Проблемы управления бюджетным

9.1. Проблемы управления бюджетным

дефицитом и государственным долгом

Полностью сбалансированный государственный бюджет, то есть бюджет без сальдо, возможен только теоретически.

Бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства. Еще Дж. М. Кейнс в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств - войн, стихийных бедствий, катаклизмов, когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. Наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями бюджетный дефицит (конечно, в допустимых границах) не рассматривается как крайне отрицательный финансовый показатель. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства, хотя справедливо было бы отметить появившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран.

Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг. Считается, что наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из государственного оборота.

С 2000 года в России начинается новая бюджетная тенденция: превышение доходов над расходами – бюджетный профицит. Первоначально его суммы входили в резервный фонд, а с 2003 года – в стабилизационный фонд.

Основное назначение стабилизационного фонда - это погашение государственного долга, в большей степени - внешнего, а также финансирование чрезвычайных ситуаций и некоторые социальные выплаты.

Причинами возникновения бюджетного профицита явились не только и не столько рост экономики и ВВП, но и безудержное повышение цен на нефть на международных рынках, вызванное нестабильностью политической ситуации и мировыми катаклизмами.

10. Органы бюджетного контроля

10.1. Задачи органов бюджетного контроля

Состав и структура органов бюджетного контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на том или ином этапе своего развития, так как контроль выступает как один из эффективных функциональных элементов управления.

Президент РФ. Президентский контроль за соблюдением бюджетно-налоговой дисциплины служит важным элементом госуправ­ления, проведения единый фискальной политики на всей террито­рии страны, сохранения ее целостности. Он осуществляется путем издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов.

Главное Контрольное управление Президента РФ наделено пра­вом требовать от руководителей государственных органов, организаций и пред­приятий, независимо от форм собственности предоставления доку­ментов, материалов и любой информации, необходимой для прове­дения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представи­телей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Пре­зидента предложения по результатам проверок. Оно вправе направ­лять предписания об устранении финансовых нарушений, но не вправе самостоятельно применять какие-либо санкции.

Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• представляет Госдуме отчет об исполнении федерального бюджета;

• разрабатывает и реализует налоговую политику;

• обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

• информирует Госдуму о ходе исполнения федерального бюджета;

• в установленные сроки представляет необходимую инфор­мацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. При Правительстве действует Контрольно-наблюдательный Совет, выполняющий ряд контроль­ных функций в области финансов, бюджета и налогов.

Федеральное собрание РФ (ФС РФ) и Счетная палата.

Одна из форм общегосударственного бюджетного контроля - парламент­ский контроль. В обеих палатах ФС РФ имеются специальные бюд­жетные комитеты (в Госдуме - Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации (СФ) - Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию) и комис­сии, в функции которых входят проверка правильности и полноты предусмотренных в проекте бюджета госдоходов и расходов, его рассмотрение и утверждение, а также контроль за рациональным и целевым использованием госсредств. ФС РФ может осуществлять выборочную проверку через специальные отраслевые комитеты и комиссии, через деятельность отдельных звеньев финансовой сис­темы: министерств, ведомств и госкомитетов. По депутатскому за­просу СФ РФ вправе получить информацию о недостатках, допу­щенных при формировании и использовании госсредств. Кроме то­го, ФС РФ регулярно получает данные о состоянии госфинансов через специально созданный контрольный орган - Счетную палату. Аналогичные счетные и контрольно-счетные палаты создаются и на уровне регионов РФ.

Задачи Счетной палаты:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

• определение эффективности и целесообразности расходова­ния госсредств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госвла­сти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и испол­нение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показате­лей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устране­ние, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет­ных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

• регулярное представление Совету Федерации и Госдуме информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В рамках своей деятельности Счетная палата проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.

В случаях выявления нарушений, наносящих ущерб и требую­щих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписание, обязательное для исполнения. Если оно не исполняется или исполняется не надлежащим образом, по согласованию с Госдумой Счетная палата вправе принять ре­шение о приостановлении всех видов финансовых, платежных, расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.

Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения:

• по проекту федерального бюджета, обоснованности его доход­ных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета;

• проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в РФ;

• проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Госдумы;

• проектам международных договоров РФ, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

• проектам программ, на финансирование которых использу­ются средства федерального бюджета.

Помимо проводимых экспертиз, Счетная палата занимается анализом и исследованием нарушений в исполнении бюджетного законодательства. Обобщая и исследуя причины и последствия выявленных отклонений и нарушений, Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ и представляет их на рассмотрение Госдумы.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, федеральные органы, внебюд­жетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, ор­ганизации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Министерство финансов РФ - федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. На него возложены широкие полномочия в проведении контрольной деятельности в процессе составления и рассмотрения госбюджета, смет расходов главных и нижестоящих распорядителей бюджетных кредитов, аккумуляции доходов в бюджет и финансирования расходов, а также при проведении контрольно-ревизионной работы на предприятиях, в учреждениях и организациях различных форм собственности и ведомственной принадлежности.

Основные задачи Министерства финансов РФ:

• совершенствование бюджетной системы РФ, развитие бюджетного федерализма;

• разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ;

• концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития РФ;

• разработка проекта и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета; составление отчета об использовании федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

• разработка программ госзаимствований и их реализация в установленном порядке от имени РФ; управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

• разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в РФ;

• участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

• разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их использовании;

• осуществление в пределах своей компетенции госфинконтроля;

• осуществление методологического руководства бухучетом отчетностью, а также аудитом в РФ.

Бюджетный контроль осуществляется всеми управлениями и отделами Министерства финансов РФ в пределах своей компетенции и сфер деятельности, в том числе специально созданным Контрольно-ревизионным управлением (КРУ) с его территориальными и местными органами, который в настоящее время реорганизуется в департамент государственного финансового контроля и аудита.

На КРУ и его органы возложены широкие полномочия. Они имеют право:

• проверять соблюдение бюджетно-налогового законодатель­ства и финдисциплины;

• проводить документальные ревизии в министерствах, ведомствах и во всех субъектах хозяйствования;

• требовать от ревизуемых органов предъявления необходи­мых для проведения ревизии первичных, сводных и накопительных документов, регистров учета и отчетности, планов, смет расходов, расчетов и других документов;

• получать разъяснения и справки по вопросам, возникающим в ходе ревизии;

• проводить фактический контроль (инвентаризацию, эксперт­ную оценку и визуальное наблюдение наличия и сохранности де­нежных средств и ТМЦ у всех должностных лиц, ответственных за их хранение и расходование), опечатывать кассу, кассовые помеще­ния, склады, кладовые и другие помещения;

• проводить встречные проверки документов в других органи­зациях, связанных с деятельностью проверяемого учреждения;

• запрашивать и получать от банков и других кредитных уч­реждений сведения, справки и копии документов, связанных со счетами и операциями ревизуемой организации;

• изымать необходимые документы, подтверждающие хищения и злоупотребления, сохранность которых не гарантируется; документы, содержащие фиктивные операции, подлоги, подделки и т.д.;

• проводить контрольные обмеры, запуски сырья и материалов в производство, анализы сырья, материалов и готовой продукции;

• приглашать специалистов для консультаций и участия в про­верке вопросов, определенных программой ревизии;

• использовать все методы и приемы документального и фактического контроля в пределах своей компетенции;

• привлекать при необходимости работников ревизуемого учреждения (по согласованию с его руководителем) для выполнения отдельных этапов ревизии;

• ставить перед руководством ревизуемого учреждения и его вышестоящего органа вопросы о принятии мер по устранению выявленных при ревизии нарушений и недостатков;

• вносить предложения о наложении дисциплинарных взысканий, об освобождении от работы и о возмещении материального ущерба;

• проверять жалобы и заявления работников проверяемого учреждения, связанные с программой ревизии;

• разрабатывать предложения по результатам ревизии и осуществлять контроль за их выполнением;

• сообщать в оперативном порядке руководителям контроль­ных органов, назначившим ревизию, а также органам законодательной и исполнительной власти, следственным органам факты и обстоятельства крупных и особо крупных хищений и недостач денежных средств и ТМЦ с целью привлечения нарушителей к ответственности и принятия мер по устранению условий и причин, способствующих недостачам, хищениям и злоупотреблениям.

 Вместе с тем, ревизоры не имеют права вмешиваться в административные функции проверяемого предприятия, налагать дисциплинарные взыскания и штрафные санкции, давать оценки действи­ям должностных лиц. Ревизоры обязаны быть объективными, сохранять коммерческую тайну, не злоупотреблять служебным по­ложением в корыстных целях. В условиях рынка работники контрольно-ревизионных служб должны выступать не только в виде строгого стража государственных фискальных интересов, но в роли консультантов и партнеров финслужб и руководителей предприятий и организаций.

Федеральное казначейство РФ. Основная задача казначейства - организация и осуществление контроля за исполнением феде­рального бюджета РФ и федеральных внебюджетных фондов. На казначейство возложена функция перераспределения поступивших налогов между бюджетами разных уровней в соответствии с установленными нормами. Кроме того, казначейские органы осу­ществляют совместно с финорганами сбор, обработку и анализ ин­формации о состоянии госфинансов и представляют отчетные дан­ные в вышестоящие законодательные и исполнительные органы госвласти о финансовых операция Правительства РФ по федераль­ному бюджету, о федеральных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ; управляют и обслуживают совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками государственный внутренний и внешний долг РФ; управляют доходами и расходами федерального бюджета и внебюджетных фондов на сче­тах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы; прогнозируют объемы госфинресурсов; разрабатывают методоло­гические и инструктивные материалы по вопросам, относящимся к компетенции казначейства; ведут операции по учету госказны РФ.

Федеральное Казначейство РФ имеет право:

• производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверки де­нежных документов, реестров бухучета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;

• получать от финансово-кредитных и налоговых органов справки и сведения о состоянии счетов предприятий и учреждений, использующих средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, необходимые для контроля и регулирования бюджетных процессов;

• приостанавливать операции по счетам предприятий, учреж­дений и организаций, использующих средства федерального бюд­жета РФ и внебюджетных фондов в случаях непредставления орга­нам казначейства бухгалтерских и финансовых документов, связан­ных с использованием указанных средств;

• налагать на банки или на иные кредитные учреждения штрафные санкции в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход федерального бюджета и внебюд­жетных фондов, или при перечислении средств из этих фондов на счета получателей;

• взыскивать в бесспорном порядке бюджетные и внебюджет­ные средства, полученные предприятиями, учреждениями и органи­зациями, в случае использования их не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ;

• изымать на основе письменного постановления должностно­го лица органа казначейства документы, свидетельствующие о нарушениях бюджетно-налоговой дисциплины;

• требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов устранения выявленных нарушений и недостат­ков в порядке исполнения бюджета.

Государственная налоговая служба РФ представляет собой единую централизо­ванную и независимую систему инспекционных органов, входящую в систему центральных органов государственного управления и осуществляющую контрольные действия за соблюдением налогового законодательст­ва юридическими и физическими лицами, за правильностью исчис­ления, полнотой и своевременностью уплаты налоговых и ненало­говых платежей в бюджет и во внебюджетные фонды.

Основные задачи ГНС РФ:

• контроль за соблюдением налогового законодательства;

• проверка правильности исчисления, полноты и своевремен­ности внесения в соответствующий бюджет налогов и других пла­тежей.

Государственный таможенный Комитет РФ - это государственный правоохранительный орган исполнительной власти, наделенный специальными властными полномочиями в целях выполнения возложенных на него задач и функций в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях, в том числе в налоговой сфере и в сферах валютного контроля.

 Система таможенных органов РФ основана на принципе единства и включает в себя: Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ), Региональные таможенные управления РФ, таможни РФ, таможенные посты РФ. ГТК РФ издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, создает, реорганизует и ликвиди­рует региональные таможенные управления и таможни.

Полномочия таможенных органов в сфере налогов распространяются на НДС, акцизы (на ввозимые и вывозимые товары) и тамо­женную пошлину. В целом права и обязанности таможенных органов по контролю за соблюдением налогового законодательства при перемещении товаров через границу идентичны с правами и обязанностями ГНС. Налоги и таможенные пошлины перечисляются таможенному органу РФ, осуществляющему таможенное оформление товаров и транспортных средств, до принятия или одновременно с принятием таможенной декларации. Полученные средства за­тем перечисляются в федеральный бюджет субъекта РФ.