Навигация
Государственное управление топливно-энергетическим комплексом
55578
знаков
0
таблиц
0
изображений
План
1. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат
2. Государственное управление топливно-энергетическим комплексом
2.1 Функции государственных органов, регулирующих топливно-энергетический комплекс
2.2 Регулирование энергосбережения
2.3 Государственное регулирование недропользования
2.4 Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию
2.5 Энергетическая стратегия
Список литературы
1. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат
Властно-управленческий аппарат является причиной экономической инерции. Наиболее четко групповые интересы аппарата выражаются в его бюрократизации.
Исходная характеристика бюрократии – это конфликты аппарата с обществом. Ее генез вытекает из типичных реакций аппарата на явления социальной жизни. Первая реакция – минимизация ответственности, сфера которой в иерархии всегда превышает сферу контролируемой деятельности. Поэтому любая стандартизация деятельности соответствует интересам государственных служащих, поскольку она исключает неопределенность в принятии решений и снимает личную ответственность. Изменчивость среды, развитие науки и техники ведут к тому, что знания любого чиновника – от мелкого писаря до министра – не поспевают за меняющейся реальностью. Отстаивание ограничивает либо исключает выбор из процесса принятий решений и служит причиной специфического канцелярского языка и поведения (общие фразы, неопределенные выражения, стремление обезопасить процедурами, из которых исключена альтернативность).
Стремление реагировать на недостаточную эффективность аппарата умножением предписаний – такова вторая реакция чиновников на ситуацию. Цель – учесть «все возможные случаи». Чиновники на высшем уровне иерархии заняты разработкой норм, правил и предписаний, которые соответствуют ожиданием представителей других уровней. По отношению к гражданам нормотворчество выполняет роль амортизатора, снимающего с чиновника личную ответственность и перекладывающего ее на анонимного творца канцелярской «мудрости». Так возникает замкнутый круг ошибок: недовольство граждан низкой эффективностью аппарата влечет за собой умножение законов и инструкций; законы и инструкции влекут за собой дальнейшую формализацию деятельности; в итоге аппарат становится «учетным невеждой», который не в состоянии решать нетипичные проблемы.
Следует отметить, что «ученое невежество» порождается всей системой современного образования. Система ценностей и институтов индустриального общества превращает правовое государство в идеал, который вынуждает рассматривать законодательную и нормативную деятельность как самоцель, независимую от социальных функций аппарата. В повседневной практике цели отходят на второй план. Вся система оценивания и вознаграждения служащих базируется на такой подмене, в результате чего эффективность аппарата не обсуждается и не является предметом целенаправленных изменений.
Профессиональная автономия против социального контроля – следующая характеристика аппарата. Если аппарат господствует над обществом, а контроля над ним со стороны общества не существует, бюрократизация общества неизбежна. Если профессиональная автономия нарушается, происходит политизация аппарата. Профессиональная этика заменяется политическими критериями, внеэкономическими и идеологическими оценками, личными предпочтениями. Ситуация осложняется тем, что обе тенденции в различных сферах социальной сферы существуют одновременно, хотя обычно одна из них преобладает. Бюрократизация аппарата профессиональных организаций может служить защитным механизмом от давления со стороны политических институтов.
Не менее актуальна проблема измерения степени расхождения между указаниями политиков и реальной действительностью управленческих структур. С ней связана проблема определения степени, с какой данные структуры гарантируют и соблюдают права граждан на контроль аппарата, а с какой он навязывает им собственные "правила игры" (если занимает монопольное положение). Групповые интересы заставляют аппарат применять следующие стратегии: меняется смысл новых законов путем ведомственных инструкций, позволяющих использовать традиционно-бюрократические процедуры там, где новая политика сформулирована недостаточно строго; проведение новой политики блокируется системой исключений из правил и тенденциозным препарированием информации, которая, передвигаясь снизу вверх по пирамиде, несет сведения о результативности политических решений. Обе стратегии усиливаются при отсутствии независимых каналов передачи информации.
Неожиданные последствия прошлых решений еще одно измерение групповых интересов аппарата. Возникает очередной "замкнутый круг ошибок": нестрого сформулированные цели аппарата влекут за собой комплекс инструкций и правил, определяющих его структуру; ужесточение структуры влечет за собой неожиданные последствия внутри (дублирование функций) и вне ("ученое невежество" в отношениях с гражданами) аппарата, для предотвращения которых издаются новые инструкции и правила. Характерно, что эта система действует как при плановой, так и при рыночной экономике.
А. Гоулднер еще в 50-х годах провел исследование индустриальной бюрократии США и показал, что управленческий аппарат, действующий в условиях рыночной экономики, переносит в нее традиционалистские методы поведения. Если действия чиновника ограничиваются правилами и инструкциями, он действует на минимально ненаказуемом уровне. Управленческий персонал западных предприятий, как и наших, изощрен в чутье невидимой грани между работой, которая не вызывает административных санкций, и действиями, за которыми следует увольнение. Стремление не перенапрягаться – важный мотив деятельности в условиях, когда негативные санкции доминируют над позитивными.
В таких ситуациях верхушка реагирует на низкую эффективность подчиненных двумя способами: умножает контролирующие инструкции либо усиливает непосредственный надзор. Усиление надзора дает понять людям, что профессиональной автономией они не обладают. В социологии организации и социологии малых групп различают два типа ситуаций: властную, когда один индивид подчиняется другому по причине его более высокого положения в иерархии, и управленческую, когда индивиды подчиняются безличным инструкциям, которые обязательны для руководителей и подчиненных.
Особенно сильно это различие проявляется в политических культурах, где эгалитарные нормы (идеалы "равенства") являются социальной и политической традицией. Чем более эта норма распространена в данной культуре (русская культура служит примером), тем более бюрократичны властно- управленческие структуры государства. Выводы А. Гоулднера могут быть распространены как на мирные периоды развития страны, так и на периоды революций и социально-экономических реформ.
Групповые интересы аппарата выражаются еще в одном "замкнутом круге ошибок": низкая эффективность и деятельность аппарата на минимально ненаказуемом уровне влекут за собой усиление непосредственного надзора.
Надзор (ситуация власти) понижает мораль и мотивации служащих.
Эгалитарные нормы способствуют переходу от ситуации власти к ситуации управления путем формализации надзора. А это еще более понижает эффективность аппарата.
Власть, как известно, состоит в осуществлении выбора и принятии решений в нестандартных ситуациях, которые невозможно исключить из управленческого процесса. Они образуют сферу неопределенности, так что контролирующие получают право для навязывания своей воли. Положение последних укрепляется по мере того, как из управленческого процесса устраняются точки неопределенности. В идеальной бюрократической машине они вытесняются на вершину иерархии. Положение главного лица (или органа) укрепляется по мере того, как действия всего аппарата регламентируются. Но регламентация вершины в принципе невозможна. Вот почему она становится неконтролируемой.
Стремление заменить власть управлением ведет к тому, что каждый уровень управления (поскольку он ориентирован на вершину) становится источником навязывания властной воли подчиненным. Эта тенденция тоже способствует увеличению инструкций и все большей централизации управления независимо ни от логики управленческого процесса, ни от потоков информации.
Эгалитарные нормы усиливают данную тенденцию и одновременно укрепляют волюнтаризм каждого звена управления.
В индустриальном обществе сохраняются партикуляризм и привилегии различных слоев и групп, из-за чего усиливается их социальная изоляция и затрудняются коммуникации. Чем более развита социальная стратификация, тем выше степень бюрократизации всех социальных институтов. В такой ситуации представители всех социальных групп и государственных учреждений в соотношениях между собой руководствуются "моралью и солидарностью заключенных", направленной против остальных социальных групп и вышестоящего начальства. Элиминация отношений непосредственного господства и подчинения способствует культивированию авторитарной власти во всей структуре управления. Это тоже способствует групповым интересам аппарата и порождает еще один "замкнутый круг ошибок", состоящий из множества звеньев: демократические ценности и навыки порождают стремление избегать ситуации власти в пользу ситуации управления; это влечет за собой умножение инструкций и формализацию управленческих процессов и аппаратов. Те же самые ценности и навыки порождают множество политических игр вокруг уменьшения сферы неопределенности (навязывания властной воли) и связанных с нею привилегий на различных уровнях управленческих аппаратов.
В результате умножается число инструкций и растет неумение аппаратчиков учиться на собственных ошибках. Вот почему программы совершенствования административной деятельности создаются на базе минимальной эффективности. Подобная тенденция усиливается отсутствием обратных связей аппарата с социальной средой, поскольку любое государство предпочитает содержать аппарат на "казенный кошт", а не ставит его в непосредственную финансовую зависимость от населения. Стремление к равенству и социальная дифференциация порождают изоляцию уровней внутри аппарата.
Демократические движения, как показал М. Вебер, нисколько не противостоят бюрократическим тенденциям, а лишь усиливают их. Властно-управленческий аппарат может рассматриваться как носитель политического традиционализма и его главной ценности "лучше меньше работать, чем больше зарабатывать".
Конкуренция между экономическими и политическими субъектами в условиях развитого разделения труда тоже укрепляет групповые интересы аппарата.
Дифференциация целей и функций социальных институтов происходит в условиях уменьшения общего количества средств, распределяемых между различными организационными структурами. Цели управленческих аппаратов (речь идет о всех государственных ведомствах) обычно формулируются предельно абстрактно и слабо связаны между собой. Стремление перевести абстрактные формулы на язык конкретных программ деятельности требует разработки промежуточных целей. Чем больше они уточняются, тем выше вероятность их рассогласования. Вследствие дифференциации целей внимание концентрируется на изолированных вопросах. Происходит абсолютизация задач и функций каждого звена управления и потеря представления об общих целях. Групповая интеграция управленческой машины доминирует над внешними контактами. Одновременно разворачивается соперничество между ведомствами за средства, ресурсы и должности. Каждое ведомство заинтересовано в самосохранении любой ценой, а каждый чиновник занят решением частных задач.
Отсюда вытекает еще одно правило аппарата: сложившиеся структуры сохраняются даже тогда, когда они выполнили свои задачи и больше не нужны.
Пример: переквалификация совпартшкол, возникших для ликвидации неграмотности коммунистической бюрократии. Они превратились в высшие партийные школы, затем в кадровые центры, наконец, в академии государственной службы при Президенте РФ.
Организационные структуры в современном обществе переполнены фиктивными функциями и должностями (Советская Россия и здесь опередила "дикий Запад"). Они нужны для того, чтобы избежать ограничений в фонде зарплаты. Создание любой новой должности ведет к росту чисто формальных действий, связанных с определением сферы и задач деятельности и обоснованием потребности в новых организационных структурах и функциях. Каждая стремится не только к самосохранению, но и расширенному воспроизводству.
Отсюда рост числа подчиненных и общей численности аппарата.
Таким образом, стабилизация бюрократического аппарата дисфункциональна. К его чертам можно отнести: паразитирование на социальных группах, институтах и государственных структурах; переплетение материальных интересов с вытеснением решений на вершину иерархии; преобладание групповых интересов и негативной солидарности над интересами населения страны; создание новых структур не для решения новых проблем, а для воспроизводства аппарата; стремление получить правительственные субсидии любой ценой. За любым политическим решением скрываются групповые интересы аппарата (в сфере политики цен и заработной платы, фискальной и финансовой политики государства, экономических и социальных стимулах производственной деятельности, распределении государственного бюджета). Групповые интересы государственной машины доминируют над интересами населения.
Экономическая социология, используя результаты теории бюрократии и социологии организаций, рассматривает властно-управленческий аппарат как естественный процесс, не отличающийся от других биологических процессов.
С государственным аппаратом "дело обстоит почти так же, как с обществом крыс, которые так же социальны и миролюбивы внутри замкнутого клана, но сущие дьяволы по отношению к сородичу, не принадлежащему к их собственной партии". Ни одна из существующих экономических систем не дает удовлетворительного ответа и потому не может считаться примером для других. Бюрократизация аппарата и организационных структур - следствие неразрешенности проблем как рыночной, так и плановой экономики.
Отражает ли властно-управленческий аппарат общие интересы? Речь идет о лоббизме и корпоративизме. Эти явления в отечественной социологии только начинают изучаться. Но характерно, что большинство ученых исходят из возможности сочетания в деятельности государственного аппарата единичных, особенных и всеобщих социальных интересов. Предполагается, что государство способно обеспечить сочетание интересов всех социальных групп и слоев.
Ранее такое предположение выдвигалось в отношении советского государства, теперь - российского.
Не учитывается вся гамма групповых интересов, их преобразование в бюрократические формы, усиливающие экономическую инерцию. Не учитываются также способы искажения интересов в политике и управлении: "Исследование интересов экономических (распределения материальных благ), социальных (распределения статусов) и политических (распределения власти) выглядит весьма целостно. Существуют следующие предпосылки искажения; сложность получения достоверной информации о механизмах распределения власти и характере ее реального использования; незримое присутствие властных интересов в других видах интересов (экономических, социальных), вследствие чего ученый ограничен в возможности отличить властные интересы от экономических, выдать одни за другие.
Ученый, приписывая государству функции выразителя общих интересов, не учитывает того обстоятельства, что социальный кризис в России был создан искусственно "сверху". Цель - создание благоприятных условий для первичного накопления капитала в руках номенклатуры. Она использует ссылки на общие интересы для легализации групповых интересов, создает лоббистские механизмы во всех ветвях власти: законодательной, исполнительной, судебной.
По характеру групповых интересов в литературе выделяют экономическое, финансовое, военно-промышленное, социальное и политическое лоббирование; по времени действия - одноразовое и постоянное; по властным институтам - законодательное (правотворческое - в законодательных органах, и правоприменительное - в актах применения законов), исполнительное, судебное, а также лоббирование СМИ. Существует также лоббирование политических партий и общественных движений, ведомственно-отраслевое, региональное, иностранное и национальное, причем лоббирование иностранных интересов ведется более активно, нежели отечественных. На наш взгляд, точка зрения Л. Абалкина о существовании общих интересов, стоящих выше групповых и классовых, не выдерживает критики. Он полагает, что государство выражает общие интересы тем лучше и успешнее, чем более демократичным оно является. Убеждение в том, что демократические институты выражают "общие интересы", возникло в классической теории разделения властей, согласно которой одна ветвь власти (исполнительная, законодательная, судебная) является противовесом другой. Однако подобное толкование упрощает проблему групповых интересов, оно все больше теряет доверие в современной американской социологии. "Понятие "противовеса сил" легко можно распространить на позицию левых, черных меньшинств, феминистских и экологических движений, организующих сопротивление вашингтонской администрации. Но в любом случае мы сталкиваемся с противостоянием групп интересов и лобби институту разделения властей". Этот тезис Э. Макферленда можно считать ключевым для систематизации результатов исследований о противостоянии групповых интересов и лобби разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. В 60-80-е годы в западной экономической социологии и политологии было установлено: понятие "равновесия сил", используемое в классической теории демократии для обоснования необходимости разделения власти, является метафорой и не отражает социально-политическую реальность.
М. Олсон показал, что легче организовать группу, выражающую особые интересы небольшого числа людей, нежели группу, представляющую "общие интересы" многих людей: "В результате возникает общество хорошо организованных партикулярных групп интересов.
На протяжении двух следующих поколений специфические группы экономических интересов начинают тормозить развитие экономики. Такое торможение обычно осуществляется путем влияния на правительство для того, чтобы оно спонсировало займы или дотации, устанавливало завышенные цены, поддерживало олигополистические рынки, ставило барьеры, ограничивающие конкуренцию внутри страны и за рубежом, или ограничивало количество товаров. Со временем рост влияния лобби со стороны групп интересов приводит к уничтожению рынков, конкуренции и замедлению темпов экономического роста. Возникает явление блокады групп интересов, свидетельствующее о застое и даже упадке экономики".
Сделаем предварительный вывод: связь групповых экономических интересов с правительством через систему лоббизма ведет к замедлению и упадку экономики. Мнение отечественных исследователей о том, что лоббизм – «нормальное" явление общественной и политической жизни, нельзя считать корректным.
Т. Лови заметил склонность американских законодателей избегать четкой формулировки законов: "они все в большей степени предпочитают неясную формулировку законов, которая делегирует способ интерпретации административному аппарату. Этот аппарат обладает несокрушимой склонностью толковать нечетко сформулированные законы в пользу хорошо организованных групп. Таким образом, американское правительство становится гигантской дойной коровой, которую сосут сотни организованных групп интересов". В противовес традиционной метафоре "равновесия сил" (система противовесов и сдерживаний в классической теории демократии) американские социологи разработали операциональное понятие "блокады групповых интересов" для обозначения реального процесса связи интересов с демократическими институтами: хорошо организованные группы получают контроль над политикой правительства.
В результате правительство не в состоянии предложить политические изменения во имя "общих интересов" и общего блага. Причину американские социологи видят в плюрализме групповых интересов, экономических и политических элит.
Концепция "блокады групповых интересов" исходит из того, что группы с наиболее сильным потенциалом организованы лучше и стремятся контролировать действия правительства в своей сфере. Однако исследования Д. Уилсона и Д. Уолкера показали, что другие группы стремятся им противодействовать, снижая степень их доминирования. В настоящее время сложились две позиции: приверженцы элитаристских теорий власти подчеркивают тенденции, которые ведут к застою, сторонники плюралистских теорий делают акцент на противовесе групповых интересов и полагают, что благодаря ему можно избежать "блокады групповых интересов".
Теория плюрализма элит подчеркивает равновесие сил конкурирующих групп и рассеивание политической власти как важный фактор функционирования демократии, отвергает существование одной-единственной властвующей элиты и рассматривают политику как сферу, состоящую из множества политических арен. Большинство из них контролируется так называемыми "железными треугольниками" - соглашениями между законодательной властью (комиссии и комитеты Конгресса), лоббистскими группами и правительственными агентствами. "Железные треугольники" не допускают проведение политики, представляющей "общие интересы" избирателей, парламента и президента. Если группа интересов действует во имя общего блага, то ее члены теряют мотивацию к сохранению группы. Проблема социального паразитизма обостряется по мере роста численности группы. Большие группы теряют влияние и прекращают существование. В малых группах меньше организованных расходов и социального паразитизма. Поэтому при демократическом устройстве малые группы организованы лучше и побеждают большие группы.
Широкие и неорганизованные массы податливы на нерациональное восприятие действительности. Они смешивают символы с сущностью вещей. Элиты легко манипулируют их интересами и общественным мнением путем создания демократических форм. Последние это только иллюзия того, что проблемы решаются, а правительство проводит нужную народу политику. "В противоположность этому малые группы руководствуются рациональной стратегией, нередко они защищают экономические интересы широких кругов населения". Политические интересы демократии только помогают малым группам блокировать "общие интересы". С одной стороны, общие интересы репрезентируются институтом президентства, Верховным судом и парламентом. С другой стороны, политика штатов и локальных общин и вся система административной политики не подчиняется публичному контролю президента и федеральных судов; поэтому она лучше обслуживает партикулярные групповые интересы и помогает привилегированным группам побеждать действительно "общие интересы". Иначе говоря, структура институтов демократии и идеология децентрализации лишь способствует доминированию групповых интересов.
С этим связан процесс бюрократизации законодательных органов.
В 70-е годы члены Конгресса США научились увеличивать вероятность повторных выборов благодаря реформе федеральной бюрократии, создавшей множество новых нормативных актов. Затем члены Конгресса помогли кандидатам своих штатов "пробиться" через сети норм, что увеличило их популярность. Так возник "вашингтонский истеблишмент" - коалиция групповых интересов. Вырабатывая законодательство, гарантирующее соблюдение "общих интересов", законодатели создают неясно сформулированные законы, которые способствовали появлению множества подзаконных актов и бюрократических инструкций. Неясные законы дают возможность группам интересов контролировать механизм их осуществления.
Обобщая исторический опыт, можно заключить: чем в большей степени демократические институты государства детерминируются экономическими групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственно регулируемой экономике. Зарубежные социологи считают: в странах Запада наступил закат плюралистической демократии. "В плюралистических обществах группы интересов обладают свободой организации без каких-либо ограничений со стороны правительства. Однако логика коллективного действия приводит к тому, что группы специфических экономических интересов побеждают группы, представляющие общие интересы широких кругов населения. Со временем это приводит к неэффективной политике правительства. Оно дотирует олигархическую организацию хозяйства и тем самым задерживает развитие экономики.
Правительственные субсидии не развивают экономику, а способствуют ее олигархизации. Субсидии превращают одни группы экономических интересов в фаворитов, но за счет других: "В высокоразвитых обществах дело обстоит таким образом, что круги бизнеса и профессиональные лобби мобилизуют политические силы для принятия полезных им законов и подзаконных актов. Однако такие законы и акты, как правило, ограничивают доступ к данной сфере бизнеса или к данной профессиональной группе, ослабляют темп развития новых фирм, элиминируют конкурирующие товары и услуги, устанавливают протекционистские тарифы, замораживают цены и приводят к борьбе за субсидии из фондов, которые предназначаются для других социальных сфер и целей".
Правительственная политика поддерживания привилегированных групп экономических интересов ведет к постоянному росту расходов и становится экономически неэффективной. "Железные треугольники" также способствуют увеличению правительственных расходов, в результате чего правительственная бюрократия постоянно расширяется, ибо правительственные агентства сотрудничают со своими союзниками в целях увеличения их бюджета.
Экономические и политические инновации в условиях демократии весьма неустойчивы, они подчиняются экономической и политической олигополии. Главным измерением политики государства становятся явные и тайные торги между экономическими элитами. Они торгуют взаимной политической поддержкой для получения правительственных субсидий: "Например, представители предприятий военно-промышленного комплекса, расположенных в штате Калифорния, могут согласиться на поддержку субсидий для предприятий, строящих дома на северо-востоке страны, и наоборот. Производители молочной продукции продают свою поддержку чиновникам властно-управленческого аппарата, которые создают новые постановления в поддержку молочной промышленности, по цене голосов избирателей, поддерживающих повышение цен на молоко и т.д. В результате подобного политического торга меньшинство населения, поддерживаемое хорошо организованными группами лобби, получает кратковременную прибыль, но в итоге терпит убытки. Правительство выделяет все больше денег; возрастает дефицит бюджета, поскольку отдельные группы интересов получают налоговые льготы; экономика приходит в упадок".
Вряд ли можно согласиться с мнением А. Малько о том, что лоббизм - здоровое и жизненно необходимое явление, институт демократического представительства групповых интересов. Он полагает, что лоббизм в современной России - форма законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан). Россия только начинает культивировать демократические институты, а лоббизм уже объявляют законным явлением.
Лоббизм есть выражение кризиса классических институтов демократии.
Похожие работы
... , дорожно-строительного и коммунального машиностроения, машиностроения для пищевой и легкой промышленности, инструментального производства и металлургии. Государственное управление машиностроительным комплексом, основу которого составляют государственные предприятия, объединения и организации, непосредственно осуществляет Министерство промышленности Республики Беларусь. Минпром является ...
... (рациональная система нефтепроводов). Это, однако, не означает полного возврата к старой модели управления. 4) Сохранение единого экономического пространства - условия выживания топливно-энергетического комплекса. 5) Найти четкую и продуманную программу инвестиций в нефтяную промышленность. 6) Организовать единый Российский банк нефти и газа, государственная внешнеторговая фирма, включающая ...
... составитель В.П. Максаковский) и профильную программу по курсу "Глобальная география", составленную авторским коллективом под руководством Ю.Н. Гладкого, мы сделали вывод, что тема "Проблемы топливно-энергетического комплекса Африки" используется на следующих уроках (табл.8). Таблица 8 Использование темы "Топливно-энергетический комплекс Африки" в школьном курсе географии Класс Тема ...
... , 31,1% топочного мазута и около 0,7% производимой электроэнергии. ТЭК — это “валютный цех” страны, он обеспечивает почти половину всего российского экспорта. Начиная с 70-х годов валютная выручка за экспорт топливно-энергетических ресурсов стала своеобразной палочкой-выручалочкой, позволяющей смягчать последствия сбоев в отечественной экономике, латать социальные “дыры”.[10] Исходя из того что ...
0 комментариев