовой помощи – субвенций. В 2006 году субвенции составляют уже 45,3% от всей совокупности средств, поступающих в местные бюджеты по каналам финансовой поддержки.[113]

Объемы межбюджетных трансфертов в 2003[114] году снизился на 37% по сравнению с 2002 годом, в 2003-2005 году увеличился в абсолютных показателях, но тем не менее, их было недостаточно для покрытия текущих расходов территорий.[115] Субвенции на реализацию передаваемых полномочий по выполнению федеральных законов и законов автономного округа даже в случае их не использования местными бюджетами в текущем году, могут быть использованы в следующем году.[116] Органы власти округа имеют право перераспределять на основе отчетов муниципальных образований размеры установленных субвенций между муниципальными образованиями и видами расходов, что отрицательно влияет на прогнозирование доходов муниципалитетов и снижает процент исполнения плановых показателей.[117]

Организация системы финансовой помощи является частичным перераспределение финансовых ресурсов по вертикали и по горизонтали. Система финансовой помощи призвана сгладить существующие различия в условиях социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории одного субъекта.[118]

Важным показателем для оценки экономической самодостаточности территории является сальдо финансовых потоков, которое представляет собой разницу между собранными на территории муниципалитета доходами федерального бюджета и бюджета субъекта РФ и объемом финансовой помощи из регионального бюджета. Сальдо финансовых потоков местного бюджета может быть как положительным, так и отрицательным. [119]

Сальдо межбюджетных финансовых потоков местных бюджетов

Рис.2 Сальдо межбюджетных финансовых потоков местных бюджетов отдельных городов ХМАО, млрд. руб.

Основными объектами исследования являются пять крупных городов ХМАО, такие как Нижневартовск, Сургут, Нефтеюганск, Ханты – Мансийск, Нягань, которые отличаются от других муниципальных образований прозрачностью и качеством управления бюджетами. Кроме этого, данные муниципалитетам перечисляются наибольшие суммы межбюджетных трансфертов (более 40% от общего размера Регионального фонда финансовой поддержки в 2004-2005 годах).[120]

Данные территории округа имели положительное сальдо межбюджетных финансовых потоков в 2005 году. Города Нягань и Ханты - Мансийск являются донорами: объем денежных средств, поступивших в их бюджеты в виде финансовой помощи из окружного бюджета, был ниже суммы налогов, перечисленных на федеральный и региональный уровни бюджетной системы.

Города Нижневартовск, Сургут, Нефтеюганск, Ханты-Мансийск являются административными центами муниципальных районов и перераспределяют собранные доходы бюджетам районов в течение года. Во многих же других муниципалитетах объем финансовой помощи превышает объем собственных доходов территорий.[121]

При сравнении графиков (рис.2 и рис.3) можно сделать вывод об отсутствии связи между объектом средств, собираемых на территории и перечисляемых, и уровнем бюджетных доходов на душу населения. Положительно сальдо и его высокое значение не гарантирует высокие среднедушевые бюджетные доходы. Напротив, самые высокие среднедушевые бюджетные доходы имеет город Ханты-Мансийск (66,3 тыс. руб. на 1 чел.), сальдо которого положительно, но является самим низким из рассматриваемых муниципалитетов. В то же время город Нижневартовск, занимающий лидирующие позиции по объему перечисленных налогов (59,2 млрд. руб.), имеет самые низкие среднедушевые бюджетные доходы (37,3 тыс. руб.). Таким образом, можно сделать вывод о том, что имеет место значительное перераспределение финансовых ресурсов между территориями округа.

Среднедушевые доходы местных бюджетов округа 2004 году

 

Рис.3 Среднедушевые доходы местных бюджетов отдельных городов ХМАО, тыс. руб. на чел.

Перераспределение ресурсов между муниципальными бюджетами в виде финансовой помощи во многом определяется различиями в бюджетной обеспеченности муниципалитетов округа (таблица 2.2.1).

Таблица 2.2.1

Бюджетная обеспеченность местных бюджетов ХМАО[122]

Показатели	Бюджет Н-вартовска	Бюджет Сургута	Бюджет нефтеюг	Бюджет Нягани	Бюджет Ханты-Мансийска	ХМАО
						Окружной бюджет	Бюджет ХМАО
Доходы, млн. руб.	8945	13720	5711	2829	3799	100562	179244
На 1 жителя, тыс. руб.	37	47	51	47	66	68	122
Расходы, млн. руб.	7804	14850	4205	2880	3509	79210	153092
На 1 жителя, тыс. руб	33	51	38	48	61	54	104

Бюджетная обеспеченность городов, районов Ханты-Мансийского округа немного превышает среднероссийский показатель. Самый высокие бюджетные доходы на 2004 год на 1 жителя по Нижневартовскому району– около 111 тыс. руб., что в 1,4 раза больше бюджетной обеспеченности 2003 года.[123]

На получение высоких бюджетных показателей района оказали влияние мероприятия по снижению недоимки в районный бюджет; уровень мировых цен на нефть; зависимость от градообразующих предприятий; планомерная работа с налогоплательщиками по исполнению ими требований налогового законодательства, в частности постановки на учет в налоговом органе особенных подразделении и недвижимого имущества.[124]

При этом сила воздействия указанных процессов была неодинаковой на различных территориях округа, усилив их дифференциацию по показателям бюджетной обеспеченности. Это повлекло увеличение расходов окружного бюджета на оказание финансовой помощи муниципалитетам, что показано на (рис.4).[125]

Доля межбюджетных трансфертов в расходах окружного бюджета в 2001-2006гг.

Рис.4. Изменение доли межбюджетных трансфертов местным бюджетам в расходах окружного бюджета в 2001-2006 годах.

Максимальная доля трансфертов местным бюджетам в расходах автономного округа приходится на 2002 год – 59,7%, но к 2003 году оно снижается до 41,6%, в 2004 году оно несколько поднимается по сравнению с 2003 годом и достигает до 50,3%, а в 2005 году эта же доля поднимается – до 59,2% и стабилизируется, что свидетельствует о росте дефицита бюджетных ресурсов на всех уровнях бюджетной системы региона.

Теперь рассмотрим структура доходов местных бюджетов ХМАО в 2001-2006годах [126]

Таблица 2.2.2

Структура доходов местных бюджетов ХМАО в 2001-2006гг

Группа доходов	2001г.	2002г.	2003г.	2004г.	2005г.	2006г.
Налоговые и неналоговые доходы	97	80	71	47	46	50
Безвозмездные и безвозвратные перечисления	3	20	29	53	54	50
ИТОГО	100	100	100	100	100	100

Таким образом, сокращение числа налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов с 2001 – по 2006гг сокращается с 97% до 71%, что связано с изменение в округе налогового законодательства, ликвидацией ряда местных налогов, проводимой политикой централизации основных налоговых источников, ростом расходов муниципалитетов.[127]

Используемые в округе механизмы распределения межбюджетных трансфертов позволяет повысить доходы наименее обеспеченных муниципальных образований, сохранив при этом стимулы к увеличению собственных доходов. [128]

Рис 5 Динамика доходов местных бюджетов ХМАО в 2001-2006гг

В целом межбюджетные отношения вносят большой вклад в достижение главной цели, стоящей сегодня перед руководством ХМАО – повышение качества жизни населения.

В заключение данной главы хочется подчеркнуть, что Ханты-Мансийский округ - это равноправный субъект РФ, который решает не только задачу укрепления России, но и подъема жизненного уровня жителей округа.

Глава 2. Анализ расходной части бюджета Ханты-Мансийского Автономного Округа – ЮГРЫ И Проблемы формирования бюджета