Законодательный процесс в Федеральном Собрании

2.1. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Законотворческий процесс берет свое начало в Государ­ственной Думе, за исключением особых политических во­просов, которые находятся в компетенции Совета Феде­рации. После окончательного прохождения через Государ­ственную Думу закон направляется в Совет Федерации. Если верхняя палата его отклоняет, закон возвращается обратно в Государственную Думу, где комиссия, состоя­щая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голо­сование по варианту, предложенному комиссией.[9]

После того, как закон получает одобрение обеих па­лат Федерального Собрания, он передается Президенту для подписания. Если Президент не подписывает закон, тот возвращается обратно в Государственную Думу. Она может принять закон с предложенными Президентом поправками просто абсолютным большинством голосов либо преодолеть вето Президента, для чего требуется две трети голосов. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.

Руководящим комитетом палаты является Совет Государ­ственной Думы. Он принимает принципиальные реше­ния, касающиеся повестки дня и действий, необходимых для преодоления тупиковых ситуаций внутри политиче­ских фракций, представленных в Думе. До существенных изменений 2004 года в него входили лидеры всех партий­ных фракций или зарегистрированных депутатских групп вне зависимости от их размера, и таким образом он слу­жил инструментом распределения политической власти в нижней палате. Однако с 2004 года в Государственной Думе доминирует фракция «Единой России», члены ко­торой занимают восемь из одиннадцати мест в Совете. Совет Государственной Думы в настоящее время напоми­нает Президиум Верховного Совета советской эпохи пе­риода заката как по структуре, поскольку в него входят все депутатские руководители, так и по политической состав­ляющей, поскольку в Совете преобладает одна полити­ческая сила.

Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соот­ветствии с системой пропорционального представитель­ства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по од­номандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созы­вов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистри­роваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми распо­лагает партийная фракция. Эти привилегии имеют боль­шое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе предсе­дательство в комитетах. Используя площадку Государст­венной Думы, фракции и группы представляют свои за­конопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение[10]

Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор­мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло­ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен­ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ­ходимо определенным образом проголосовать по во­просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини­рованность.

Каждый депутат является членом одного из комите­тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую­щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен­ного комитета депутаты становятся по собственному же­ланию в зависимости от того, насколько их специализа­ция соответствует профилю комитета.

Формально законопроект рассматривается в трех чте­ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред­ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо­вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз­вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — от­клонить. На этой стадии проходит голосование по законо­проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми­тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за­кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.

В эпоху Путина получила развитие практика, в соот­ветствии с которой большая часть переговоров касатель­но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи­ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра­бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со­гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.[11]

Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выра­зить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполни­тельной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитет­ным изложением президентских законодательных ини­циатив. Рабочие группы по законодательству обычно со­стоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подго­товленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе вни­мательно его рассматривает. Несмотря на то что россий­ская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических реше­ний и достижения консенсуса проводится большое коли­чество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные по­литические решения принимались после длительной дис­куссии внутри бюрократического аппарата12.

Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между зако­нодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем со­здания специальных комиссий по рассмотрению проти­воречий. При возникновении разногласий между различ­ными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комис­сий была главной причиной появления большого количе­ства законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собра­ния или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначаль­но отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компро­миссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.[12]

Конституция 1993 года не предоставила Федеральному Собранию официальных полномочий по контролю испол­нительной власти, какими обладает Конгресс Соединен­ных Штатов. Однако парламент формально имеет другие возможности, которые он при желании может использо­вать для проверки и надзора за исполнительной властью, если она это, конечно, позволит. Одним из таких инстру­ментов является Счетная палата, которая проверяет фи­нансовую отчетность государственных органов, включая федеральные министерства, органы власти субъектов, и даже частных компаний. Другим инструментом контроля является практика приглашения правительственных чи­новников в Государственную Думу на «правительствен­ный час» для дачи ответов на вопросы депутатов. Однако комитеты часто организуют слушания лишь для того, что­бы привлечь общественное мнение к вопросам публичной политики и содействовать тем самым совершенствова­нию законотворческого процесса. Парламент также об­ладает компетенцией проводить расследования по заяв­лениям о невыполнении исполнительной властью своих обязанностей. Но все эти полномочия могут использо­ваться только в тех пределах, которые определит сам пар­ламент и на которые согласится исполнительная власть. Более того, возможность парламента воспользоваться результатами разбирательств, расследований, отчетами зависит от его собственной способности сформировать коллективную волю, не зависящую от исполнительной ветви власти. В эпоху Путина, когда политическая власть в государстве фактически сконцентрирована в руках Пре­зидента, парламентская независимость практически све­дена к нулю.

В России Федеральное Собрание разработало такие кон­струкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организацион­ные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга россий­ских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. На­ряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удава­лось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автоном­ной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и ре­шать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Го­сударственная Дума ругала Президента, в других под­страивалась под него. Совет Федерации обладал боль­шей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на приня­тие решений в законодательной сфере. "Он скорее напо­минал орган, который реагировал на происходящие со­бытия, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, моби­лизовать электорат.

Несомненно, Федеральное Собрание более успешно, чем два предшествующих парламента (Съезд народных депутатов/Верховный Совет СССР и Съезд народных депутатов/Верховный Совет РСФСР), которые потерпе­ли крах под гнетом неразрешимых конституционных и по­литических кризисов, «институционализировало» себя. Однако при Президенте Путине оно показало неспособ­ность или нежелание оказывать противодействие росту президентской власти, которая очень сильно стала доми­нировать в российском государстве, так же как КПСС доминировала в советском государстве. При Путине обе палаты парламента быстро превратились в придаток пре­зидентской Администрации, одобряя любые инициативы, предложенные Президентом, и возражая только в дета­лях. Сказать, что такой поворот событий произошел из-за того, что Президент узурпировал законную власть парла­мента, означало бы осветить только одну сторону сложив­шегося положения.

Отстранение в последнее время Федерального Со­брания от принятия политических решений, что, впрочем, происходит и в других странах, где слабый парламент и роль президента, как и в России, гипертрофирована, объясняется следующими причинами. С одной стороны, Федеральное Собрание испытывает давление со стороны Президента, который стремится к централизации власти. С другой стороны, налицо стремление парламента усту­пить свои прерогативы сильному и популярному Прези­денту[13].

Прежде всего власть, используя свою силу, опреде­ляет, насколько парламент может быть самостоятельным для принятия авторитетных решений. В России в первой половине 1990-х годов свободное соперничество различ­ных партий и псевдопартий определило содержание выбо­ров, а следовательно, и структуру Государственной Думы. Однако процесс развития партий в России замедлился в середине 1990-х годов, и с тех пор «партийные суррога­ты» (как называет их Генри Хейл14), то есть большой биз­нес, правительственный аппарат и кремлевская Адми­нистрация, стремятся подменить собой партии. Эта тен­денция стала сильнее проявляться с 1999 года, по мере укрепления позиций «Единства»/«Единой России» в об­ществе. Однако в конце 1990-х годов, несмотря на то что главные усилия депутатов были сосредоточены на вопро­сах распределения, а не на идеологических конфликтах и политических процессах, ей все же удалось сохранить роль института, принимающего важные политические реше­ния. Это объясняется тем, что при решении важных для общества вопросов депутаты, организованные группы ин­тересов и бюрократические структуры стремились все же использовать законодательную процедуру, установленную Думой, что определяло ее значимость на политической арене. Способность Государственной Думы формировать коллективную волю для создания законодательного боль­шинства, используя известные процедурные механизмы, безусловно, помогла ей решить целый ряд важных поли­тических вопросов. Уровень политической и парламент­ской компетентности комитетов Государственной Думы также постепенно возрастал по мере накопления опыта и снижения текучки.

Однако с момента вступления Путина в должность Пре­зидента последовательное усиление роли Думы как легитимного властного центра и арены разрешения политиче­ских конфликтов было приостановлено. Процесс пошел в обратную сторону. Избрание в Думу в 1999 году пропрезидентского большинства и усиленная работа Президента по навязыванию государству своей воли привели к изо­ляции парламента. Роль парламента заметно изменилась по сравнению с периодом Ельцина. Политическая и фи­зическая слабость Ельцина и, несомненно, импульсив­ная, но все же не подводившая его политическая интуиция позволили парламенту стать чем-то вроде противовеса президентству. При Ельцине баланс между ветвями вла­сти был асимметричным. Президент обладал властью над парламентом, но парламент все же ухитрялся ограничи­вать полномочия Президента и его влияние на публич­ную политику в некоторых значительных областях. Это происходило из-за того, что парламенту удалось найти собственные институциональные средства преодоления фрагментации и создания большинства по вопросам за­конодательства.

В Государственной Думе это выразилось в формировании «коалиции четы­рех» фракций в 2000—2003 годах, а с 2004 года — в то­тальном господстве «Единой России». Что же касается Совета Федерации, то реформы Путина 2000 года лишили верхнюю палату какой-либо политической независимо­сти, позволив ему сформировать большинство в палате по своему выбору. Таким образом, в настоящее время ни одна из палат не имеет ни средств, ни намерений критико­вать Президента. Подобное положение дел вряд ли надо­лго сохранится. Однако переход к более сбалансирован­ным отношениям между ветвями власти потребует значи­тельных изменений с обеих сторон. Президенту придется отказаться от целого ряда неформальных полномочий, ко­торыми он сейчас располагает, а парламенту потребуется зарабатывать независимый политический мандат у элек­тората.

2.2.Российское законодательство в современных условиях

Современное российское законодательство находится на пере­ходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного установления в средство обеспечения политиче­ской и экономической свободы личности, подлинного народовла­стия. Правообразующей базой обновленного российского законода­тельства служит Конституция Российской Федерации, которая объе­диняет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в началь­ной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характе­ра, противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Безусловно, нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую зако­нодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юри­дических установлений. Преемственность — непременное качество правовой системы России. Однако такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих ко­мандно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан/

 Современному российскому законодательству свойственны определенные объективно обусловленные черты, которые постепен­но воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одним из основополагающих положений является то, что законодательство страны представляет собой важ­нейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, гаран­тии и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие поистине революционные преобразования, как кардинальное изме­нение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности су­ществования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. Закон служит гарантией права наций и народностей на свободное и независимое развитие, сохранение и формирование языка, быта, культурных тра­диций малочисленных народов. Ликвидирован ряд несправедливо­стей относительно подвергнутых репрессиям народов, проживаю­щих в Российской Федерации. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: создаются условия для свободы мнений и идеоло­гического плюрализма, свободного развития теоретической мысли; запрещена цензура.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гу­манизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на за­крепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» пред­полагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естествен­ных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приоб­ретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано за­ботиться о личности, ее охране и защите от стихии рынка, способст­вовать социализации общества. Для современной России оптималь­ной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регу­лируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливают­ся социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащи­щенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование на­логообложения, защита прав потребителей и т. д. Правда, конкрет­ных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социа­лизацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально ис­полнены. Ярким примером может служить, в частности, федераль­ный закон о ветеранах, который в значительной степени не выпол­няется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, посто­янно развивающаяся черта правового статуса личности, — провоз­глашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права.

 Российское законодательство служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственно­го механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирова­ния, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной норма­тивно-правовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функциони­рования экономического механизма и всех составляющих его под­разделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Повышенное внимание к правовому регулированию хозяйст­венной деятельности определяется также и тем, что уровень разви­тия экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост нацио­нального богатства и благосостояния людей служат исходным фун­даментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского обще­ства и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях— основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.

Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных от­ношений достаточно хорошо просматривается на динамике законодательной деятельности. Ныне принято несравненно больше законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам, нежели раньше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального зако­нодательства. Это объясняется и тем, что в данной сфере значитель­но расширен круг регулируемых отношений и созданы новые право­вые институты (малого предпринимательства, ценных бумаг и др.).

Законодательство призвано также упорядочивать цены в опре­деленных установленных пределах, защищать права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной моно­полистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т. д.). Именно с помощью правовых ры­чагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать макси­мальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (детях, инвалидах, пенсионерах и т. п.).

Для правовых актов настоящего времени, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно восстановление цивилистических понятий, используемых еще в римском праве и практически «забытых» в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и др.). Все активнее возвращаются в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой, принципы, как диспозитивность, ра­венство сторон торгового оборота и др. Восстановлены в своих пра­вах частное право как самостоятельная отрасль, а также многие тра­диционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

 Количественный анализ действующего нормативного массива в РФ показывает существенный рост объема как законов, так и под­законных нормативных правовых актов практически на всех уров­нях — федеральном, региональном и муниципальном. Можно сказать, что Россия в настоящее время переживает своеобразный правотворчсский бум. За последние годы Государственная Дума подготавливает в среднем за год от 200 до 300 законопроектов, а становятся законами примерно около 150-200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «застойный» период раз­вития нашего государства.

Весь объем действующего федерального законодательства по данным информационно-поисковой системы «Консультант-Плюс» составляет на конец 2005 г. более 12508 актов, из них 80% принято после вступления в силу действующей Конституции РФ.

 Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и об­ладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип на­родовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость — непреложные принципы любого цивилизован­ного общества, обязательное условие становления правового госу­дарства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, ус­тойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от правовых актов исполнительных структур.

В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие сферы отношений должны быть урегулиро­ваны только законами и никакими другими актами. Это касается, в первую очередь, основ общественного и государственного устройст­ва страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других об­щественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики— налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует упорядочивать только законом.

Законов, как уже было отмечено, за последние годы прини­мается несравненно больше, чем за предшествующие десятиле­тия, и эта тенденция вполне оправдана. В то же время не следует впадать в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В законодательной деятельности нужна разумная осмот­рительность, экономия правовых средств.

Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомст­венных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на основополагающие, базо­вые акты в отрасли или соответственно институте законодательства. Законы часто являются результатом компромисса между различны­ми политическими силами и потому в значительной степени утрачи­вают свою эффективность уже в момент их принятия.

Мелкотемье законов и, как результат, значительное увеличение их числа вовсе не нужно государству, заботящемуся о законности, повышении авторитета права. Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престиж­ность, качества основы правовой системы государства и мало чем отличаются от подзаконных актов.

 Характеризуя состояние российского законодательства на со­временном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права, что отражает углубление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех важнейших сферах жизни, тенденцию к глобализации проблем современного мира, усиление един­ства судеб всех народов и человечества в целом.

Именно такое взаимодействие признается основной чертой пра­вовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Феде­рации установлено, что общепризнанные принципы и нормы меж­дународного права и международные договоры РФ являются со­ставной частью се правовой системы. Определено также правило, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна­родного договора.

Объективной закономерностью развития мировой цивилизации является постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права. Поэтому в настоящее время наряду с традиционными политическими и внешнеэкономическими отноше­ниями между государствами, вопросами разоружения и сохранения мира на земле в сферу международного права включается и ряд дру­гих проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне по­нятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного комплексом экономиче­ских, политических, духовных и природно-климатичсских потреб­ностей. Среди таких направлений следует назвать, в частности, ин­тернационализацию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснациональных компаний. Сюда следует отне­сти также охрану природы, обеспечение экологической безопасно­сти, единую ядерную политику государств, формирование междуна­родного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.

Особо следует сказать о необходимости формирования меха­низма международного судебного и иного контроля и защиты есте­ственных прав и свобод личности, создания общемирового правопо­рядка, основанного на принципах гуманизма, справедливости, обес­печения свободы и процветания всех народов мира.

Очевидно, что такого рода общемировые проблемы, составляю­щие основу глобализации, должны решаться и обеспечиваться, в первую очередь, международным правом, а через него также и с помощью внутригосударственного законодательства. Все это лишь- содержания и формы Достаточно точно даны дефиниции используе­мых в законодательстве юридических терминов. Повышены требо­вания к единообразию оформления проектов, унификации термино­логии, использованию однотипных формулировок и конструкций и т. д.

С учетом изложенного важное значение приобретает проблема эффективности закона, которую, однако, по мне­нию профессора В.Б.Исакова, следует разделять с эф­фективностью законотворчества и эффективностью пра­вовой политики[14].

С принятием основной части базовых отраслевых за­конов, в том числе кодексов (АПК РФ, БК РФ, ГПК РФ,ЗКРФ, КоАПРФ, НКРФ, ТКРФ, УКРФ, УПКРФ и др.), появилась возможность более предметно заняться вопросами упорядочения системы законодательства, обес­печения согласованности, непротиворечивости как феде­ральных законов и законов субъектов Федерации, так и самой системы федеральных законов и подзаконных нор­мативных актов. Как представляется, из законов целесо­образно устранить декларативные положения и допол­нить текст сугубо реалистичными, исполнимыми нормами, подкрепленными организационными и финансово-эко­номическими механизмами, а подзаконные акты в полной мере привести в соответствие с духом и буквой закона. В наибольшей мере это касается федеральных законов, определяющих принципы государственной политики в различных сферах и отраслях государственного управ­ления.

Актуальной является и задача своеобразной инвента­ризации принятых федеральных законов как с точки зре­ния их соответствия конституционному разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, так и с точки зрения обеспеченности фи­нансовыми и иными ресурсами.

Хотелось бы надеяться, что в период работы Государ­ственной Думы будут сделаны реши­тельные шаги по расчистке федерального законодатель­ства в указанных направлениях, дальнейшему развитию перечисленных позитивных тенденций в работе Государ­ственной Думы и совершенствованию законодательного процесса в целом. Главным итогом по­следней 4-летней деятельности, по мнению Президента Российской Федерации В. В. Путина, является то, что Го­сударственной Думе удалось уйти от бесплодных полити­ческих дебатов, от излишней конфронтации, от клановой борьбы, имевшей место в предыдущие годы в парламенте, в средствах массовой информации и в исполнительных органах власти. Смена приоритетов главных направлений деятельности Государственной Думы, связанных с концентрацией основных усилий именно на конструктивной законотворческой деятельности, а не на политических эмоциях, отмечается и в первых оценках прошедшего периода ее работы, данных по горячим сле­дам в средствах массовой информации[15].

В этом залог совершенствования законотворческого процесса и повышения качества законопроектов[16], а так­же, что немаловажно, изменения в позитивную сторону настроений в российском обществе, поскольку в настоя­щее время лишь 8,7 % опрошенных в 2002 году и 13,6 % — в 2005 году полагали возможным согласиться с тем, что утверждение «диктатуры закона» имеет тен­денцию к развитию[17].

Заключение

Пока еще существуют существенные пробелы в законодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового регулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, возникают новые потребности и сферы отношений. Так, ныне возникает много неурегулированных отношений и споров по поводу жилья, земельных участков, дач, новых видов кооперативов, машин, гаражей и так далее. Необходимость установления детальных процедур разрешения таких дел становится все более актуальной. Роль законодателя заключается в том, чтобы сократить до минимума возможные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.

До сих пор нет четкого порядка разграничения сфер регулирования закона и указа Президента Российской Федерации, полномочий между законодательной и исполнительной властями, отсутствует определение сферы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.

В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами: о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и так далее. Точно так же нужны в развитие недавно принятого Трудового кодекса серьезное изменение и дифференциация регулирования трудовых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в условиях рыночной экономики, порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и так далее.

К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Наличие пробелов в законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов законодательства подталкивает регионы к практике не всегда оправданного "опережающего правотворчества" по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Следует отметить также технические недоработки процесса законодательствования: хаотичность в формировании нормативных массивов, "погоня" за количеством законов как самоцель, неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнорирование выработанных практикой правотворчества.

Литература

1.         Конституция РФ- М.

2.         Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176.

3.         АвакьянС.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: про­блемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. С. 43—54;

4.         Административное право Российской Федерации/Под ред. Н.Ю.Хаманеева.- М.Юрист,2004.- 556с.

5.         Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 644.

6.         Аналитическая информация о порядке подго­товки и реализации законов /Отв. ред. проф. Ю.А.Тихоми­ров. М.,2000.- 231c.

7.         Глобализация, государство, право, XXI век. О некоторых ито­гах международного юридического форума // Журнал рос­сийского права. 2003. № 2. С. 3-4.

8.         Законодательные органы субъектов Российской Феде­рации: правовые вопросы формирования, компетенции и ор­ганизации работы. М.: Городец, 2001. -262с.

9.         Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото­рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27-29.

10.      Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. – 425с.

11.      Конституционный строй России. Вып. II. М., 1995.- С. 82.

12.      Конституция и законодательство / Отв. ред. Т.Я.Хабриева, Ю.А.Тихомиров. М., 2003.

13.      Концепция развития российского законода­тельства в целях обеспечения единого правового простран­ства в России // Журнал российского права. 2002. №6. С. 17—31;

14.      Круглый стол «Роль парламента в конституционной реформе России» // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. №3(16)/№4(17). -С. 35.

15.      Курманов М. М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) ор­ганы власти субъектов Российской Федерации? // Юрист. 2002. №11. С. 4.

16.      Лафитский В. И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств:- Учебное и научно-практическое пособие/Отв. ред.Д.А.Ковачев.М., 1999. – 488с.

17.      Лебедев В. А. Правовое регулирование зако­нодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Научное и учебное пособие. Челябинск, 2000. – 317с.

18.      Окуньков Л. А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 1999. -345с.

19.      Права человека и новое российское законодательство (мате­риалы «круглого стола») // Государство и право. 2003. №6. С.96—114;

20.      Права человека: итоги века, тенденции, перспек­тивы / Под общ. ред. Е.А.Лукашевой. М., 2002;

21.      Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.:Олита,2003-.С.126.

22.      Умнова И.А. Конституционные основы современного рос­сийского федерализма. М., 2000.-142с.

[1] Административное право Российской Федерации/Под ред. Н.Ю.Хаманеева.- М.Юрист,2004.- 556с.

1.     [2] Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото­рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27-29.

2.    

[3] Курманов М. М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) ор­ганы власти субъектов Российской Федерации? // Юрист. 2002. №11. С. 4.

[4] Лафитский В. И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств:- Учебное и научно-практическое пособие/Отв. ред.Д.А.Ковачев.М., 1999. С. 188.

[5] Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото­рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27.

[6] Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С. 125.

[7]УмноваИ.А. Конституционные основы современного рос­сийского федерализма. М., 2000. С. 142.

[8] Лебедев В. А. Правовое регулирование зако­нодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Научное и учебное пособие. Челябинск, 2000. С. 17.

[9] Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некото­рые тенденции развития //Журнал российского права. 2000. №З.С.27.

[10] Окуньков Л. А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 1999. С. 45.

[11] Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С. 125.

[12] УмноваИ.А. Конституционные основы современного рос­сийского федерализма. М., 2000. С. 142.

[13] Курманов М. М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) ор­ганы власти субъектов Российской Федерации? // Юрист. 2002. №11. С. 4.

[14] АвакьянС.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: про­блемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. С. 43—54;

[15] Права человека и новое российское законодательство (мате­риалы «круглого стола») // Государство и право. 2003. №6. С.96—114;

Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 644.

[16] Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 644.

[17] Глобализация, государство, право, XXI век. О некоторых ито­гах международного юридического форума // Журнал рос­сийского права. 2003. № 2. С. 3-4.