Охрана морских биологических ресурсов

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ В СФЕРЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

§1.1 Международно-правовое регулирование отношений в сфере охраны морских биологических ресурсов

§1.2 Особенности развития национального законодательства в области рационального использования и охраны морских биологических ресурсов

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

§2.1 Правовое регулирование деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации по контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов

§2.2 Перспективы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в области охраны морских биологических ресурсов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

 

В настоящее время наблюдается следующая ситуация - экспорт рыбных товаров из Российской Федерации в последние годы составляет 1,1 млн. тонн. Более 90 процентов его приходится на рыбную продукцию низкой степени переработки. В то же время импорт рыбной продукции в 2002 году увеличился по сравнению с 1991 годом в 2,8 раза и составил 610 тыс. тонн. И это несмотря на то, что по данным статистических органов Российской Федерации среднедушевое потребление рыб и рыбных товаров в стране в 2000 г. составило 10,4 кг против 20,3 кг в 1990 г[1]. Уровень же потребления во всем мире составляет уже 15-16 кг в год на человека[2]. В США, где жители традиционно предпочитают продукты птицеводства и животноводства, среднедушевое потребление морепродуктов достигло 23 кг, а в Японии и Исландии – 65-70 кг в год[3].

В условиях ограничения доступа российских промысловых судов в морские пространства, находящихся под юрисдикцией иностранных государств, возрастает роль промысловых запасов биологических ресурсов морских вод, на которые распространяются суверенные права Российской Федерации, и в частности российской исключительной экономической зоны. Доля внутренних водоемов (Каспийское, Белое моря, реки, озера, водохранилища, а также товарные рыбоводные хозяйства) в общем вылове сравнительно невелика – в 1998 году было выловлено 267,6 тыс. т, или 6%[4]. Как отмечается в научной литературе, посвященной вопросам рыболовства, рациональное освоение и использование биоресурсов национальной исключительной экономической зоны (5-6 млн. т ежегодного вылова плюс развитие морской аквакультуры) могут обеспечить рекомендуемые нормы среднедушевого потребления не хуже, чем в советский период[5].

Существенно возросли масштабы незаконного промысла морских биологических ресурсов и нелегального вывоза рыбной продукции за рубеж. Так, около 80% морепродукции, вывозимой за рубеж, по-прежнему не декларируется и выпадает из под валютного и таможенного контроля[6]. Сравнительные показатели ввоза, например, в Японию продукции морского рыбного промысла, добытой в территориальных водах, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе России, по данным российской и японской статистики, имеют расхождения как по объему, так и по стоимости. Анализ этих данных свидетельствует, что неучтенные поставки в порты Японии рыбной продукции, добытой российскими судами в исключительной экономической зоне России, составляют ежегодно от 83 до 117 тыс. т. Это негативно сказывается на состоянии рыболовства, и в первую очередь на запасах ценных видов морских биологических ресурсов.

Таким образом, можно отметить, что расхищение морских биологических ресурсов представляет собой серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации и ее ключевым компонентам - продовольственной, экономической и экологической безопасности.

В этих условиях одним из путей решения данной проблемы является усиление охраны со стороны государства за рациональным использованием морских биологических ресурсов.

Оценивая нынешнее состояние организации контроля, следует признать, что он стал неуправляемой системой, представляющей совокупность большого количества различных элементов. Появление новых контрольных органов далеко не всегда сопровождалось разграничением их задач, прав и обязанностей как между собой, так и между вновь возникающими и уже имеющимися органами контроля. Это привело к непомерному росту количества данных органов и дублированию в их деятельности, во многом превратило контроль в орудие ведомственности, далекое от защиты общегосударственных интересов. В результате сложившегося положения происходит распыление средств на организацию контроля, и как следствие – снижение его эффективности. Так, органы морской охраны ведущего в области контроля за рациональным использованием морских биологических ресурсов федерального органа исполнительной власти - ФСБ России из-за отсутствия достаточных сил и средств для постоянного нахождения патрульных судов в морских контрольных пунктах осуществляли проверку только трети добывающих и транспортирующих судов.

Назревшим вопросом является создание комплексного контроля со стороны государства путем слияния органов с однородными контрольными функциями. При решении этой проблемы многие авторы приводят в качестве аргументов своим доводам зарубежный опыт, в частности США[7]. Но довольно часто опыт США воспринимается весьма субъективно, на основе фрагментарных, поверхностных, популистских представлений, что приводит либо к непомерному восхвалению американских моделей и подходов, либо к необоснованному отрицанию их полезности.

Как справедливо отмечает А.Н. Вылегжанин, в США создана одна из самых разработанных юридичес­ких основ сохранения и использования морских биологических ресурсов. США внесли значительный позитивный вклад в рационализацию современного междуна­родно-правового режима управления морскими биоресурсами (прежде всего, запасами тихооке­анских анадромных, запасами минтая в центрально-беринговоморском районе, биоресурсами в центральной части Охотского моря). «Свои нацио­нальные интересы в области управления морски­ми биоресурсами США защищают, как правило, весьма результативно, в полной мере используя международно-правовые возможности».

Вопросы, связанные с рациональным использованием морских биологических ресурсов активно обсуждаются в последние годы в научной литературе и средствах массовой информации.

Большое внимание правовому статусу морских биологических ресурсов уделяется в работах таких авторов, как А.Н. Вылегжанин, Г.А. Волков, С.П. Головатый, С.В. Молодцов и др.

Цель дипломной работы состоит во всесторонней оценке правовых норм, которые применимы к охране морских биологических ресурсов, определении внутренних противоречий, очевидных пробелов в действующем законодательстве, выявлении недостатков в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в указанной сфере, и в выработке предложений по дальнейшему совершенствованию нормативной базы в данной области.

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ В СФЕРЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ   §1.1 Международно - правовое регулирование отношений в сфере охраны морских биологических ресурсов

Одной из основных задач пограничной политики Российской Федерации, согласно Основам пограничной политики Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г., является создание условий для обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.

Пунктом 3.2 Основ пограничной политики Российской Федерации пограничная безопасность определяется как важнейшая составная часть национальной безопасности, представляющая собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

Одной из серьезных угроз национальным интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве является расхищение национальных богатств Российской Федерации. Представляется, что к составной части этой угрозы можно отнести и незаконный промысел морских биологических ресурсов.

Экологические проблемы, начиная с середины прошлого века, быстрыми темпами стали приобретать все большее значение для человечества. Одна часть из них связана с возросшей потребностью людей к уровню своего жизненного комфорта, другая – с неконтролируемым относительно возможных последствий научно-техническим прогрессом, третья – с резким приростом в масштабах планеты населения и т.д. Одной из проблем в области экологии является проблема сохранения биоразнообразия планеты. Так, по данным, собранным Мировым центром мониторинга сохранения природы, к середине ХХI в. исчезнет примерно 25% всех существующих на планете видов живой природы. 95% всей живой природы в настоящее время сосредоточено в районах под суверенитетом и юрисдикцией государств.

Проблема сохранения биоразнообразия планеты требует своего скорейшего разрешения. Причем меры, предпринимаемые отдельными государствами в этой области, зачастую не смогут стать выходом из сложившейся ситуации стремительной деградации окружающей среды. Необходимы совместные усилия большинства государств по регулированию вопросов рационального использования и сохранения природных ресурсов. В связи с этим особую значимость в данной сфере приобретает механизмы международно-правового регулирования.

Рост обеспокоенности мирового сообщества тем, что биологическое разнообразие существенно сокращается в результате различных видов общественной деятельности, а также желание упрочить и дополнить уже существующие международные соглашения о сохранении биологического разнообразия и устойчивом использовании его компонентов привели к разработке и принятию Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.)[8].

Нормы Конвенции о биологическом разнообразии направлены на обеспечение сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов. Центральным из основных принципов Конвенции является признание суверенного права государства разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды. Государство несет ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.

Однако, как отмечает А.Н. Вылегжанин: «…из предметного анализа текста Конвенции в контексте современной системы международного права вытекает, что государство — участник Конвенции 1992 г. в вопросе сохранения биологических природных ресурсов даже в пределах своей государственной территории связано не только национальным законодательством, но и применимыми международно-правовыми нормами»[9].

Норм, предусматривающих конкретные меры по сохранению живой природы, в Конвенции о биологическом разнообразии не содержится. Меры, в ней предусмотренные, носят широкий, масштабный характер, но не претендуют на высокое регулятивное качество.

Среди международных договоров, непосредственно касающихся проблем сохранения и рационального использования морских биологических ресурсов, центральное место занимает Конвенция ООН по морскому праву, принятая 10 декабря 1982 г. в Монтего-Бей. Данная Конвенция устанавливает определенные правовые режимы для обозначенных в ней морских районов, а также права и обязанности прибрежного государства в отношении морских биологических ресурсов данных районов. Помимо этого Конвенция содержит постановления, устанавливающие права и обязанности государств по управлению конкретными видами морских ресурсов (анадромными; катадромными; трансграничными; далекомигрирующими).

 Согласно Конвенции ООН 1982 г. суверенитет прибрежного государства распространяется на внутренние морские воды. Суверенитет прибрежного государства распространяется и за пределами его сухопутной территории и внутренних морских вод на примыкающий морской пояс, называемый территориальным морем.

В силу того, что внутренние морские воды, территориальное море, а также морское дно под этими пространствами составляют часть государственной территории прибрежного государства, оно суверенно устанавливает режим сохранения и использования биологических ресурсов в этих морских районах[10].

Принятием Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. международное сообщество впервые признало право прибрежных государств на объявление ими 200-мильных исключительных экономических зон у своего побережья, в которых они могут осуществлять суверенные права, функционально ограниченными и имеющими четкую целевую направленность, в том числе и в отношении биологических ресурсов. Характеризуя юридическую природу этих прав прибрежного государства, С.В. Молодцов писал, что «для обозначения того, что прибрежное государство в отношении ресурсов указанного морского района (экономической зоны – Е.С.) пользуется в принципе той же полнотой власти, как и в отношении ресурсов собственной территории. В договорной практике употребляется термин «суверенные права в целях разведки и разработки естественных ресурсов». С.В. Молодцов также отмечает, что по своему характеру указанные права приравниваются к правам, вытекающим из суверенитета; вместе с тем они не распространяются на само морское пространство[11]. По мнению Д.А. Гаврилина, под термином «суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов», содержащимся в п. 1 "а" ст. 56 Конвенции 1982 года, скрывается, в первую очередь, правовой режим рыболовства в исключительной экономической зоне.

Осуществляя свои права и выполняя свои обязанности в исключительной экономической зоне прибрежные государства обязаны учитывать права и обязанности других государств.

Среди основных прав прибрежного государства на морские живые ресурсы можно выделить следующие:

-        право на определение допустимого улова биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне;

-        право на полное использование всех биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне, в отношении которых прибрежное государство определило допустимый улов.

Прибрежное государство наделено суверенным правом принимать меры, направленные на сохранение биологических ресурсов в исключительной экономической зоне. Помимо определения прибрежным государством допустимого улова биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне к мерам, направленным на сохранение биологических ресурсов можно отнести обеспечение вышеуказанным государством, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных, надлежащих мер по сохранению и управлению ресурсами, чтобы их состояние не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации.

В отношении управления живыми ресурсами Конвенция ООН по морскому праву предоставляет прибрежным государствам правомочия определять виды, которые могут вылавливаться, и устанавливать квоты вылова в отношении конкретных запасов или групп запасов, либо вылова на каждое судно в течение какого-либо периода времени, либо вылова гражданами любого государства в течение определенного периода. Предметом регулирования прибрежным государством могут стать сезоны и районы рыбного промысла, виды, размеры и количество орудий лова, а также типы, размеры и количество рыболовных судов, которые могут быть использованы. Прибрежное государство вправе устанавливать возраст и размер рыбы и других видов, которые могут вылавливаться.

Конвенция 1982 г. закрепляет за прибрежным государством право принимать меры по контролю за деятельностью судов в своих исключительных экономических зонах. Среди этих мер в Конвенции выделены следующие:

1.         определение информации, требуемой от рыболовных судов, включая статистические данные об уловах и промысловом усилии, а также сообщения о местонахождении судна;

2.         размещение прибрежным государством наблюдателей или стажеров на борту таких судов;

3.         установление обязательной выгрузки такими судами всего или какой-либо части улова в портах прибрежного государства;

4.         установление положений и условий, относящихся к совместным предприятиям или другим совместным мероприятиям;

5.         определение потребностей в подготовке персонала и передаче технологии рыбного промысла, включая требования о расширении возможностей прибрежного государства по проведению рыбохозяйственных исследований и процедур обеспечения выполнения.

Одним из ключевых элементов правового режима исключительной экономической зоны является специальное регулирование прав и обязанностей государств в отношении трансзональных и трансграничных запасов рыб. Трансзональные запасы включают запасы морских организмов, ареал обитания которых находится в пределах 200 миль от побережья, но пересекает границу между экономическими зонами соседних государств[12]. К трансграничным же относятся запас или запасы ассоциированных видов, встречающихся как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней, т. е. в открытом море.

А.Н. Вылегжанин отмечает, что современной практикой государств остро поставлены вопросы правового режима природных ресурсов в тех морских районах, которые удалены более чем на 200 морских миль от побережья и окружены полностью исключительной экономической зоной одного или нескольких государств. В официальных документах, а также в зарубежной юридической литературе такие морские районы нередко называются для краткости «анклавами открытого моря».

Для России особое значение имеют берингоморский и охотоморский анклавы. Так, например, отсутствие контроля за промыслом минтая в анклаве Берингова моря привело к разрушению его запасов. В целях недопущения варварской добычи биологических ресурсов в будущем по предложениям России и США была разработана Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управления ими в центральной части Берингова моря (принята 16 июня 1994 г. в Вашингтоне). Аналогичная ситуация сложилась и в случае с живыми ресурсами Охотского моря. Однако должного разрешения этот вопрос на международном уровне пока не получил.

Как отмечает А.Н. Вылегжанин, Соглашением 1995 г. о запасах трансграничных и далекомигрирующих видов рыб усилен, по сравнению с Конвенцией 1982 г., глобальный режим сохранения биологических ресурсов Мирового океана[13]. Одним из способов этого усиления стало придание мерам сохранения, принятым участником регионального соглашения, юридически обязательной силы для государства, не являющегося его участником, но использующего в данном регионе запасы, являющихся объектом указанного соглашения.

Вопрос о полномочиях прибрежных государств в отношении далеко мигрирующих видов стал предметом длительных дискуссий на III Конференции ООН по морскому праву. Согласно п. 1 ст. 64 прибрежное государство и другие государства, граждане которых ведут в данном районе промысел далеко мигрирующих видов, перечисленных в Приложении I к Конвенции, сотрудничают прямо или через соответствующие международные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их оптимальному использованию во всем этом районе как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами. Целью данного положения Конвенции является наложение определенных ограничений на общий режим осуществления суверенных прав прибрежного государства по Части Конвенции в отношении отдельного вида рыбы, сужение общего режима в целях защиты и оптимального управления далеко мигрирующими видами. В районах, для которых не существует соответствующей международной организации, прибрежные государства и другие государства, граждане которых ведут промысел этих видов в данном районе, сотрудничают с целью создания такой организации и участвуют в ее работе. Таким образом, можно сделать вывод, что обязанность по взаимодействию сформулирована шире, чем в ст. 62 Конвенции ООН 1982 г., поскольку оптимальное использование далеко мигрирующих видов должно быть обеспечено во всем этом районе, как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами.

Часть V Конвенции 1982 г. предусматривает особый порядок защиты морских млекопитающих в связи с их биологическими особенностями (в частности, отмеченную способность морских млекопитающих проходить огромные расстояния в сравнительно короткое время, т. е. пересекать морские районы с разным правовым режимом). Согласно ст. 65 Конвенции подтверждаются права прибрежного государства или в соответствующем случае компетенции международной организации запрещать, ограничивать или регулировать промысел морских млекопитающих более строго, чем это предусмотрено в Части V Конвенции ООН 1982 г. Государства сотрудничают с целью охраны запасов морских млекопитающих, а в отношении китообразных осуществляют, в частности, деятельность через надлежащие международные организации с целью их охраны, управления их запасами и изучения.

Специальный международно-правовой режим установлен для управления запасами анадромных видов. Анадромные виды, проводя начальный этап своей жизни в пресных водоемах, мигрируют затем в море и после длительных миграций в морской воде возвращаются, как правило, в водоем происхождения для нереста[14]. Одним из примеров анадромных видов является лосось. Следует подчеркнуть, что самые крупные запасы лососей нагуливаются в северной части Тихого океана (объем промысла – более 600 тыс. тонн в год)[15]. Это представляет особый интерес для Российской Федерации при решении вопросов сохранения этих видов рыб, так как определенная часть данных ресурсов образуется в ее реках[16].

Согласно Конвенции 1982 г. государства, в реках которых образуются запасы анадромных видов, в первую очередь заинтересованы в таких запасах и несут за них первоочередную ответственность. Понятие заинтересованности государства происхождения анадромных видов характеризует экономическую составляющую правового режима добычи этих видов, в то время как первоочередная «ответственность» государства происхождения подразумевает его обязанность обеспечить сохранение данных видов в соответствии с их биологическими характеристиками.

Обязанностью государства происхождения запасов анадромных видов является обеспечение их сохранение путем принятия соответствующих мер по регулированию рыбного промысла во всех водах к берегу от внешних границ своей исключительной экономической зоны и рыбного промысла, предусмотренного в пункте 3 "b" ст. 66 Конвенции ООН 1982 г. Упомянутые в подпункте "b" государства участвуют на основе соглашения с государством происхождения в осуществлении мер по возобновлению запасов анадромных видов, в особенности путем участия в расходах на эти цели. Однако воля государства происхождения при согласовании имеет приоритет.

А.Н. Вылегжанин выразил мнение о том, что в развитии международного морского права обозначилась тенденция на региональном уровне к ужесточению норм о сохранении анадромных видов. «На практике применяются положения региональных договоров о запрете промысла этого ценного природного ресурса в районах за пределами 200 миль от исходных линий, а не компромиссные положения Конвенции ООН 1982 г. о возможном таком промысле»[17]. Одним из примеров такого регионального договора является Конвенция о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1995 г., принятая Канадой, Японией, Российской Федерацией и США.

Нормами Конвенции ООН по морскому праву устанавливается особый правовой режим эксплуатации запасов катадромных видов, начальный период жизненного цикла которых проходит в открытом море, в то время как больший период жизни катадромные виды проводят в пресноводных реках и озерах. Управлению катадромными видами посвящена ст. 67 Конвенции ООН 1982 г., в соответствии с п. 1 которой за управление этими запасами и обеспечение мигрирующей рыбе доступ в свои воды и выход из них несет ответственность прибрежное государство, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла. Промысел запасов катадромных видов ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных экономических зон. Когда промысел ведется в исключительных экономических зонах, он подпадает под действие ст. 67 и других положений Конвенции ООН 1982 г., касающихся рыболовства в этих зонах. В случае, когда запасы катадромных видов мигрируют через исключительную экономическую зону другого государства, независимо от того, молодь это или половозрелая рыба, управление такими запасами, включая их промысел, регулируется соглашением между государством, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла, и другим заинтересованным государством. Такое соглашение должно, согласно п. 3 ст. 67 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. обеспечивать рациональное управление этими запасами и принимать во внимание обязанности государств в отношении поддержания этих запасов. В данном случае Конвенция идет на шаг дальше требования согласовывать действия государств и требует от государств «урегулировать» управление указанными видами в соглашении, т.е. не просто провести консультации (переговоры), но и достичь соглашения по вопросам управления указанными видами.

Помимо этого, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит статью, посвященную обеспечению выполнения законов и правил прибрежного государства, только в разделе, касающегося режима исключительной экономической зоны (ст. 73).

Наказания, налагаемые прибрежным государством за нарушение законов и правил рыболовства в исключительной экономической зоне, не могут включать тюремное заключение, при отсутствии соглашения заинтересованных государств об обратном, или любую другую форму личного наказания. Отсутствие норм, регулирующих этот вопрос в пределах континентального шельфа, позволяет сделать вывод о том, что государства пошли по пути признания личного наказания за нарушения порядка ведения исследований и разработки ресурсов, в том числе и «сидячих» видов, континентального шельфа[18].

§1.2 Особенности развития национального законодательства в области рационального использования и охраны морских биологических ресурсов

 

Все относящиеся к рыболовству русские законы, вплоть до второй половины XIX века, являлись более или менее случайными, не согласованными друг с другом, не основанными на научном исследовании промысла[19]. Одни из первых постановлений, относящихся к рыбным промыслам, можно найти уже в Уложении царя Алексея Михайловича. Так, например, указом 1668 г. запрещено было рыбакам ловить в Переяславском озере мелких сельдей «на обиход великаго государя, и на себя, и на продажу»[20]. Затем в течение всего XVIII века издается ряд указов, вначале до Екатерины II, направленных к ограждению интересов казны, так как рыболовство считалось в большинстве случаев правительственной регалией, а затем, после провозглашения в 1762 г. свободы рыболовства, начинается законодательное нормирование всего промысла.

Наибольшее развитие законы о рыболовстве приобретают в XIX в. В начале XX века исключительно рыболовству было посвящено уже около 587 статей. Однако следует отметить, что законы того времени имели сравнительно мало положений, носящих общий для всего государства характер. Основная их часть имела отношение к тому или иному промысловому району. Как отмечает Н.Н. Белявский, основным недостатком законодательства того времени являлось то, что оно «…крайне мало содержало общих постановлений о рыболовстве, но зато подробно регламентировало отправление промысла по отдельным речным системам и водным промыслам»[21].

Помимо специальных законов Великого княжества Финляндского, Привислинского края и т.д., специальных рыболовных конвенций (русско-румынской, русско-норвежской), существовали узаконения, касающиеся чисто русских владений. Данные владения можно разбить на две группы. Первая из этих групп обнимала такие районы, в которых рыболовство принадлежало определенной общественной организации, составляя ее собственность, и регулировалась определенными правилами и законами, основанными на традициях и общем укладе правовой жизни. К этой группе относились воды Донского, Кубанского, Уральского, Терского и Астраханского казачьих войск[22] Как отмечает Н. Пушкарев, «старинные положения о донском (в 1835 г. – Е.С.) и черноморском (в 1842 г. – Е.С.) казачьем рыболовстве являются у нас первым сводом не только полицейских правил, в строгом смысле слова, по части рыболовства, но и охранительных мер, имеющих в виду увеличение рыбных богатств». Вторую группу составляли такие районы, в которых рыболовство не представляло частной собственности целой общественной организации, отдельного сословия (как казаки), а потому и специальные по рыболовству узаконения не обнаруживали такой тесной связи с общественной организацией рыболовов, а введены были в разное время, как результат различных причин.

С устройством особых управлений государственных имуществ в Туркестанском и Приамурских краях, рыболовство в Аральском море и реках Амударье и Сырдарье, в Амуре с лиманом и в морских водах Дальнего Востока также было подчинено некоторым ограничительным правилам, имеющим в виду сохранение рыбных запасов и издаваемым в инструкционном порядке местными генерал-губернаторами. Большая часть указанных правил вошла в различные издания Устава сельского хозяйства 1903 г.

Следует отметить, что вряд ли было целесообразно регулировать рыболовство отдельных районов столь детально на законодательном уровне, да и число статей данных узаконений, которые «содержали в себе меры к упорядочению и защите рыболовства», было ничтожно мало.

Все рыбные ловли, состоящие в пользовании казачьих войск, находились в ведении Военного министерства. Казенные же рыболовные воды, а также рыбный и звериный промыслы в реках вообще, в морях и озерах состояли в заведывании Министерства земледелия и государственных имуществ[23]. С 1894 г. рыбный промысел в Российской Империи находился в ведении Департамента земледелия при Министерстве земледелия и государственных имуществ[24] (в дальнейшем функции этого министерства отошли в 1905 г. к Главному управлению землеустройства и земледелия, но в октябре 1915 г. этому ведомству был возвращен прежний министерский статус). В распоряжении министра земледелия и государственных имуществ состояли инспекторы по рыбной части.

Если относительно организации государственного управления рыбным промыслом в центре все было довольно ясно (хотя, следует отметить, что и она четкой структуры не имела), то об организации этого управления на местах и о распределении контрольных функций в отношении промысла этого сказать нельзя. Это было обусловлено отсутствием единого государственного контрольного органа в области рыболовства.

Контрольную деятельность осуществляло большое количество различных органов и лиц. Кроме общей полиции в районах эксплуатации казенных, общественных и некоторых частных промыслов существовали местные учреждения по делам рыболовства и рыболовная полиция. Так, например, для заведывания казенными рыбными промыслами в водах восточной части Закавказского края было организовано в г. Баку «управление рыбными промыслами». Морские воды, состоящие в заведывании управления рыбными промыслами, вверялись надзору смотрителей, объездчиков и старост. Промысловая полиция по другим водным бассейнам оставляла желать лучшего. В помощь правительственному надзору организовывался и местный контроль, в лице особых казачьих смотрителей, выборных депутаций, участковых старост и пр.

Определенным образом в контроле за деятельностью рыбачьих судов и лодок участвовала и флотилия Отдельного Корпуса Пограничной Стражи при Министерстве финансов. В ее обязанности входили осмотр всех приходящих с моря рыбачьих и мелких судов в целях наблюдения за тем, чтобы они не провозили контрабанды и не перевозили в нарушение закона людей[25]. Однако отдельным правом на осуществление контроля за промысловой деятельностью судов Корпус наделен не был.

Таким образом, следует отметить факт отсутствия в Российской Империи единой для всех водных бассейнов системы построения государственного контроля за рыбным промыслом.

В дореволюционный период морское рыболовство в правовом отношении было урегулировано довольно слабо. Так, например, в Уставе сельского хозяйства практически не содержалось положений, посвященных промыслу в дальневосточных морях. Промысел в этих морях, как уже отмечалось выше, регулировался на местном уровне временными инструкциями генерал-губернаторов, издаваемых сроком от 1 до 3 лет. Как замечает Б.К. Гиндце, морское рыболовство в северных водах Российской Империи также не регулировалось какими бы то ни было узаконениями на высшем уровне. Довольно детально был определен в правовом отношении лишь рыбный и звериный промысел в Каспийском море, частично – в Аральском, Черном и Азовском морях.

На основании старинных указов, восходящих до Петра Великого, морские воды, даже при местах действительно заселенных, частному владению подлежать не могли, но должны были оставаться в общем и свободном для всех пользовании.

Морской считалась такая рыбная ловля, которая велась на расстоянии не менее трех морских миль от морского берега, - она считалась свободной для всех, независимо от подданства. Прибрежная рыбная ловля совершалась в береговой полосе шириной в три мили, и она принадлежала собственным подданным, но также на общих началах[26].

Таким образом, одной из проблем, которая стояла перед законодательной властью того времени была выработка общих положений, касающихся вопросов рыболовства и охватывающих всю Российскую Империю, в целях упорядочения промысловой деятельности и введения определенных охранных мер на законодательном уровне. Разработка правил рыболовства, общих для всей Империи, началась в середине 30-х гг. XIX века. Большим шагом вперед в этом направлении была работа, проведенная экспедициями фон Бэра и Данилевского, о которых упоминалось выше. С того времени и до революции 1917 г. разными лицами предпринималось более семи попыток разработать Общий устав рыболовства[27].

Принципиально новым в разработанных в различное время проектах Общего устава рыболовства было то, что в них были закреплены положения о местных органах – губернских и районных комитетах (присутствиях) по рыболовству, которым отходила большая часть функций по разработке местных правил рыболовства. Как отмечалось в литературе того времени, посвященной вопросам рыболовства, «согласно неоднократным указаниям опыта выработки подробных уставов рыболовства даже для сравнительно ограниченных бассейнов, выяснилось с несомненностью, что центральное ведомство решительно не может составить вполне целесообразные районные правила, которые бы предусматривали наперед, и притом на долгое время, все частности в производстве рыбного промысла». Однако уже в то время высказывались опасения, что местные комитеты будут не в состоянии определять необходимые меры для охраны рыбных запасов в силу отсутствия для этого должной научной базы у членов данных комитетов. Для этого предлагалось закрепить определенный минимум положений, касающийся запретных способов лова, запретного времени, требования к орудиям лова непосредственно в Общем уставе.

После революции 1917 г. повысилась роль в охране морских биологических ресурсов пограничных органов. Так, например, в соответствии со ст. 2 Декрета СНК РСФСР от 28 мая 1918 г. «Об учреждении Пограничной Охраны»[28] на пограничную охрану была возложена задача по защите от расхищения водных богатств «в наших пограничных и территориальных водах». Специальный Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. был посвящен охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море[29]. Согласно ст. 5 данного Декрета охрана рыбных угодий в этих районах возлагалась на суда военного флота и пограничную охрану.

Для организации рыбного хозяйства в декабре 1918 г. было образовано Главное управление по рыболовству и рыбной промышленности в России (Главрыба) при Народном комиссариате продовольствия с соответствующими местными органами. Наряду с другими обязанностями ему поручались: выработка соответствующих мер охраны водных пространств в интересах сбережения природных рыбных запасов, установление запретных для лова пространств и сроков, общее руководство по регулированию рыболовства и практическое осуществление государственного массового искусственного рыборазведения.

Потребности народного хозяйства вызвали необходимость в установлении четкой системы правил, которые бы регулировали хозяйственную эксплуатацию природных богатств, предохраняя их от истощения. В связи с этим ВЦИК и СНК РСФСР 25 сентября 1922 г. издает постановление «Об организации управления рыбным хозяйством РСФСР»[30], в соответствие со ст. 15 которого на Управление рыболовства при Главрыбе возлагалась задача наблюдения за выполнением установленных правил рыболовства.

После образования СССР начинают издаваться и союзные законы, разрешающие ряд вопросов охраны природы общегосударственного значения. 21 ноября 1924 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР»[31], согласно которому функции по регулированию рыболовства и надзор за ним возлагались на наркоматы земледелия соответствующих республик. В развитие данного нормативного акта было принято Постановление Совета Труда и Обороны от 3 июля 1925 г. «Об утверждении Положения о рыбном хозяйстве»[32], в ст. 24 которого было установлено, что для наблюдения за выполнением правил рыболовства организуется специальный рыбопромысловый надзор, снабжаемый оружием и располагающий средствами водного и сухопутного транспорта. 7 апреля 1934 г. приказом Народного комиссариата снабжения СССР в целях охраны рыбных запасов и контроля за рациональным использованием сырьевых рыбных ресурсов из состава Главрыбы было выделено Главное управление регулирования рыболовства, рыбоводства и рыбохозяйственной мелиорации (Главрыбвод) со штатом 15 человек[33].

Тем не менее, отметим, что в соответствии с Положениями об охране государственных границ Союза ССР от 3 сентября 1923 г. и от 15 июня 1927 г. соответствующие функции по контролю за рыболовством осуществляли также и пограничные органы. Так, например, в Положении 1927 г[34]. было определено, что на органы пограничной охраны ОГПУ в пределах 12-мильной морской полосы была возложена охрана от расхищения водных богатств. Этим органам, наряду, с другими правомочиями, предоставлялось также право задерживать суда, занимающиеся рыбной ловлей без разрешения, либо незаконным способом. Однако к административной ответственности вышеуказанные органы правонарушителей не привлекали.

В 30-х годах организация рыбного хозяйства была изменена. По Постановлению СНК СССР от 25 сентября 1935 г. «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов»[35] руководство рыбным хозяйством было изъято из ведения Наркомзема и передано в ведение Наркомпищепрома, в составе которого было образовано Главное управление охраны и регулирования рыболовства, рыбоводства и рыбохозяйственной мелиорации – Главгосрыбвод.

В последующем происходили частые изменения в системе наркоматов, а затем министерств, что влияло и на переподчинение органов рыбоохраны от одного министерства другому. Изучая эти изменения можно прийти к выводу об отсутствии должной научной проработки административных реформ в то время, так как за сравнительно короткий промежуток времени одно и то же министерство могло упраздняться, а затем заново создаваться. Это, несомненно, влияло и на качество работы органов рыбоохраны.

15 сентября 1958 г. Советом Министров СССР было принято Постановление «О воспроизводстве рыбных запасов во внутренних водоемах СССР»[36], явившееся основным руководящим документом для органов рыбоохраны на довольно долгий период времени. Постановлением было утверждено Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР. На основе данного Положения было принято постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1958 г. № 1190, которым была образована Главная государственная инспекция по охране рыбных запасов и регулированию рыболовства при Совете Министров РСФСР[37]. Впоследствии данная инспекция наряду с другими республиканскими инспекциями была передана в ведение созданного в 1965 г. Министерства рыбного хозяйства СССР[38]. Данное министерство просуществовало вплоть до распада Союза ССР и одной из его задач являлась охрана рыбных запасов и регулирование рыболовства[39]. Органы рыбоохраны возглавлялись Главным управлением по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства (Главрыбвод). Одной из задач бассейновых управлений и инспекций рыбоохраны являлось осуществление контроля за выполнением законодательства и других нормативных актов по вопросам охраны и воспроизводства рыбных запасов и регулирования рыболовства.

В связи с вступлением в силу Указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. «О континентальном шельфе СССР»[40] на пограничные органы была возложена обязанность охраны отдельных видов природных ресурсов. В нем перед пограничными войсками КГБ СССР была поставлена задача лишь по оказанию содействия органам рыболовного надзора в их деятельности по охране естественных богатств континентального шельфа СССР (ст. 8). Принятое в развитие Указа Постановление Совета Министров СССР от 18 июля 1969 г. № 564[41] определяло, что «пограничные войска в районах несения ими службы сообщают органам рыбоохраны обо всех обнаруженных судах, занимающихся какими-либо работами на шельфе, и в случае необходимости оказывают органам рыбоохраны содействие в задержании нарушителей, уклоняющихся от выполнения требований рыбоохраны или оказывающих им сопротивление» (Ст. 8).

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г[42]. были введены временные меры по сохранению биологических ресурсов и регулированию рыболовства в прилегающих к побережью СССР морских районах шириной до 200 морских миль. Согласно ст.1 постановления Совета Министров СССР от 25 февраля 1977 г. № 174, которым было утверждено положение об охране рыбных и биологических ресурсов в прилегающих к побережью СССР морских районах, охрану данных ресурсов осуществлялась не только органами рыбоохраны Минрыбхоза, но уже и пограничными войсками. Таким образом, можно отметить расширение функций, возложенных на пограничные войска по охране морских биологических ресурсов. Они уже не ограничивались оказанием содействия, а включали непосредственную охрану. Однако штрафы за административные правонарушения налагали только органы рыбоохраны[43].

Значительно расширили обязанности пограничных войск по охране окружающей среды и природных ресурсов экономической зоны СССР, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Советского Союза, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. № 10864-X «Об экономической зоне СССР»[44] и Постановление Совета Министров СССР от 28 апреля 1984 г. № 372[45]. Постановлением Совета Министров, охрана экономической зоны СССР возлагалась на пограничные войска КГБ СССР, органы рыбоохраны Минрыбхоза СССР и органы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. Эти органы, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. № 10864-X, обязывались обеспечить суверенные права СССР на разведку, разработку и сохранение биологических и небиологических ресурсов экономической зоны, а также предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды.

Таким образом, анализ советского законодательства указывает на постепенное усиление роли пограничных органов и войск в охране морских биологических ресурсов в зависимости от увеличения площади морских пространств, в которых следовало осуществлять контроль за промыслом. Однако, в этот период так и не произошло окончательного разграничения компетенции между органами рыбоохраны и пограничниками, вследствие чего контрольные мероприятия осуществлялись органами обоих ведомств.

На данный момент в Российской Федерации сформировалась сложная система природоресурсного и природоохранного законодательства. Она построена в соответствии с конституционными основами и федеративным устройством Российского государства.

Конституционные основы регулирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов устанавливаются прежде всего статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, которые определяют предмет исключительного ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что имеет непосредственное значение и для охраны морских биологических ресурсов[46]. Согласно ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного с Российской Федерацией ведения до принятия федеральных законов. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В настоящее время отношения, связанные с использованием и охраной морских биологических ресурсов регулируются в основном на уровне федеральных законов, на основе которых принимаются подзаконные нормативные акты в указанной сфере.

Характеризуя весь правовой массив в области охраны морских биологических ресурсов можно согласится с оценками специалистов, что правовое регулирование на основе данных основных нормативных документов во многом бессистемно и разобщено[47]. Отсутствие или недостаточность механизмов в практической реализации законов создает трудности в их исполнении, порождает межведомственные неурядицы и одновременно создает условия для противоправной деятельности. Например, действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее - КоАП)[48] не предусматривает ответственность за нарушения положений Конвенции о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана[49], хотя данная конвенция была ратифицирована Постановлением Верховного Совета Российской Федерации еще 4 ноября 1992 г. В КоАП Российской Федерации не предусмотрена как ответственность за отключение технических средств контроля на судах, так и ответственность в виде конфискации судна за невыполнение требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации, что позволило бы более эффективно бороться с правонарушениями в изучаемой сфере. Открытым остается вопрос о правомерности как процессуальных действий правоохранительных органов, так и их действий по привлечению правонарушителей к административной ответственности на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, в открытом море. Статья 1.7 КоАП Российской Федерации, устанавливающая пространственные пределы действия данного нормативного правового акта, необоснованно игнорирует вышеуказанные морские пространства.

Головным законом в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Закон устанавливает основы государственной политики в области сохранения биоразнообразия и природных ресурсов. Более конкретные положения, касающиеся охраны морских биологических ресурсов, устаовлены в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве) и законах, определяющих правовой статус внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, вопросы охраны животного мира.

Одним из проблемных аспектов действующего законодательства является отсутствие четкого определения понятия «морские живые ресурсы». Как отмечает А.Н. Вылегжанин, «для российского законодательства нехарактерна последовательность в восприятии конвенционного понятия «живые ресурсы». Так, например, в Федеральном законе «О животном мире» даны определения ряда понятий, применимых к морским живым ресурсам России. Например, в ст.1 данного Закона говорится о том, что под животным миром следует понимать «совокупность биологических организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации». Однако к живым ресурсам внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации относятся не только животные, но и растения, создающие объем другого понятия – «растительный мир». Хотя в российском законодательстве и используется термин «растительный мир», но какого- либо определения он еще не получил. Таким образом, можно отметить, что понятие «животный мир», предусмотренное Законом, нельзя считать заменяющим понятие «живые ресурсы», предусмотренное Конвенцией ООН 1982 г.

Закон о рыболовстве (ст. 1) использует термин «водные биологические ресурсы», под которыми понимаются «рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы». В федеральных законах, определяющих правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и их природных ресурсов, применительно к морским живым ресурсам используются такие понятия, как «водные биологические ресурсы»[50], «живые ресурсы»[51], «рыбные ресурсы»[52] и др.

В связи с этим можно подчеркнуть полезность использования единообразного понятийно-терминологического аппарата в нормативных правовых актах Российской Федерации о морских биологических ресурсах.

В научной литературе, в разное время предлагались различные определения понятия «морские биоресурсы». Например, Г.А. Корнилов включает в это понятие «промысловые запасы различных видов рыб и морепродуктов»[53]. Возникает вопрос о целесообразности включения в данное понятие термина «морепродукты» и что следует под этим термином понимать. Данное определение также, по нашему мнению, не учитывает различный правовой режим морских пространств, являющихся местами обитания данных ресурсов.

Попытку дать определение понятию «морские биоресурсы» делает и Г.А. Волков, который включает в это понятие «водные биологические ресурсы, обитающие во внутреннем море Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в Открытом море». Однако данное определение имеет ряд недостатков. Определение, данное Г.А. Волковым, не учитывает того, что ареалы обитания тех или иных биологических ресурсов могут находиться в морских пространствах одновременно нескольких государств или также и в Открытом море (например, трансзональные, трансграничные и далекомигрирующие виды). Приведенное определение дается с помощью правовой привязки биоресурсов к морским пространствам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации. Однако А.Н. Вылегжанин считает, что морские природные ресурсы разделить на национальные и международные на практике невозможно[54]. Причиной этого, по его мнению, является вышеуказанное смещение ареалов обитания некоторых морских биоресурсов. Отсюда следует, что идея их правовой привязки к государственной территории и районам национальной юрисдикции неосуществима. В качестве наиболее яркого примера невозможности разделения морских биологических ресурсов по пространственному признаку можно привести ситуацию с разделом Азовского моря между Российской Федерацией и Украиной. Несмотря на то, что Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Российской Федерации и Украины[55], государственной границы, определяющей пространственные пределы государственной территории данных государств, не установлено и мысль об отнесении тех или иных морских биологических ресурсов к юрисдикции Российской Федерации или Украины путем привязки к государственной территории представляется не исполнимой.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что выработка универсального определения понятия «морские живые ресурсы» в отношении юрисдикции того или иного прибрежного государства не представляется возможным по указанным выше причинам. Определение может быть сформулировано лишь условно для ограничения морских биологических ресурсов от ресурсов пресных водоемов. В целях же данной работы под морскими живыми ресурсами Российской Федерации следует понимать рыбу, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, обитающих в состоянии естественной свободы, а также естественно произрастающие водоросли и другие водные растения во внутренних морских водах Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в открытом море, в том числе конвенционных районах, а при наличии соответствующих соглашений Российской Федерации с иностранными государствами и в морских районах, находящиеся под юрисдикцией иностранных государств, в той мере, в какой это не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации и законодательствам соответствующих иностранных государств.

Существенным моментом правового регулирования природопользования является принцип платности и его дифференциация между российскими и иностранными пользователями морских биологических ресурсов. Закон о рыболовстве (ст. 2) определяет, что согласно принципа платности использования водных биоресурсов любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Ставки сборов со всех пользователей морских биологических ресурсов были установлены Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ[56]. Поправки, внесенные в Налоговый кодекс Российской Федерации охватывают все виды морских биологических ресурсов и пользование живыми ресурсами в России является полностью платным как для российских, так и для иностранных пользователей.

Анализируя вышеуказанные положения, можно сделать вывод, что определенные защитные меры в отношении российских промысловиков установлены лишь для коренных малочисленных народов определенных прибрежных районов и ряда крупных российских рыбопромысловых предприятий. Однако уже в 1991-1993 гг. флот был распылен между многочисленными судовладельцами. Таким образом, защитные государственные меры будут распространятся лишь на небольшую группу хозяйствующих субъектов. Остальные российские предприятия будут наравне с иностранными выплачивать сборы. Это, по нашему мнению, не отражает государственных интересов в области использования морских биологических ресурсов, так как возможности использования российского экспедиционного флота у берегов других государств сильно ограничены. Законодательством прибрежных государств, как правило, устанавливаются множество различных барьеров по допуску иностранных судов в свою исключительную экономическую зону. В связи с этим установление различных размеров платежей для российских и иностранных пользователей представляется существенной мерой в целях создания режима рационального использования морских биологических ресурсов российскими промысловиками. Причем необходимо определить более жесткий режим оплаты именно для иностранных рыбаков. Нормы Конвенции ООН 1982 г. не ограничивают права прибрежного государства устанавливать разные для своих и иностранных лиц режимы платежей за пользование живыми ресурсами (п. 4 ст. 62).

В настоящее время в исключительной экономической зоне Российской Федерации в дополнение 2500 российских судов ведут промысел до 1200 иностранных промысловых единиц. Кроме того, в зоне находится большое количество бербоут-чартерных добывающих судов и судов, работа которых спонсируется иностранными получателями уловов. По существу, эти суда могут быть приравнены к иностранным. Основными нарушителями законодательства в сфере рационального использования и охраны морских биологических ресурсов являются российские рыбаки (около 85% привлеченных к ответственности)[57]. Одной из основных причин этого является слабый учет интересов российского рыболовного флота, отсутствие предпосылок для осуществления законопослушной деятельности. Помимо отказа от ограничения присутствия иностранных государств на государственном уровне путем установления высоких портовых сборов и транспортных тарифов, неприемлемых таможенных и иных контрольных «услуг» спровоцирована ситуация, когда российские рыбаки чрезвычайно заинтересованы в легальном и нелегальном вывозе уловов и продуктов судовой обработки во все сопредельные страны.

Таким образом, следует отметить тот факт, что законодательство Российской Федерации не устанавливает предпосылок для легальной деятельности отечественных промысловых предприятий. Необходимо также заметить, что зарубежные государства, напротив, в обстановке постепенного сокращения запасов морских биологических ресурсов своих исключительных экономических зон, ориентируют путем государственного субсидирования усилия своих экспедиционных флотов на российские морские пространства, активно используют различные схемы по созданию совместных предприятий с российскими промысловиками в целях вывоза морских биологических ресурсов в свои порты. Тем самым они удовлетворяют потребности своих морепроизводителей и населения за счет биоресурсов с низкой степенью обработки из исключительной экономической зоны Российской Федерации. В данных условиях возрастает роль государственного контроля за соблюдением природопользователями российского законодательства.

В условиях масштабного браконьерского промысла особую значимость приобрел вопрос создания эффективной системы органов охраны морских биологических ресурсов. На законодательном уровне данная проблема не разрешена. Так, Закон о рыболовстве 2004 г. не содержит ясных положений относительно системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Определено лишь то, что рамки их полномочий, определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

В целях упорядочения системы контроля законами, устанавливающими правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, определены органы, осуществляющие охрану этих морских пространств и их природных ресурсов. Так, в ст. 39 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» установлено, что охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по безопасности во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти в области природных ресурсов, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Изучая российское законодательство применимо к этому вопросу, можно заметить отсутствие четких границ, определяющих компетенцию того или иного органа охраны. Не всегда понятна логика законодателя при включении того или иного органа в список органов охраны. Например, неясна причина включения федерального органа исполнительной власти по таможенному делу в перечень органов охраны исключительной экономической зоны, ее биологических и небиологических ресурсов, и отсутствие этого органа в аналогичном перечне органов охраны континентального шельфа, его минеральных и биологических ресурсов.

Компетенция данных органов разграничивается в нормативных актах, определяющих их положение. Как правило, данные нормативные акты принимаются на уровне постановлений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации. Отмечается, что на сегодняшний день законодатель добровольно устранился от комплексного регулирования системы федеральной исполнительной власти, уступив место подзаконному нормотворчеству[58]. Об этом свидетельствует практический отказ от принятия федеральных законов о конкретном федеральном органе исполнительной власти, если его инициатором выступает не Президент Российской Федерации. Конституционный смысл ст. 112 Конституции Российской Федерации истолкован таким образом, что со вступлением в должность нового Президента и Председателя Правительства Российской Федерации перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти должен претерпеть более или менее серьезные изменения. Поэтому, чтобы постоянно не вносить поправки в законы в части наименования и вида органа, осуществляющего управление, «обезличенно» определяется его функционально-целевое предназначение – федеральный орган государственного управления в той или иной сфере. Тем самым закон изначально не настроен учитывать особенности отдельных организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти, их структурную и компетенционную характеристику[59]. Все это порождает частые изменения организационной структуры федеральных органов исполнительной власти «в целях повышения эффективности ее функционирования», а на деле приводит к возникновению излишних управленческих звеньев, появлению дублирования в деятельности отдельных министерств и ведомств, раздувает их чиновничий аппарат.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что федеральное законодательство не дает четкого понятия о пределах компетенции отдельных органов охраны в изучаемой сфере общественных отношений. Вследствие этого возникают разногласия между этими органами, так как подзаконные акты не всегда регулируют должным образом эти вопросы, что будет более подробно изложено ниже.

Анализ системы органов охраны морских биологических ресурсов указывает на преимущественную роль федерального органа исполнительной власти по безопасности по сравнению с другими органами охраны. Это проявляется, по нашему мнению, в отнесении законодателем к его компетенции вопросов координации использования сил органов охраны в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, что получило отражение в соответствующих федеральных законах.

Помимо этого военные корабли и летательные аппараты федерального органа по безопасности имеют право применять оружие против судов-нарушителей федерального законодательства и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. Порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.

Таким образом, обобщая вышесказанное, можно выделить тот факт, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации играет одну из ключевых ролей в сфере охраны морских биологических ресурсов.

Глава 2. Анализ деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности российской федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов

  §2.1 Правовое регулирование деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации по контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов

Для российской системы органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием морских биологических ресурсов, характерно их большое количество, наличие дублирования функций в их деятельности и ее слабая согласованность. Во многом это является следствием нечеткости законов в указанной сфере, в которых неразграничена компетенция между данными органами. Данные вопросы отданы целиком на усмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

До принятия 9 марта 2004 г. указа Президента Российской Федерации № 314[60] система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. Основным результатом принятия данного Указа явилось изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Согласно этому документу систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а основным смыслом проведенной административной реформы являлось перераспределение различных видов функций между тремя уровнями: министерство, служба и агентство[61]. В исключительной компетенции федеральных служб как органов исполнительной власти является осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в том числе и области охраны морских биологических ресурсов.

Несмотря на то, что Закон о рыболовстве 2004 г. был принят с учетом уже существующей системы федеральных органов исполнительной власти, в нем не называются конкретные органы, ответственные за выполнение тех или иных положений закона. Определяется лишь функция в конкретной сфере, которую должен выполнять орган, чтобы осуществлять установленные законом полномочия. Конкретные органы определяются на подзаконном уровне.

Среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, ответственных за осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов, наиболее широкой компетенцией обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее – ФСБ России).

Компетенция ФСБ России в данной сфере была расширена после принятия указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308[62] вследствие передачи функций охраны морских биологических ресурсов от упраздненной Федеральной пограничной службы Российской Федерации (далее – ФПС России). Толчком же для наделения ФПС России соответствующими полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений послужило принятие 29 августа 1997 г. указа Президента Российской Федерации № 950[63]. В принятом в развитие данного указа постановлении Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90[64] устанавливалось, что ФПС России осуществляет государственный контроль:

1.   за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов (далее – МБР);

2.   за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) МБР, а также других документов, на основании которых возникает право пользования МБР;

3.   за выполнением международных договоров в сфере охраны МБР.

В территориальном море, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ее пределами ФПС России было ответственно также за охрану запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации и за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации. В реках и связанных с ними пресноводных водоемах Российской Федерации охрану данных видов рыб осуществляло Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (далее – Минсельхозпрод России).

Непосредственной деятельностью по осуществлению мероприятий, связанных с выполнением задач государственного контроля в сфере охраны морских биологических и минеральных ресурсов, в ФПС России, до передачи функций Федеральной службе безопасности Российской Федерации, занимались морские части Морской охраны и входящие в их структуру подразделения региональных отделов Управления охраны морских биологических ресурсов[65]. После упразднения ФПС России органы морской охраны в составе пограничных органов вошли в состав органов федеральной службы безопасности.

Принятие вышеупомянутого указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 повлияло на внесение в федеральное законодательство ряда изменений. Так, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности»[66] (ст. 11.1) к одному из направлений деятельности органов Федеральной службы безопасности была отнесена пограничная деятельность, которая включает в себя защиту и охрану экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации. На органы федеральной службы безопасности, в состав которых входят также и пограничные органы, была возложена обязанность осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, защиты и охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов.

Согласно указу Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[67] ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление, в том числе и в области защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. Кроме того, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90 ФСБ России, как правопреемник ФПС России, обеспечивает охрану биологических ресурсов в Каспийском море до определения его правового статуса.

Анализ приведенных, а также ряда других нормативных правовых актов показывает, что должностные лица пограничных органов федеральной службы безопасности при выполнении своих служебных обязанностей по охране биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа имеют право:

1.         останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства, осуществляющие:

-          разведку и промысел морских биологических ресурсов;

-          перегрузку выловленных (добытых) на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне биологических ресурсов на другие суда;

-          ресурсные и морские научные исследования;

-          иную деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне;