Анализ организационно-правовых аспектов взаимоотношений государства и религиозных организаций

2. Анализ организационно-правовых аспектов взаимоотношений государства и религиозных организаций

2.1 Система взаимоотношений государства и религиозных организаций в России

В настоящее время в России одним из основных направлений развития государственно-конфессиональных отношений является сотрудничество государства и религиозных объединений. Некоторые религиозные организации, особенно русская православная церковь (далее - РПЦ), приобрели немалое политическое влияние и особый статус, несмотря на положения статьи 14 Конституции России о равенстве религиозных объединений. И именно с ними государство наиболее тесно сотрудничает в разных областях – от благотворительности и просвещения до разрешения социальных и политических конфликтов. Такое сотрудничество дает и свои положительные результаты, но нередко оно выходит за рамки законодательства [34, с.36].

Необходимо отметить положительное значение социального служения религиозных объединений. Их социальная работа – одно из важных направлений восстановления находящейся в глубоком упадке социальной сферы. Религиозные объединения вносят свой вклад в восстановление и приумножение культурного наследия России, связанного с религиозной традицией. Возрождение национальных обычаев народов России также во многом связано с осмыслением и возрождением их религиозных традиций.

Отмечая позитивный вклад религиозных объединений в развитие российского государства и общества, мы не можем игнорировать негативные аспекты религиозного возрождения в России. Сложившиеся к настоящему времени государственно-конфессиональные отношения привели к клерикализации государства и общества, размыванию принципа светского государства, нарушениям права граждан на свободу совести.

Одним из основных принципов регулирования государственно-конфессиональных отношений в России является разделение религиозных объединений на "традиционные" и "иные", хотя юридически такая классификация в российском законодательстве не установлена [35, с.78].

В России твердо укоренилась традиция "разностатусности" религиозных объединений. Во все периоды истории в нашей стране существовал "табель" статуса религиозных объединений, законодательно утвержденный (до 1917 года) либо неофициально установленный властью (с 1917 года). Этот табель менялся в разное время, но обязательно присутствовал. В настоящее время на федеральном уровне устоялся перечень "традиционных конфессий". Этот перечень включает РПЦ – наиболее влиятельное религиозное объединение, а также исламские и иудейские объединения и Традиционную буддийскую сангху России.

С теми или иными отличиями данный перечень воспроизводится на региональном уровне. В регионах, где сильны исламские традиции (Республики Татарстан и Башкортостан, республики Северного Кавказа), наибольшее влияние имеют епархия РПЦ и исламские объединения. В регионах с традициями буддизма (Калмыкия, Тува, Бурятия) власти отдают приоритет РПЦ и буддистам. В субъектах Российской Федерации, где традиционно проживали немцы и старообрядцы, как правило, не возникает проблем с властями у лютеран и старообрядцев[36, с.28].

В настоящее время в обязательном порядке во многих регионах России в светских государственных и муниципальных школах вводятся основы православной культуры. Не менее чем в 20 субъектах Российской Федерации к 2002 году по инициативе и за счет региональных властей было введено преподавание православного вероучения в светских школах.

Особый статус РПЦ выражается и в том, что органы государства и местного самоуправления оказывают ей финансовую поддержку. Основные формы такой поддержки в центральной России таковы:

-    прямые дотации храмам;

-    финансирование администрациями субъектов Российской Федерации православных изданий и учебных заведений, в том числе совместное учредительство региональными государственными органами и соответствующими епархиями официальных областных газет;

-    содействие государственных органов деятельности фондов по сбору средств на воссоздание храмов, в том числе прямое участие региональных властей в таких фондах в качестве соучредителей [37, с.17].

Особый статус наиболее влиятельных религиозных объединений находит свое отражение в действующих нормативно-правовых актах. Так, Постановлением Правительства России от 4 января 2000 года № 2 Патриарху Московскому и Всея Руси, руководителям Центрального духовного управления мусульман России и Совета муфтиев России, а также Главному раввину России – Председателю Объединения раввинов СНГ, было предоставлено право устанавливать на служебные легковые автомашины особые государственные регистрационные знаки. Это право предоставлено им наряду с высшими государственными чиновниками и руководителями учреждений и организаций, тесно сотрудничающих с государством, таких, как РАО "ЕЭС России" и "Газпром". С принятием 17 сентября 2005 года Постановления Правительства России № 482 подобное право было предоставлено и главе буддийской традиционной сангхи России Дамбе Аюшееву.

Значительные привилегии имеют РПЦ и иные крупнейшие религиозные объединения России во взаимоотношенийх с силовыми структурами. Нередко военкоматы сотрудничают с православными священниками, а в некоторых регионах и с мусульманскими священнослужителями и вводят их в состав призывных комиссий. В частности, такая практика сложилась в Кемеровской области. В последнее время в ритуал принесения присяги вносится религиозная составляющая.

Очень часто нарушается пункт 4 статьи 4 Закона "О свободе совести", в соответствии с которым должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии. Если, например, командир части предлагает солдатам принять присягу по православному обычаю, то в рамках армейской дисциплины это нередко является приказом [38, с.21].

Иногда предлагается юридически легализовать такой статус избранных религиозных организаций, закрепив в законодательстве понятие "традиционные религиозные организации". "Прорывом" в обосновании данного предложения был 2001 год [25]. С середины 1990-х годов периодически соответствующие законопроекты вносятся в Государственную Думу Российской Федерации. В 2002 году подобные проекты внесли депутаты С.Ю. Глазьев и А.В. Чуев. Правда, ни один из предложенных проектов не имел серьезных шансов на принятие. Их основным итогом до сих пор является только продвижение идеи введения в правовое поле названного понятия.

Введение в правовое поле понятия традиционных религиозных объединений нацелено на получение дополнительных прав ведущих религиозных объединений. Оно нарушает конституционный принцип равенства религиозных объединений (статья 14 Конституции России) и непосредственно связанные с ним положения Конституции России о праве каждого на свободу совести (статья 28) и равенстве прав и свобод человека независимо от отношения к религии (статья 19), поскольку поставят в неравное положение приверженцев различных религиозных учений.

Отчасти указанные законопроекты преследуют благую цель – создать благоприятные условия для социального служения церкви, выполнения ею общественно-полезных программ и проектов. Эта цель заслуживает поддержки, но необходимо выбрать оптимальные формы ее достижения. По нашему мнению, возможно предложить и иные, приемлемые в светском государстве пути достижения цели.

Нередко в качестве перспективного пути развития правовой основы социального партнерства государства и религиозных объединений в России рассматривается развитие системы соглашений государственных органов и религиозных объединений. Однако в настоящее время в России в значительной мере именно соглашения определяют развитие государственно-конфессиональных отношений, и недостатки такой системы уже выявились на практике.

В современной России широко распространилась практика заключения договоров и соглашений религиозных организаций с государственными органами как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сотрудничество государственных органов и воинских структур с православными, мусульманскими и изредка протестантскими религиозными организациями оформляется заключением соглашений. Подобные соглашения с участием неправославных религиозных объединений заключаются гораздо реже. В отношении РПЦ можно говорить о том, что сложилась система таких соглашений.

Когда нет четкого правового регулирования, государственные органы в соглашениях обязуются содействовать религиозной организации в посещении исправительных учреждений, подготовке образовательных программ и т. п.; законность подобных положений вызывает сомнение с точки зрения равенства религиозных объединений. Некоторым религиозным организациям при заключении соглашений предоставляются гарантии реализации их прав, а другим такие гарантии не предоставляются. В связи с этим заключение соглашений государственных органов с крупнейшими религиозными организациями о сотрудничестве создает более благоприятные условия для деятельности наиболее влиятельных из них, что не соответствует статье 14 Конституции России, гарантирующей равенство всех религиозных объединений [39, с.66].

Нередко в результате соглашений государственных органов и религиозных объединений права и обязанности появляются у третьих лиц, например, у администраций школ, на которых возлагается основная нагрузка в деле реализации соглашений в области образования [40, с.32]. Но соглашение о сотрудничестве, заключаемое между органом власти и религиозным объединением, в российской системе права не признается источниками норм права, обязательными для третьих лиц. Поэтому оно не является обязательным для исполнения третьими лицами, что снижает его ценность как основания для сотрудничества государства и религиозного объединения [41, с.55].

В 1996 году Минздрав России заключил соглашение с РПЦ о борьбе с "тоталитарными сектами" и издал инструкцию о направлении жертв последних для реабилитации в православные храмы[33]. Министерство образования России в соответствии с п. 1.3.9 договора с Московской Патриархией РПЦ обязалось сотрудничать с РПЦ в "противодействии осуществления в образовательных учреждениях и средствах массовой информации деятельности тоталитарных и деструктивных сект и культов"[34]. Подобные положения и их практическое воплощение представляются некорректными не только с точки зрения обеспечения права на свободу совести тех, кто исповедует не православие, но и с точки зрения соблюдения принципа светского государства. Государство фактически отстаивает позицию одного из равных по законодательству религиозных объединений в ущерб правам иных объединений [42, с.22].

Пока сотрудничество государства и церкви остается вне правовых рамок и основывается на политическом консенсусе власти и иерархов, любая перемена политического курса способна существенно повлиять на государственно-конфессиональные отношения. И, если эти перемены будут негативны для религиозных организаций, последние не будут иметь возможности защитить свои права. Так, в Архангельской области после губернаторских выборов 2000 года, во время которых местная епархия РПЦ дистанцировалась от действующего губернатора, разрушилась система особых отношений региональной власти и РПЦ, и власти потеряли интерес к сотрудничеству с РПЦ. Аналогичная ситуация сложилась в Курской области, когда в 2000 году, после переизбрания А. Руцкого, новый губернатор, представляющий Компартию России, отказался продолжить сотрудничество с РПЦ[43]. Можно вспомнить и пример Украины, когда новый Президент Украины, Виктор Ющенко, сразу после победы упразднил комитет по делам религии, через который многие конфессии рассчитывали решать свои проблемы, в том числе и межконфессиональные споры. И большинство религиозных лидеров, строивших свои отношения с государством и религиозными конкурентами не через право, а пытаясь наладить отношения с государством, оказались к этому не готовы.

Отсутствие правовой основы, позволяющей наладить четкие взаимоотношений органов власти и религиозных объединений, и следующее из этого большое значение личностного фактора в их формировании имеет еще один негативный аспект. Это не позволяет в полной мере обобщить и использовать положительный опыт во взаимоотношенийх государственных органов и религиозных объединений. В результате государство очень часто оказывается неспособным обеспечить соблюдение Конституции России и прав религиозных меньшинств. А религиозные объединения вынуждены формировать свои отношения с органами власти в каждом регионе, в том числе с каждым ведомством. А это создает благоприятные условия для развития коррупции.

Так, в некоторых субъектах Российской Федерации взаимоотношений региональных властей и религиозных объединений основаны на межконфессиональном диалоге, что способствует соблюдению прав сторонников всех вероучений. В Алтайском крае спокойная религиозная ситуация обеспечивалась тем, что краевая администрация поддерживала добрые отношения почти со всеми религиозными объединениями и не ограничивалась контактами только с РПЦ. В Республике Тыва подписание в июле 2000 года Межконфессионального соглашения также позволило сгладить противоречия и наладить конструктивный диалог религиозных объединений. В Пермской области региональные власти сделали немало для сохранения толерантности межэтнических отношений, в частности, активно сотрудничают со всеми основными конфессиями. С 1993 года в области реализовывались специальные программы гармонизации межэтнических и межрелигиозных отношений. Последняя программа была рассчитана на 1999 – 2003 годы. И это принесло положительные результаты.

Напротив, в ряде субъектов Российской Федерации сложилась система особых отношений РПЦ и региональной власти. Часто местными и региональными органами власти распространяются списки религиозных объединений, с которыми нежелательно вступать в какие-либо контакты и, тем более, сотрудничать, либо справочно-методические рекомендации с подобными пожеланиями. Причем перечень религиозных организаций, которые признаются властями, нередко зависит от позиции чиновника, отвечающего за связи с религиозными объединениями.

Принятие в феврале 2001 года закона о миссионерской деятельности, которым ограничивалось гарантированное международными договорами и статьей 28 Конституции России право на распространение религиозных взглядов, привело к конфликту региональной власти с религиозными меньшинствами. В результате в области, где новые религиозные движения не столь широко распространены (а именно их деятельность, как правило, вызывает наиболее острые межконфессиональные противоречия), была искусственно создана конфликтная ситуация.

Несмотря на перечисленные недостатки современных государственно-конфессиональных отношений в России, в ближайшее время РПЦ и иные крупные религиозные объединения России выиграют от отсутствия четких правил регулирования государственно-конфессиональных отношений и рассчитывают добиться дополнительных прав и привилегий

Таким образом, в России, где с середины 1990-х годов складывается кооперационная модель государственно-конфессиональных отношений, представители ведущих религиозных объединений поддерживают ее дальнейшее развитие. Эта позиция отражается и в стремлении названных объединений и далее укреплять личные контакты с представителями власти и развивать систему соглашений с органами власти.

В целом, особенности взаимоотношений органов государства и религиозных объединений характеризуются следующим:

1.  В настоящее время сотрудничество государства и религиозных объединений нередко выходит за рамки правового поля светского государства, а, когда оно не противоречит светскому характеру государства, законодательством не установлены гарантии прав религиозных объединений и верующих. Тем самым нарушается одно из ключевых требований светского государства – правовая форма государственно-конфессиональных отношений.

2.  Предлагаемые некоторыми правоведами, религиоведами и религиозными деятелями пути разрешения этой проблемы – введение в правовое поле понятий традиционной конфессии либо традиционного религиозного объединения и развитие системы соглашений государственных органов и религиозных объединений – не позволит полностью устранить проблему – возвращение государственно-конфессиональных отношений в правовые рамки светского государства.

Перспективы развития социального партнерства государства и религиозных объединений – одна из актуальнейших проблем государственно-конфессиональных отношений. Особенно в связи с тем, что в настоящее время система взаимоотношений государства и религиозных объединений, основанная на их тесном сотрудничестве, порой противоречит светскому характеру государства. Когда такое сотрудничество допустимо в светском государстве, оно не имеет должного правового основания.

При правовом урегулировании проблем государственно-конфессиональных отношений на законодательном и на правоприменительном уровнях приоритет нередко отдается интересам религиозных объединений, а не правам и свободам личности. Отсутствуют правовые гарантии прав и личности, и религиозных объединений. В то же время гармоничное развитие правового регулирования в сфере свободы совести и деятельности религиозных объединений невозможно без учета прав как личности, так и религиозных объединений, без четкого решения в законодательстве всех основных вопросов регулируемых отношений.

В связи с этим представляется, что актуальна задача обеспечения на уровне законов и на подзаконном уровне установления гарантий реализации свободы совести каждого и создания благоприятных условий для благотворительной деятельности религиозных объединений. Обеспечение права каждого верующего – неотъемлемая часть соблюдения права религиозных объединений, так как через реализацию права верующих граждан, которые при необходимости в установленном порядке могут обращаться за содействием к религиозной организации, государство создает возможности для активной деятельности религиозных объединений.

Четкое установление гарантий реализации свободы совести во всех сферах и осуществления социального служения религиозных организаций предполагает установление механизма реализации гарантий. Должны быть определены должностные лица, обязанные обеспечить соблюдение данной свободы, сроки и порядок принятия ими решения, основания для принятия решения (заявления, обращения и т. п.), ответственность за невыполнение обязанностей. И в этом случае представители религиозных объединений и верующие будут знать, что при выполнении определенных условий в установленные сроки они смогут реализовать свои права, организовать работу по поддержке малоимущих. Если же установленный порядок будет нарушен, то появится возможность обращаться в суд за защитой своего права, оспаривать действия должностных лиц со ссылками на статьи нормативных правовых актов.

В настоящее время во многих случаях порядок реализации свободы совести каждого и прав религиозных организаций отсутствует или определен недостаточно четко, что дает возможность должностным лицам решать вопросы по своему усмотрению и лишает пострадавших от их действий граждан и религиозных объединений оспаривать действия (бездействие) должностных лиц.

В настоящее время развивается сотрудничество религиозных объединений и государственных медицинских учреждений. Правовое основание такого сотрудничества – пункт 13 статьи 30 Основ законодательства об охране здоровья, который гарантирует право пациентов на допуск к нему священнослужителя, а в больничном учреждении – на создание условий для отправления религиозных обрядов, в том числе на предоставление отдельного помещения, если это не нарушает внутреннего распорядка больничного учреждения.

В значительной мере формы реализации религиозными объединениями указанных прав определяются сформировавшейся в стране моделью государственно-конфессиональных отношений. Известны разные модели взаимоотношений государства и религиозных объединений. На наш взгляд, необходимо рассмотреть перспективу их закрепления в России с правовой точки зрения. Разумеется, исходными посылками такого анализа являются конституционные положения об отделении религиозных объединений от государства, равенстве религиозных объединений (статья 14 Конституции России), обеспечении права каждого на свободу совести (статья 28 Конституции России).

Как известно, отношения государства и религиозных объединений в условиях их отделения друг от друга строятся по образцу двух моделей – сепарационной и кооперационной. Первая предполагает равенство религиозных организаций и последовательное проведение в жизнь принципа светского государства. Ограничиваются сферы сотрудничества государства и религиозных объединений, устанавливаются довольно жесткие пределы их сотрудничества. Религиозные объединения рассматриваются как частные и не имеют привилегий в отношениях с государственными органами.

Попытка установить в начале 1990-х годов сепарационную модель государственно-конфессиональных отношений в России не удалась. В итоге к середине 1990-х годов сложилась кооперационная модель государственно-конфессиональных отношений, которая отчасти получила правовое закрепление после принятия в 1997 году Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях". Она предполагает приоритетное сотрудничество государственных органов с наиболее массовыми и влиятельными религиозными объединениями в основных сферах общественной жизни.

Светские исследователи по-разному оценивают возможность закрепления кооперационной модели государственно-конфессиональных отношений в России. Сопредседатель Института свободы совести С.А. Бурьянов рассматривает ее как переходное состояние между государственной церковью и жестким отделением религиозных объединений от государства. По его мнению, в большинстве стран от элементов конфессиональных предпочтений постепенно отказываются, в то время как в России происходит возврат к ним.

На наш взгляд, в демократическом государстве неприемлема политика целенаправленного свертывания всех форм сотрудничества государства и религиозных объединений, если имеется положительный опыт совместного разрешения социальных проблем. Как справедливо замечает У. Кол Дурем, "стремление к механическому отделению церкви от государства любой ценой может незаметно подтолкнуть систему сначала к игнорированию религии, а затем и ее открытому отрицанию" [7, с.65]. Итогом этого может стать рост протестных и фундаменталистских настроений среди верующих. Подтверждает сказанное неоднозначная реакция общества во Франции на закон о запрете ношения учениками в светских школах "вызывающих" религиозных символов. Некоторые ученики уже были исключены из школ за нарушение этого закона, и дальнейшее формальное обеспечение светскости в школах может привести к усилению фундаменталистских течений среди мусульман Франции.

Поэтому установление четких правовых рамок сотрудничества государства и религиозных объединений и его приведение в соответствие с законодательством не означает, что оправданны попытки государства взять под контроль деятельность религиозных объединений, чтобы сформировать ту или иную роль религии в обществе. Государство не должно, вопреки воле общества, навязывать ему модель государственно-конфессиональных отношений.

На наш взгляд, в работе целесообразно представить схему взаимоотношений управления по связям с общественными, национальными и религиозными организациями с органами государственной власти, местного самоуправления и с общественными организациями (Приложение).

Итак, представляется, что при определении перспектив развития государственно-конфессиональных отношений и совершенствовании законодательства России о свободе совести и религиозных объединениях важно учесть следующие подходы:

1.  Установление более тесных отношений с теми или иными религиозными объединениями в светском демократическом государстве возможно только на позитивной основе, для решения социальных задач. Причем оно возможно и без установления особого правового статуса ведущих религиозных объединений, при юридическом равенстве всех религиозных объединений.

2.  При кооперационной модели государственно-конфессиональных отношений в России важнейшее значение приобретает четкое установление порядка сотрудничества государственных органов и учреждений с религиозными объединениями.

3.  Сотрудничество с религиозными объединениями не должно умалять другие направления политики государства в сфере свободы совести, в том числе обеспечение светского характера государства и права каждого на свободу совести. В России в настоящее время нередко законодательство и практика сотрудничества государства и религиозных объединений не соответствуют конституционным положениям о светском характере государства и приоритете прав личности. Поэтому необходимо совершенствовать правовое регулирование, направленное на более четкое гарантирование права на свободу совести и светский характер государства, на уровне как законов, так и подзаконных нормативных правовых актов, а также совершенствовать практику реализации законодательства о свободе совести и религиозных объединениях.

4.  Сотрудничество государства с религиозными объединениями не должно приводить к установлению особого статуса религиозной идеологии и умалению иных форм мировоззрения. Однако в настоящее время государственные органы порой принимают во внимание только одну сторону реализации свободы совести – право на свободу вероисповедания. Назрела необходимость скорректировать государственную политику в сфере свободы совести, чтобы более строго соблюдать конституционный принцип идеологического многообразия [43, с.56]

Рассмотрение системы взаимоотношений государства и религиозных организаций в России позволяет сделать следующие выводы:

1.  С середины 1990-х годов в России РПЦ и некоторые иные крупнейшие религиозные объединения приобрели привилегированный статус. В последнее время он в ряде случаев закрепляется в подзаконных нормативных правовых актах, которые устанавливают льготы для избранных религиозных организаций (предоставление руководителям религиозных объединений права устанавливать на служебные машины особые номерные знаки, использовать залы аэропортов для официальных делегаций и т. п.).

2.  Ведущие конфессии сотрудничают с государством на основании договоренностей высших иерархов с представителями власти и соглашений с государственными органами, чей правовой статус вызывает вопросы и которые в значительной мере сводятся к декларациям о намерении сотрудничать. В ближайшей перспективе наиболее влиятельные конфессии заинтересованы в такой ситуации, поскольку она позволяет им сохранять привилегированное положение.

3.  Перспективным путем развития законодательства о свободе совести и религиозных объединениях, на наш взгляд, является установление гарантий реализации свободы совести во всех сферах – в армии, медицинских учреждениях и др. – путем установления ответственных должностных лиц, порядка и сроков принятия решений, оснований принятия решений (заявлений, ходатайств и т. п.), ответственности должностных лиц за нарушение данного порядка. Это позволит реализовать один из важнейших принципов светского государства – обеспечение правовой формы государственно-конфессиональных отношений, а также создаст надежную основу для долговременного развития государственно-конфессиональных отношений, гарантирующих соблюдение прав религиозных объединений при изменении политического курса.