Организация инспектирования органов внутренних дел

2. Организация инспектирования органов внутренних дел

 

Определение сущности управленческой деятельности как организующего воздействия на систему органов внутренних дел неизбежно требует обращения к раскрытию целого ряда проблем. Прежде всего, это относится к установлению объекта управленческого воздействия.

В самом общем виде в настоящее время сложилось представление о комплексном подходе как о необходимости всестороннего учета всех обстоятельств, связанных с решением возникающих проблем. Однако надежного инструментария по применению комплексного подхода практика не имеет и потому он в известной мере носит декларативный характер, нежели является руководством к действию. В известной мере это обусловлено тем, что проблема объекта управленческой деятельности разработана недостаточно четко.

Любой горрайорган внутренних дел является сложной социальной системой. Это обусловлено тем, что, во-первых, на органы внутренних дел возложен широкий круг задач в области борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности; во-вторых, он представляет собой достаточно большой коллектив работников, занятых выполнением самых разнообразных функций, в-третьих, каждый из органов внутренних дел располагает большим количеством разнообразных ресурсов; в-четвертых, орган внутренних дел имеет множество разнохарактерных связей с внешней средой.

Естественно, такая сложная система не может возникнуть и действовать без определенного организационного начала. Иными словами, любой орган внутренних дел нуждается в организационном обеспечении, роль которого, прежде всего, состоит в установлении согласованности в работе коллектива. Такая согласованность достигается многими путями, наиболее важными из которых являются:

1.      Формирование функциональных структур, то есть установление всего комплекса направлений деятельности органа внутренних дел в целом, а также решение проблем централизации и децентрализации функций, их специализации и кооперирования.

2.      Разработка организационных структур каждого из элементов системы, расчет их штатной численности.

3.   Установление структуры управления как в рамках системы в целом, так и в каждом из подразделений.

4.   Распределение ресурсов, имеющихся в распоряжении горрайорганов внутренних дел.

5.   Упорядочение процесса функционирования органа внутренних дел.

Решение проблемы организационного обеспечения создания и функционирования органа внутренних дел основывается на понимании его в качестве целостного единого социального образования. В силу этого горрайорган внутренних дел можно представить себе как сложное соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов. В соответствии с таким представлением в составе органа внутренних дел можно выделить социальную, финансовую, техническую, материально-хозяйственную и информационную подсистемы[9].

Каждая из подсистем имеет свое предназначение, подчинена выполнению своих специфических задач, отличается своеобразием построения, обладает качественной и количественной индивидуальностью. Однако эффективное функционирование органа внутренних дел предполагает, чтобы все эти подсистемы были взаимоувязаны между собой, подчинялись требованиям общих законов существования системы.

Изменение параметров любой из подсистем привносит нечто новое в систему «орган внутренних дел». Так, увеличение финансирования или пополнение технического парка, улучшение или ухудшение материально-хозяйственного обеспечения, появление новых потоков информации несомненно приводит к изменению системы, то есть орган внутренних дел уже становит в чем-то не таким был ранее. При этом каждый раз возникает потребность привнесения соответствующих изменений в существующую схему организации. Таким образом, организационная подсистема весьма чутко реагирует на любые изменения, происходящие в других подсистемах.

Вместе с тем, организационная система не только испытывает воздействие других подсистем, но и сама обладает определенной активностью. Так, если даже в других подсистемах не происходит никакого изменения, то путем модернизации системы организационных связей можно перестроить существующую организационную схему. Иными словами, организационная подсистема является сообразным инструментом, с помощью которого можно существенно влиять на организационное обустройство органа внутренних дел. С этих позиций организационную подсистему можно обозначить в качестве организационного механизма органов внутренних дел. Именно она является одним из основных объектов диагностирования при инспектировании.

Можно сказать, что чем лучше сформирован организационный механизм, чем более тщательно проработаны различные его аспекты, тем в больше мере достигается экономия труда и времени на управление и способствует в значительной мере сокращению управленческого аппарата.

Содержание организационного механизма зависит от воли субъектов управления. Если такая воля проявляется слабо, то организационный механизм формируется в значительной мере стихийно, при этом теряется централизованное руководство, проявляются элементы анархии.

Когда же центральная власть жесткая, организационный механизм приобретет характер оков, которые не дают проявляться самостоятельности, инициативе подчиненных работников. Очевидно, между этими полярными позициями находится оптимальное содержание организационного механизма, которое позволяет органично сочетать централизацию в управлении и самостоятельность подразделений. Выявление роли субъектов управления в организации функционирования горрайоргана внутренних дел, обеспечение разумности сочетания единоначалия в управлении с развитием инициативы сотрудников служб и подразделений, их руководителей является поэтому одной из центральных задач инспектирования. Ибо обозначенный в правовых актах: приказах, инструкциях и т.д. организационный механизм приобретает роль важного рычага управления только в руках умелого начальника, который, создавая модель организационного устройства, нормативно закрепляя ее, реализует свою власть по организации труда подчиненных, то есть реализует свое основное предназначение.

Организационное построении внутренних дел, и организационные условия создаются лишь потому, что имеется потребность в осуществлении процесса функционирования горрайорган внутренних дел.

Такая основополагающая роль процесса функционирования обусловливает пристальное внимание на него со стороны инспектирующих. Следует отметить, что организация процесса функционирования ориентируется на качественное своеобразие задач, возложенных на органы внутренних дел, то есть на социальный заказ. Значимость такой ориентации проявляется в том, что задачи органов внутренних дел закрепляют правовыми актами высокого уровня. Так, задачи, стоящие перед милицией, сформулированы в соответствующем законе России. Законодательно закреплены и задачи в области предварительного следствия, оперативно- розыскной деятельности.

Можно отметить, что проверка организации и процесса функционирования ОВД предполагает установление целевой ориентации деятельности органа внутренних дел, установление правильности набора реально осуществляемых видов деятельности и четко сформированной функциональной структуры.

К особым объектам инспектирования следует отнести состояние взаимодействия ОВД с другими правоохранительными органами, сопредельными ОВД, а также институтами гражданского общества. Роль взаимодействия хорошо освещена в лекциях В.М. Ускова[10]. Но хотелось бы подчеркнуть его практическую сторону. В первую очередь инициативность взаимодействующих сторон при решении правоохранительных задач. Во вторую – потребность взаимодействия на уровнях оперативно-начальствующего состава и руководителей подразделений. Что касается внешнего взаимодействия, то в нем проявляется способность начальника ОВД и его заместителей к поддержанию деловых отношений с ближайшим организационным окружением: прокурором, председателем суда и т.д.

Субъектами организации и осуществления контроля в форме инспектирования являются инспекции штабов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

По существу же инспекции штабов этого уровня управления являются субъектами организации инспектирования. На них возлагается планирование инспекторских проверок, организация конкретных выездов, информационное обеспечение инспектирования, формирование проектов всех документов, в т.ч. и отчетных для министра, начальника ГУВД, УВД и коллегии, подготовка проектов их решений.

Сущностью планирования инспекторского контроля являются:

- определение количества горрайорганов, которые необходимо проинспектировать в течение определенного периода;

- определение времени инспектирования того или иного органа.

При этом следует исходить из научных рекомендаций и передового опыта, глубокого всестороннего анализа оперативной обстановки, имеющихся сил, а также из комплекса мер, обеспечивающих выполнении планов инспектирования, также следует учитывать как общие, так и специфические факторы, влияющие на организацию проведения комплексных инспекторских проверок.

К общим факторам относятся внешние факторы, влияющие на работу органов внутренних дел.

Специфическими же факторами могут являться:

- социально-экономические, демографические изменения в республике, крае, области, городе и районе;

- состояние преступности и нарушений общественного порядка;

- планы вышестоящих инспекций;

- результаты ранее запланированных и проведенных проверок и исследований;

- при планировании инспекторских проверок, кроме того, следует учитывать необходимость согласования контрольной деятельности с отраслевыми службами;

- качественные и количественные составы комиссий;

- реальность сроков проведения инспекторских проверок, деятельности органов внутренних дел зависимости от других планируемых мероприятий;

- объем организационных мер, обеспечивающих выполнение задач, стоящих перед инспекциями, рациональное распределение и использование сил инспекторского состава;

- обстоятельства, которые могут влиять на изменение плана инспектирования.

Такими обстоятельствами, например, могут быть: резкое изменение в некоторых органах оперативной обстановки в худшую сторону, количественное увеличение подразделений и другие.

С целью успешного выполнения плана и эффективности инспекторских проверок необходимо заранее ставить в известность руководство подразделений о сроках их проведения. Некоторые практические работники высказывают противоположное мнение, мотивируя тем, что работники контролируемых органов перед началом инспектирования могут развернуть интенсивную деятельность по устранению имеющихся недостатков. Эта точка зрения недостаточно убедительна ввиду того, что проблемы, которые разрешаются органами внутренних дел, являются очень сложными и требуют для своего решения настолько интенсивной и длительной работы, что предупреждение о намечающейся проверке, как правило, не дает возможности что-либо существенно изменить в фактическом положении дел.

С другой стороны, исправление недостатков самим подконтрольным органом до начала инспектирования приносит лишь очевидную пользу для достижения общей цели. Поэтому практика доведения на места графиков инспекторских проверок заслуживает всеобщего распространения.

В настоящее время плановые инспекторские проверки предусматриваются годовыми планами МВД, ГУВД, УВД.

Целесообразно, учитывая результаты работы органов внутренних дел, необходимо планировать и проводить инспекторские проверки в первую очередь в тех подразделениях, в которых складывается неблагоприятная обстановка.

Это обуславливается тем, что орган, подвергнутый инспектированию, начинает работать более интенсивно и улучшает показатели в работе.

При планировании инспекторских проверок нельзя исходить лишь из одного количества подразделений внутренних дел, в области и не учитывать состояние оперативной обстановки и результаты работы.

МВД РФ неоднократно указывало, что организацию инспектирования следует проводить «на основе тщательного анализа положения дел, подвергая проверке прежде всего наиболее приоритетные направления работы, отстающие органы и участки службы».[11]

В основе планирования инспекторских проверок лежат анализ и криминологическое прогнозирование.

При планировании инспекторских проверок, научно обоснованное прогнозирование позволяет учитывать реальные сроки проведения комплексного инспектирования того или иного объекта в соответствии с изменяющейся оперативной обстановкой и тем самым обеспечивает реальность выполнения запланированных мероприятий.

Любой план должен быть своевременным, то есть составляться до начала планового периода, иначе невозможно мобилизовать силы и средства на выполнение запланированных мероприятий.

Научная обоснованность, конкретность плана предполагает и его реальную выполнимость. Выполним только такой план, реализация которого обеспечена необходимыми материальными и людскими ресурсами. Уверенность в выполнении плана инспекторских проверок должна основываться на учете:

- имеющихся сил самих инспекций и тех, которых они смогут подключить для осуществления инспектирования;

- предполагаемые затраты времени на каждую инспекторскую проверку;

- возможных изменений оперативной обстановки.

На практике нередко возникает необходимость внепланового инспектирования других подразделений. Поэтому такую обстановку следует предвидеть и изыскивать возможность разрешения безотлагательных задач, без ущерба для выполнения плановых мероприятий.

В связи с этим целесообразно иметь резерв времени для осуществления неплановых инспекторских проверок.

Поскольку инспектирование является элементом управленческой деятельности, формой ведомственного контроля, мероприятия по их проведению в органах внутренних дел должны находить свое отражение в планах работы структурных подразделений органов внутренних дел.

Планы по организации инспектирования входят в структуру планов работы оргинспекторских подразделений.

План инспектирования органов внутренних дел должен основываться не только на количественных данных о горрайорганах в той или иной республике, крае, области, но и на важнейших социально-экономических показателях, состоянии преступности, нарушений общественного порядка, изменении сил и средств.

До 1995 года отсутствовали единые критерии оценки деятельности ОВД, что негативно сказывалось на результатах инспекторских проверок, не давало возможности объективно оценивать оперативно-служебную деятельность ОВД.

Лишь, с введением в действие приказа МВД России № 473 - 1995 года, инспекторские подразделения получили единую временную инструкцию о порядке инспектирования ОВД. В данной инструкции были отражены критерии оценки оперативно-служебной деятельности органов и учреждений МВД РФ.

В 1997 году был введен в действие приказ МВД России № 252, который ввел в действие новую методику оценки деятельности органов и учреждений МВД РФ. Эта методика явилась дальнейшим развитием нормативной базы, регулирующей порядок организации и проведения инспекторских и контрольных проверок, а также целевых выездов по оказанию практической и методической помощи ГРОВД.

При определенных своих недостатках это был четкий нормативный документ, с ясными требованиями для проверяющих и проверяемых.

С изданием приказа МВД РФ № 75 - 2003 года нормативная база инспектирования определенным образом была усовершенствована, учтены новые моменты в организации работы органов внутренних дел и новые требования к их оценке согласно приказу № 1150 - 2002 года.

В настоящее время, как указывалось выше, инспектирование и оценка деятельности ОВД регламентируются приказами МВД России № 815 и 650 – 2005 года.

Инспектирование деятельности горрайорганов внутренних дел осуществляется в сроки, определяемые начальником инспектирующего ОВД с учетом состояния оперативной обстановки и результатов их деятельности.

С учетом стабильно положительных результатов деятельности органа внутренних дел, подлежащего инспектированию, инспектирование может быть отменено, перенесено на более поздний срок либо заменено на целевой выезд по направлениям деятельности.

Сроки планового инспектирования переносятся также в случае назначения нового руководителя органа внутренних дел, подлежащего инспектированию, до истечения одного года нахождения его в должности.

Продолжительность инспектирования территориальных органов внутренних дел устанавливается руководителем, его назначившим, с учетом сложности и масштабов задач, стоящих перед инспекторской комиссией, но не более, - 10 суток.

В случае необходимости срок инспектирования может быть продлен начальником инспектирующего органа по мотивированному рапорту руководителя инспекторской комиссии с указанием конкретного объема и графика предстоящей дополнительной работы.

Инспектированию по всем направлениям деятельности подлежат все структурные подразделения проверяемого органа.

В ходе инспектирования территориальных органов внутренних дел проводятся командно-штабные и тактико-специальные учения.

При определении срока инспектирования необходимо учитывать наиболее благоприятное время для проведения комплексной проверки. Не следует планировать осуществление инспектирования на конец каждого квартала, года, а также накануне праздничных дней, так как в эти периоды сотрудники органов внутренних дел наиболее интенсивно осуществляют свои функциональные обязанности по борьбе с преступностью, охране общественного порядка.

Сбор информации о деятельности, подлежащего инспектированию объекта, включает в себя изучение нормативных актов, приказов, решений коллегии и указаний вышестоящих органов, имеющих к нему отношение, изучение материалов предыдущей проверки, представлений, определений, статистических данных, характеризующих оперативную обстановку и результаты деятельности объекта в динамике за последние за последние 5 лет, изучение данных о наличии и изменениях в расстановке сил и средств за этот же период, расчет плотности преступности на 10 тыс. населения и нагрузки в целом на личный состав органа и на работников отдельных служб с учетом специфики их работы, а также результаты опроса общественного мнения.

Сбор и обобщение информации должны заканчиваться итоговым занятием со всеми членами инспекторской комиссии, к которому целесообразно привлекать высококвалифицированных специалистов отраслевых служб.

Сбор и оценка информации позволяет комиссии заранее определить приоритетные направления предстоящего процесса, сосредоточить внимание на наиболее значимые сторонах деятельности инспектируемого подразделения.

Изучая состояние оперативной обстановки и другую информацию о проверяемом объекте, члены комиссии каждый по своей линии работы готовят необходимые аналитические таблицы.

Составление плана-задания занимает важное место в подготовке к инспектированию, потому, что она является той основой, на которую опирается комиссия при организации своей работы.

Комплексные инспекторские проверки, как показывает накопленный опыт, являются неизменимым средством совершенствования работы контролируемых подразделений.

Деятельность инспектируемых подразделений оценивается по следующим направлениям:

- управленческая деятельность;

- боевая, мобилизационная готовность и готовность гражданской обороны органов внутренних дел;

- готовность органов внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах;

- регистрация и учет сообщений о преступлениях;

- организация работы с обращениями граждан;

- профилактика, выявление, предотвращение, пересечение и раскрытие преступлений;

- предварительное следствие;

- дознание;

- обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

- правовое обеспечение;

- тыловое и техническое обеспечение, пожарная безопасность;

- работа с кадрами, служебно-боевая подготовка;

- состояние дисциплины и законности.

В процессе работы инспекторской комиссии, с учетом объема и характера проверки, могут быть изучены и другие направления деятельности.

Деятельность инспектируемого органа оценивается в соответствии с требованиями Методического руководства по оценке деятельности инспектируемых органов внутренних дел «удовлетворительно» либо «неудовлетворительно».

Выезд на инспектирование осуществляется, как правило, во второй декаде месяца, обозначенного в Плане основных организационных мероприятий.

Не позднее, чем за 20 дней до выезда инспектируемый орган руководители структурных подразделений ОВД, выделившие сотрудников в состав инспекторской комиссии, представляют в инспекцию штаба инспектирующего органа развернутую аналитическую справку по направлениям деятельности подлежащего инспектированию органа за последние пять лет.

Руководитель инспекторской комиссии на основе полученных материалов и комплексного анализа положения дел в органе внутренних дел, подлежащем проверке, в десятидневный срок готовит:

- обобщенную аналитическую справку об основных результатах деятельности органа внутренних дел, подлежащего инспектированию, с предварительными выводами по оцениваемым направлениям и конкретными предложениями по организации работы инспекторской комиссии, ее численному и персональному составу;

- проект распоряжения начальника ОВД на осуществление инспектирование органа внутренних дел; проект Плана-задания на инспектирование данного органа, которое утверждается руководителем инспектирующего органа;

- проверяет готовность членов комиссии к инструктированию, знание ими необходимых для работы требований нормативных актов МВД России, положения дел в подведомственных подразделениях вытекающих из него задач.

Инструктаж членов инспекторской комиссии проводится непозднее, чем за 10 дней до выезда в проверяемый орган внутренних дел заместителем начальника инспектирующего органа, курирующим зону оперативного обслуживания, где расположен подлежащий инспектированию орган.

Руководитель инспекторской комиссии на инструктаже докладывает о положении дел в подлежащем проверке органе внутренних дел и предварительных выводах, полученных на основании анализа статистических данных и аналитических справок, предоставленных подразделениями ОВД, стоящих перед инспекторской комиссией задачах, качестве и полноте документов, персональном составе инспекторской комиссии и готовности ее членов к работе в командировке.

Должностным лицом, проводящим инструктаж, ставятся приоритетные задачи членам инспекторской комиссии, проверяется при необходимости знание ими основных требований нормативных правовых актов МВД России, сложившейся ситуации в подлежащем инспектированию органе, окончательно определяется персональный состав инспекторской комиссии.

После проведения инструктажа проект распоряжения об инспектировании и план-задание представляются начальнику ОВД на утверждение.

 

Заключение

 

Многолетний опыт организации инспектирования в системе МВД убеждает в исключительной важности инспектирования как высшей формы ведомственного контроля.

Не случайно в этой связи в центре внимания руководства федерального МВД, а также МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации постоянно находятся вопросы укрепления нормативно-правовой базы инспекторских проверок, повышения уровня их организации, усиления влияния на положение дел в органах внутренних дел.

Очевидно, что коренное повышение организационного уровня инспектирования в последнее время стало неотъемлемой составной частью крупномасштабного реформирования системы управления и практической деятельности органов МВД на ее решающих направлениях.

Вместе с тем, инспектирование, равно как и другие формы управленческой деятельности, находится в состоянии активного поиска новых, отвечающих современной обстановке форм и методов выполнения поставленных задач.

Оценки по результатам инспектирования следует формировать на основе изучения процесса работ проверяемых: что они умеют делать, как относятся к работе, в каких условиях они трудятся и живут, что мешает им успешно выполнять свои служебные обязанности. В справке целесообразно отметить лишь те недостатки, которые не могут быть исправлены в период инспектирования, т.е. требуют для этого длительного времени или не могут быть устранены собственными силами без помощи вышестоящего органа.

Акт инспекторской проверки, как правило, должен составляться на месте.

Общий контроль за выполнением плана реализации предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования органов внутренних дел, возлагается на инспекцию штаба инспектирующего ОВД и структурные подразделения по линиям служб.

Руководители органов, подвергшихся инспектированию, обязаны принять исчерпывающие меры для выполнения данного плана и установленные им сроки представить отчет соответственно в инспекцию штаба инспектирующего ОВД.

Одной из форм ведомственного контроля за устранением выявленных в ходе инспектирования недостатков, являются контрольные проверки с выездом в органы и подразделения внутренних дел, подвергшиеся инспектированию. Их осуществление должно проводиться в соответствии с планом командировок сотрудников ОВД.

При этой форме преследуется цель не только установить, устранены ли выявленные недостатки в процессе комплексного инспектирования, но и выяснить его влияние на результативность борьбы с преступностью, охрану общественного порядка, оценить осуществление разработанных мер, их качество.

Если проинспектированный орган улучшил свою работу, необходимо выяснить степень влияния разработанных мероприятий на устранение выявленных в процессе инспектирования недостатков, обобщить положительный опыт и распространить его в других органах (подразделениях) внутренних дел.

Контрольные проверки отличаются от инспекторских содержанием и объемом работы, сроком их проведения и способом обобщения результатов.

Контрольной проверке подвергаются органы и подразделения, получившие неудовлетворительные оценки и поставленные на особый контроль как в целом, так и по направлениям деятельности, а также допустившие после инспектирования ухудшение результатов деятельности. Сроки выезда должны определяться с учетом остроты ситуации, но не ранее, чем через девять месяцев после инспектирования.

Продолжительность контрольной поверки горрайорганов внутренних дел - до 5 суток.

Список литературы

 

1. Иванов Н.Н., Шелякин Н.Д. Организация контроля в МВД, УВД. Лекция. М. 1994.

2. Иванов Н.Н. Оценка эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел. Лекция. М. 1993.

3. Капорцев А.Г. Периодический контроль за деятельностью ОВД. Лекция. М. 1988.

4. Капорцев А.Г. Организация контроля в МВД, УВД. Лекция. М.1997.

5. Организация управления в сфере правоохранительных органов деятельности. Учебник. Под ред. Малкова В.Д. М.1990.

6. Сухарев В.Ф.Организационный механизм как объект управленческой деятельности. Лекция. М. 2000.

7. Усков В.М. Организация внутрисистемного взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел. М. 2002.

8. Хантуев А.А. Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внутренних дел. Автореферат диссертации кандидата юридических наук. М.2003.

9. Приказ МВД РФ № 815 – 2005 года «Об организации и проведении инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел».

10. Приказ МВД РФ № 75 -2003 года «О мерах по повышению эффективности инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел».

[1] Капорцев А.Г. // Периодический контроль за деятельностью ОВД.- М.: Академия МВД России. 1998. С.13.

[2] Назв. приказ МВД РФ, п. 2.

[3] Назв. Инструкция, п. 7.

[4] Организация управления в сфере правоохранительной деятельности. Учебник. /Под ред. В.Д. Малкова. - М.: Академия МВД России, 1990.С. 18-20; 241-245.

[5] Иванов Н.Н., Шелякин Н.Д. Организация контроля в МВД, УВД. Лекция.- М., 1994. С.5-19.

[6] Иванов Н.Н. Оценка эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел. Лекция. - М.: Академия МВД РФ.1993. С.4.

[7] Капорцев А.Г. Организация системы контроля МВД, УВД. Лекция. - М.: Академия МВД РФ.1997.С.3.

[8] Хантуев А.А. Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внутренних дел. /Автореферат кандидатской диссертации. М., 2003. С.18.

[9] Сухарев В.Ф. Организационный механизм как объект управленческой деятельности. Лекция. - М.: Академия управления МВД России, 2000.С.5-24.

[10] См. например: Усков В.М. Организация внутрисистемного взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел. Лекция. - М.: Академия управления МВД России, 2002.

[11] Инструкция « Об организации инспектирования органов внутренних дел». МВД СССР, 1973, с. 5. Приказ № 75 - инструкция, с. 10.