Лицензирование и регулирование телерадиовещания

Содержание

Содержание

Введение

Порядок лицензирования и регулирования в сфере телерадиовещания

Заключение

Нормативно – правовые акты

Список используемой литературы

Введение

По итогам работы второй сессии Региональной конференции радиосвязи, проходившей в мае-июне 2006 г. в Женеве, Администрацией связи России был принят и установлен срок перехода на цифровые стандарты телерадиовещания – не позднее 2015 г. В настоящее время деятельность по реформированию сферы телерадиовещания координирует Правительственная комиссия по развитию телерадиовещания под председательством первого заместителя Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева. Проблема изменения действующего законодательства о лицензировании телерадиовещания в связи с переходом к цифровому вещанию занимает ключевое место в деятельности Правительственной комиссии. В рамках комиссии создана рабочая подгруппа по совершенствованию нормативно-правовой базы в области регулирования телерадиовещания, занимающаяся, в том числе разработкой порядка лицензирования деятельности вещателей и операторов связи, обеспечивающих распространение теле- и радиопрограмм.[1]

Порядок лицензирования и регулирования в сфере телерадиовещания

Лицензирование является основным инструментом государственного регулирования в сфере телерадиовещания в большинстве стран мира. Насколько обоснованно применение лицензионных процедур в данной сфере? Ведь лицензирование неизбежно предполагает установление административных барьеров для участников рынка. Однако именно в области телерадиовещания применение лицензирования признается оправданным большинством специалистов. На Западе процедуры лицензирования телерадиовещания действуют практически во всех странах. Это обусловлено, прежде всего, особым значением телерадиовещания в жизни общества. Телевидение и радио являются не только основным источником информации для большинства населения, но и важнейшим средством формирования общественного мнения, культурного и нравственного воспитания граждан. Кроме того, большое значение имеет ограниченность радиочастотного спектра, распределение и предоставление прав, на использование которого осуществляется, в том числе, с помощью лицензионных процедур. В странах Европейского союза радиоволны считаются общественным благом, а правительства играют роль защитников этого общего блага. Часть 1 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. гласит: «Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий».[2]

Рассмотрим действующий порядок лицензирования в сфере телерадиовещания, а также отметим основные проблемы, возникающие на практике при применении лицензионных процедур.

Телерадиовещание можно рассматривать как комплексный процесс, включающий в себя распространение теле- и радиопрограмм с использованием сетей электросвязи («телерадиовещание» в узком смысле этого слова), а также деятельность по приему, обработке, хранению, передаче и доставке сигналов телевизионных каналов и радиоканалов («услуги связи для целей телерадиовещания»). Участники этого процесса – вещатель и оператор связи – должны получить две лицензии: лицензию на телерадиовещание (вещатель) и лицензию на оказание услуг связи для целей телерадиовещания (оператор связи). Следует оговориться, что собственно вещание и деятельность по оказанию услуг связи – разные виды деятельности, хотя и тесно связанные друг с другом. Очевидно, что связь обеспечивает вещание. Однако нормативное регулирование лицензирования телерадиовещания в России изначально отличалось смешением этих двух отдельных видов деятельности.

Лицензирование вещания предусмотрено ст. 31 Закона от 27.12.1991 «О средствах массовой информации» (ред. от 16.10.2006),[3] (далее – Закон о СМИ). Лицензирование услуг связи в настоящее время установлено ст. 29 Федерального закона от 07.07.2003 «О связи» (ред. от 29.12.2006),[4] (далее – Закон о связи). С момента принятия постановления Правительства РФ от 07.12.1994 №1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации»[5] две вышеуказанные сферы лицензирования неразрывно связаны друг с другом.[6]

Следует отметить, что нормативный акт общего характера, посвященный вопросам лицензирования, – Федеральный закон от 08.08.2001 «О лицензировании отдельных видов деятельности»[7] (далее – Закон о лицензировании) – не распространяется на деятельность в области связи и на использование радиочастот для осуществления телерадиовещания. В связи с некорректной формулировкой в п. 2 ст. 1 Закона о лицензировании в свое время на страницах специальной литературы разгорелся любопытный спор по поводу того, подлежит ли вещание лицензированию в принципе. Дело в том, что согласно п. 2 ст. 1 данного Закона его действие не распространяется на использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации). Строго говоря, здесь идет речь не о телерадиовещании, а об ином виде деятельности, который скорее напоминает деятельность операторов связи (при этом деятельность в области связи указывается в п. 2 ст. 1 отдельно). В соответствии с п. 2 ст. 18 Закона лицензирование видов деятельности, не указанных в Законе о лицензировании, прекращается со дня его вступления в силу. Конечно, на практике эта ситуация не получила развития, и лицензирование вещания шло своим чередом.[8]

Согласно ст. 31 Закона о СМИ лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с законом. Порядок лицензирования вещания установлен Положением «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» (ред. от 03.10.2002)[9] (далее – Положение о лицензировании вещания), утвержденным постановлением Правительства РФ от 07.12.1994 №1359, и Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания (ред. от 05.08.2000, с изм. от 23.02.2001),[10] (далее – Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание), утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 №698. Лицензирующим органом в настоящее время является Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (далее – Росохранкультура), находящаяся введении Министерства культуры и массовых коммуникаций (п. 2, 5.2.1 Положения о Росохранкультуре (ред. от 14.12.2006), утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 №301).[11]

Действующее законодательство предусматривает два порядка выдачи лицензии на вещание:

1) в общем порядке, предусмотренном Положением о лицензировании вещания;

2) по итогам конкурса, проводимого в соответствии с Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание.

Процедура выдачи лицензии в общем порядке урегулирована достаточно скупо. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии на вещание, указан в п. 5 Положения о лицензировании вещания. Среди необходимых документов стоит выделить сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования телевизионных и радиопрограмм, а также подтверждение права аренды (использования) оборудования (в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу). Решение о выдаче лицензии или отказе в ее выдаче принимается в 30-дневный срок (п. 6 Положения о лицензировании вещания). Срок, на который выдается лицензия: от 3 до 5 лет, если меньший срок не указан в заявлении на получение лицензии (п.9).[12]

Важным является положение, установленное п. 13 Положения о лицензировании вещания, согласно которому ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством Российской Федерации непредусмотрено иное. По всей видимости, эта норма направлена на защиту конкуренции на рынке телерадиовещания, поскольку радиочастотный спектр является ограниченным ресурсом.

Представляется, что действующим Положением о лицензировании вещания недостаточно урегулированы такие необходимые лицензионные процедуры, как переоформление, пролонгация, приостановление и аннулирование лицензий на вещание, на что неоднократно обращалось внимание в литературе. Так, Положение о лицензировании телерадиовещания не содержит понятия «переоформление лицензии», хотя оно и используется в Положении «О по рядке взимания платы за выдачу и переоформление лицензий на телевизионное вещание и радиовещание в РФ». На практике постоянно возникают ситуации, когда необходимо внести изменения в данные лицензиата (организационно-правовая форма, наименование, местонахождение и т.п.) или в отдельные лицензионные условия, но при этом нецелесообразно проходить процедуру получения лицензии заново. По поводу пролонгации действия лицензии в Положении о лицензировании вещания предусмотрено, что лицензирующий орган при рассмотрении заявления о пролонгации учитывает мнение потребителей о качестве вещания и передаваемых программ (п. 9). При этом условия и порядок учета мнения потребителей не прописаны. В настоящее время вопросы переоформления и пролонгации действия лицензии на вещание остаются на усмотрение лицензирующего органа.[13]

На сегодняшний день стало очевидным, что действующее Положение о лицензировании вещания устарело и создает многочисленные сложности для вещателей на практике. Необходимо либо подробно урегулировать вопросы лицензирования вещания в отдельном законе о телерадиовещании, либо разработать и принять новое положение о лицензировании. И если идея принятия самостоятельного закона, по всей видимости, отложена на неопределенный срок, то над новым положением в настоящее время работают профильные правительственные ведомства и прежде всего Росохранкультура.

В соответствии с п. 8 Положения о лицензировании вещания лицензирующий орган может проводить открытый конкурс на получение лицензии на теле- и(или) радиовещание. Возможность рассмотрения заявок на получение лицензии на вещание на конкурсной основе предусмотрена также Законом о СМИ (ст. 31). Однако право фактически превратилось в обязанность государственного органа проводить конкурс на получение лицензии в определенных случаях с принятием постановления Правительства РФ от 26.06.1999 №698, которым было утверждено Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п.1 данного постановления лицензирование наземного эфирного телерадиовещания в столицах субъектов РФ и в городах с численностью населения свыше 200 тысяч человек осуществляется на конкурсной основе с взиманием единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Обращаем внимание на то, что речь идет лишь о наземном эфирном вещании (телерадиовещании, осуществляемом с использованием наземных телерадиопередающих станций), тогда как существуют также спутниковое непосредственное телерадиовещание и кабельное телерадиовещание. В контексте нашей работы, посвященной лицензированию телерадиовещания особое значение имеет именно порядок выдачи лицензий на наземное эфирное телерадиовещание, поскольку для вещания в масштабах всей страны предполагается использовать наземные телерадиопередающие станции (основной признак наземного эфирного вещания).[14]

Решение о проведении конкурса принимает Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (далее – Минкультуры). Функции по организации, проведению и подведению итогов конкурса осуществляет специально созданный орган – Федеральная конкурсная комиссия по телерадиовещанию (далее – ФКК). Постоянно действующий состав ФКК утверждается приказом министра культуры и массовых коммуникаций РФ в количестве 9 человек (п. 1.1 Положения об ФКК, утвержденного приказом Минкультуры от 22.07.2004 №22).[15] При проведении конкурса на право оформления лицензии на наземное эфирное телерадиовещание в субъекте РФ состав ФКК увеличивается до 12 человек за счет представителей соответствующего субъекта РФ. В отношении региональной части ФКК предусмотрены определенные правила ее формирования (п. 1.4 Положения об ФКК), тогда как постоянный состав ФКК определяется Минкультуры по собственному усмотрению. Таким образом, ФКК не обладает самостоятельным статусом и находится в прямом ведомственном подчинении Минкультуры, что, как представляется, не соответствует целям создания и функциям конкурсной комиссии, основной гарантией деятельности которого должна быть независимость. В качестве положительного момента следует отметить то, что в настоящее время в состав ФКК входят видные представители сферы масс-медиа.[16]

Информационное сообщение о дате и условиях проведения конкурса публикуется в средствах массовой информации не позднее чем за 60 дней до даты его проведения (п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание). Среди прочего информационное сообщение должно включать в себя данные о радиочастотном канале, выделяемом для организации наземного эфирного телерадиовещания, и условиях его применения, а также размер единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание, определенный ФКК.

К полномочиям ФКК относятся: определение условий конкурса на основе предложений Минкультуры; определение размера единовременной платы, рассмотрение заявлений соискателей; определение победителей и оформление итогов конкурса (п. 3.1-3.4 Положения об ФКК).

Существенным недостатком действующего порядка проведения конкурса является отсутствие точных оснований и методики расчета для определения размера единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание размер единовременной платы устанавливается с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания. На практике размер единовременной платы определяется исходя из количества населения и возможностей рекламного рынка соответствующего города, на территории которого предполагается осуществлять вещание.[17]

Но главная проблема действующего конкурсного порядка заключается в отсутствии четких критериев определения победителя конкурса. Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание гласит: победителем конкурса признается участник, предоставивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее технико-экономическое обоснование (п. 13). Дополнительные критерии определения победителя содержатся в Регламенте ФКК (с изм. от 23.09.2005), утвержденном приказом Минкультуры от 30.07.2004 №27 (п. 2.12 Регламента). Среди них, наряду с достаточно определенными критериями, такими как понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания, соответствие оборудования экологическим нормам, присутствуют критерии, носящие исключительно оценочный характер: необходимость поддержки социально значимых теле- и радио проектов, оригинальность заявленной концепции вещания. На проблему отсутствия четких критериев для определения победителя конкурса давно обратили внимание специалисты в области масс-медиа. Так, в рамках научно-практического проекта Центра «Право и средства массовой информации» «Программа помощи независимым российским теле- и радиовещателям путем формирования благоприятных для них законодательных основ системы правового регулирования лицензирования электронных СМИ», осуществлявшегося в 2000г., были разработаны и подробно описаны критерии для определения победителей в конкурсе. Некоторые из предложенных критериев были восприняты нормотворческим органом и в видоизмененной форме вошли в Регламент ФКК. Тем не менее, можно констатировать, что в настоящее время проблема установления критериев для определения победителя в конкурсе на частоту не решена, на что сетуют, в том числе руководители федеральных органов власти и члены ФКК.[18]

Сама суть открытого конкурса предполагает гласность процедур его проведения. Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, помимо публикации сообщения о проведении конкурса, предусмотрена публикация информации о составе его участников и итогах конкурса в средствах массовой информации (п. 10). В остальном процедура проведения конкурса отличается закрытостью. С протоколом о результатах конкурса, подписываемым победителем и членами ФКК, не могут ознакомиться даже проигравшие участники.

Отмеченные выше недостатки, и прежде всего отсутствие четких критериев определения победителя и закрытость конкурсных процедур, открывают возможность для злоупотреблений и отрицательно сказываются на стабильности рынка телерадиовещания в целом.

По итогам конкурса уполномоченные лицензирующие органы в установленном порядке выдают его победителю лицензию на право телерадиовещания и лицензию на право деятельности в области связи для целей телерадиовещания (п. 16 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание). Здесь мы переходим к установленному действующим законодательством порядку лицензирования услуг связи для целей телерадиовещания.[19]

Общие условия лицензирования услуг связи определены в Законе о связи (ст. 29-40). Из Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 №87, непосредственное отношение к телерадиовещанию имеют следующие виды услуг связи: услуги связи для целей кабельного вещания; услуги связи для целей эфирного вещания; услуги связи для целей проводного вещания. Тем же постановлением Правительства РФ утверждены лицензионные условия для каждого вида деятельности. Кроме того, сохраняет силу в части, не противоречащей Закону о связи, Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (ред. от 03.10.2002) (далее – Положение о лицензировании услуг связи), утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.1994 №642.

Лицензирующим органом в области оказания услуг связи является Федеральная служба по надзору в сфере связи (далее – Россвязьнадзор) в соответствии с п. 5.4 Положения о Россвязьнадзоре (ред. от 23.04.2005), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №318.[20] Россвязьнадзор находится в ведении Министерства информационных технологий и связи РФ (далее – Мининформсвязи) согласно п. 2 Положения о Россвязьнадзоре.

Перечень документов, представляемых соискателем лицензии на услуги связи, установлен ст. 30 Закона о связи. Там же предусмотрены особенности для услуг связи, при оказании которых предполагается использование радиочастотного спектра, в том числе для целей телерадиовещания. В этом случае соискатель лицензии должен дополнительно представить описание сети связи, средств связи, с использованием которых будут оказываться услуги связи, а также план и экономическое обоснование развития сети связи (п. 3 ст. 30). Кроме того, должно быть представлено решение государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот (п. 4 ст. 30). Положением о лицензировании услуг связи предусматривается также предоставление заключения органов по использованию и контролю за радиочастотами о возможности использования частотных присвоений, данных о мощности передающих устройств, а в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу, – документов, подтверждающих право аренды (использования) этого оборудования.[21]

Особые споры на практике вызывает положение абзаца 2 п. 4 ст. 30 Закона о связи, согласно которому соискатель лицензии на оказание услуг связи для целей телерадиовещания должен представить нотариально заверенную копию лицензии на вещание. До недавнего времени лицензирующий орган был склонен трактовать эту норму таким образом, что соискатель лицензии на услуги связи должен иметь на момент подачи документов лицензию на вещание. Ситуация несколько прояснилась с принятием лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг связи для целей кабельного, эфирного и проводного вещания (утверждены упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 №87), в которых предусмотрено наличие у лицензиата лицензии(лицензий) на вещание или договоров с лицензиатами вещателями. Как отмечалось выше, деятельность по телерадиовещанию и деятельность оператора связи, обеспечивающего доставку программы до потребителя, - совершенно разные сферы деятельности. Незаконно требовать от оператора связи наличия лицензии на вещание, поскольку распространение приобретенных или собственных теле- и радиопрограмм вполне может не входить в его планы. Возникающие до сих пор на практике конфликты и недопонимание между лицензирующим органом и операторами связи во многом обусловлены тем, что при вещании программ в аналоговом стандарте существует жесткая привязка: одна радиочастота – одна программа. Вещатели обязаны получать лицензии на вещание в привязке к конкретной частоте на жестко закрепленную территорию. Указанная же в лицензии на вещание частота закрепляется в лицензии на услуги связи для целей телерадиовещания, выдаваемой оператору связи (во многих случаях одно и то же лицо).[22]

Смешение деятельности по телерадиовещанию и деятельности по оказанию услуг связи для целей телерадиовещания происходит также по причине отсутствия четкого понятийного аппарата в данных сферах, закрепленного нормативно. Так, в законодательстве до сих пор отсутствуют понятия «телерадиовещание» (приведено лишь косвенно в ст. 2 Закона о СМИ), «трансляция», «ретрансляция». До недавнего времени не было определено понятие «вещатель», что позволяло некоторым специалистам усматривать наличие принципиального спора между ведомствами по поводу статуса вещателя. Между тем понятие «вещатель» и некоторые другие понятия, необходимые для сферы телерадиовещания, закреплены в Европейской конвенции по трансграничному телевидению. Так, под вещателем в ней понимается юридическое или физическое лицо, которое производит программы, формирует их и транслирует или передает третьему лицу для трансляции. Сейчас в направлении унификации понятийного аппарата произошли положительные сдвиги. Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 №785 утверждены Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, которые направлены на урегулирование отношений между вещателями, операторами связи и абонентами в новых условиях. Правила вступают в силу с 1 марта 2007г. Среди прочего в них содержится определение вещателя: вещатель – пользователь услугами связи для целей телерадиовещания, с которым заключен договор об оказании услуг связи для целей телерадиовещания и который составляет телепрограммы и (или) радиопрограммы для их приема неограниченным кругом лиц и на основании лицензии на вещание распространяет их либо обеспечивает их распространение в полной и неизменной форме третьим лицом (п.2). Проект новых Правил разрабатывался причастными ведомствами в рамках деятельности Правительственной комиссии по развитию телерадиовещания. Таким образом, мы видим первые плоды реформаторской воли государства в сфере телерадиовещания, реализованные на практике.[23]

Законом о связи предусмотрено, что лицензии на услуги связи выдаются по результатам рассмотрения заявлений, а в определенных случаях – по результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса) (п. 3 ст. 29). При этом положения Закона о связи, касающиеся проведения торгов на получение лицензии, не распространяются на отношения, связанные с использованием радиочастот для целей телерадиовещания (п. 4 ст. 31). К этим отношениям применяется порядок проведения конкурса, определенный в Положении о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, рассмотренный выше.

Говоря о лицензировании телерадиовещания, необходимо затронуть вопросы, связанные с администрированием радиочастотного спектра. Регулирование использования радиочастотного спектра – исключительное право государства, осуществляется в Российской Федерации межведомственным коллегиальным органом – Государственной комиссией по радиочастотам (далее - ГКРЧ) (п. 2 ст. 22 Закона о связи; Положение о ГКРЧ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 №336). Председателем ГКРЧ является по должности министр информационных технологий и связи РФ (п. 17 Положения о ГКРЧ).[24] В состав входят представители целого ряда министерств и ведомств. Персональный состав ГКРЧ утверждается правительством по представлению председателя комиссии.[25]

Администрирование радиочастотного спектра в России можно схематично разделить на два этапа: