Организация и проведение государственного мониторинга морских биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла

2.      организация и проведение государственного мониторинга морских биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла.

В принятом Правительством Российской Федерации 5 сентября 2003 г. Положении о Госкомрыболовстве России закреплялось, что одной из функций данного органа являлось осуществление в установленном порядке в пределах своей компетенции государственный контроля за состоянием, использованием и воспроизводством МБР, обеспечением их охраны.

Из указанного следует, что контрольная деятельность Госкомрыболовства России не распространялась на территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Как отмечалось выше, после административных преобразований полномочия образованного Россельхознадзора были существенно расширены. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201[72] Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в отношении МБР. Пространственные пределы деятельности этого органа были также увеличены: Россельхознадзор осуществляет свои полномочия не только на территории Российской Федерации, но и в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами и соглашениями, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана.

Россельхознадзор отвечает также за выдачу разрешений на добычу (вылов) МБР, которые удостоверяют право на изъятие водных биоресурсов из среды их обитания при осуществлении рыбопромысловой деятельности. Следует отметить, что в отличие от Закона о рыболовстве 2004 г. законы об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации используют понятие лицензия. По существу, в данном случае, разница между данными понятиями отсутствует, однако, по нашему мнению, целесообразно использовать единообразный терминологический аппарат.

Лицензии на промысел биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации действительны в течение календарного года в пределах установленного срока в указанных в них районах промысла на указанные виды биологических ресурсов.

Выданные разрешения регистрируются Россельхознадзором в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 102[73].

Среди органов, обладающих полномочиями в сфере охраны морских биологических ресурсов, можно также выделить Федеральное агентство по рыболовству (далее – Росрыболовство), которое также находится в ведении Минсельхоза России и выполняет функции осуществления государственного мониторинга состояния водных биологических ресурсов. Хотя за Росрыболовством функции по контролю за деятельностью промысловых судов непосредственно не закреплены и им обеспечивается лишь функционирование отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов и наблюдения за деятельностью рыбопромысловых судов, без сомнения можно отметить явную направленность данной системы на предупреждение правонарушений (например, промысел водных биологических ресурсов в запретном районе, запретное время). Росрыболовство вправе осуществлять контроль за выполнением требований постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 226[74] и ходатайствовать о привлечении к ответственности за их невыполнение в Россельхознадзор. Однако анализируя практику прошлых лет следует подчеркнуть, что до проведенной в марте 2004 г. административной реформы местные рыбводы на практике очень редко прибегали к крайним мерам, аннулируя разрешение на промысел или лишая его прав на пользование морскими биологическими ресурсами. Следует отметить, что в настоящее время ситуация, вероятно, кардинально в лучшую сторону не измениться вследствие раздробления контрольных функций упраздненного Госкомрыболовства России между несколькими органами исполнительной власти. Вопросами обеспечения функционирования отраслевой системы мониторинга поручено заниматься Росрыболовству, выдача же разрешений на промысел – прерогатива Россельхознадзора. На первый план, таким образом, выйдет согласованность действий между этими двумя органами при привлечении правонарушителей к ответственности, что предполагает преодоление определенных межведомственных препятствий и использование Минсельхозом России имеющихся у него координационных полномочий в отношении деятельности этих органов.

Таким образом, можно отметить, что цель, объявленная в указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824[75], - формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в полной мере достигнуть не удалось. Старые проблемы наличия дублирования и параллелизма в деятельности этих органов не только не исчезли, но и пополнились новыми, так как количество федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за осуществление контроля в области охраны морских биологических ресурсов явно разрослось, а связи между ними так и не были установлены. По мнению автора, это предопределяет необходимость разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти не подзаконными нормативными правовыми актами, а законодательным актом по вопросам рыболовства.

Одну из важных ролей в обеспечении контроля за исполнением законодательства о рациональном использовании морских биологических ресурсов играют судовые наблюдатели. Согласно действующему законодательству Российской Федерации[76] на иностранные суда, ведущие промысел биологических ресурсов в соответствии с лицензией (разрешением) на промысел биологических ресурсов или заходящие в исключительную экономическую зону для приемки выловленных (добытых) биологических ресурсов с других судов, а также на континентальном шельфе возлагается обязанность осуществлять промысел биологических ресурсов в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности и под контролем указанного лица. В отношении промысла в исключительной экономической зоне устанавливается дополнительное правило, затрагивающее не только иностранных рыбаков, но и российских - погрузка, выгрузка или перегрузка биологических ресурсов, предусмотренные в лицензии (разрешении) на промысел биологических ресурсов, должны осуществляться в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности.

Таким образом, можно отметить, что законодательством Российской Федерации установлено требование обязательного присутствия на иностранных промысловых судах, осуществляющих промысел биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, должностных лиц федерального органа исполнительной власти по безопасности. Применительно к российским промысловым судам перечень случаев ограничен только погрузкой, выгрузкой и перегрузкой биологических ресурсов, осваиваемых в исключительной экономической зоне. Нахождение инспекторов на рыболовецких судах при ведении ими промысла во внутренних морских водах и в территориальном море не предусмотрено.

Определив требование обязательного присутствия этих лиц, закон не определяет их правовой статус, что существенно отражается как на их полномочиях, так и на их правовой и социальной защищенности. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[77] сотрудники органов федеральной службы безопасности являются лицами, подлежащими государственной защите. Однако к судовым наблюдателям это не относится, так как согласно ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» лица из числа гражданского персонала, не назначенные на должности военнослужащих, не являются сотрудниками органов федеральной службы безопасности. Отсутствуют также специальные нормы, касающиеся вопросов привлечения к уголовной ответственности за угрозы в отношении судовых наблюдателей.

§2.2 Перспективы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в области охраны морских биологических ресурсов

Решение общих задач контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов всегда связано с отношениями между различными федеральными органами исполнительной власти, вовлеченными в охрану этих ресурсов. Для достижения наилучшего показателя при решении поставленных задач их действия должны быть максимально слаженными, согласованными, т.е. скоординированными. Ведомственное разделение взаимосвязанных контрольных органов, необходимое для управления, приносит вред, если не вести постоянной работы по согласованию действий, устранению трений, ведомственной узости.

В настоящее время вопрос о совершенствовании межотраслевого управления является одной из важнейших проблем в сфере охраны морских биологических ресурсов. Рамки отдельных ведомств становятся тормозом решения этой комплексной задачи государственного значения.

Очевидно, что в данных условиях возрастает роль организации межотраслевого управления, которое в научной литературе определяется как «руководство, осуществляемое определенным органом управления по отношению к самостоятельным, неподчиненным ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное или территориальное значение»[78]. К этой дефиниции можно добавить мнение Е.С. Фролова, который определял межотраслевое государственное управление как конкретный вид управленческой деятельности координационно-властного характера, распространяющийся на организационно неподчиненные системы. К внеотраслевому же управлению он относит деятельность координационно-вспомогательного характера, не выражающая непосредственно управленческого воздействия[79].

Одним из основополагающих элементов в механизме межотраслевого управления является организация координации деятельности нескольких органов исполнительной власти. Координация представляет собой концентрацию сил и средств на главном направлении.

В научном обороте термин «координация в государственном управлении», как правило, понимается в значении согласования действий различных органов, их структурных подразделений в целях объединения усилий и возможностей для достижения наилучшего результата[80]. Интересное определение термина «координация» дает А.Е. Лунев, который понимает под ней согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определенных целей с наименьшими затратами сил и средств[81].

В теории и на практике высказывались самые различные и прямо противоположные взгляды о сущности и характере координации, причем нередко происходила подмена понятий координации и взаимодействия[82]. Здесь следует согласиться с мнением Ф.М. Кобзарева о том, что фактически любая согласованная деятельность осуществляется на основе взаимодействия ее участников. Однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное – не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимодействия[83].

Способы решения при помощи координации задач находятся в прямой зависимости от характера связей между участниками координационного процесса. К основным задачам координационной (координирующей) деятельности, как правило, относят:

1.      создание режима согласованного, объединенного единством цели функционирования органов исполнительной власти;

2.      непрерывное совершенствование этого режима путем научно обоснованных поисков наиболее эффективных методов и форм взаимодействия между этими органами;

3.      сохранение установленного режима взаимодействия от негативного влияния противостоящих ему факторов типа ведомственности и местничества.[84]

Так, Ю.М. Козлов выделяет по этому признаку два вида координации: горизонтальную и вертикальную.

Вертикальная координация, по его мнению, основывается на субординационных отношениях управленческого характера. Координация в них – прерогатива субъекта управления; она осуществляется в процессе управляющего воздействия с его стороны и как непременный элемент этого воздействия. Горизонтальная же координация основывается на объективной необходимости возникновения в процессе государственного управления связей между несоподчиненными сторонами. Она имеет место, следовательно, в отношениях лишенных субординации[85].

Основываясь на описанных в литературе видах горизонтальных административных правоотношений[86], можно выделить следующие виды координационных структурных связей, возникающих в сфере охраны морских биологических ресурсов.

1) совершение совместных управленческих действий двумя или несколькими несоподчиненными органами исполнительной власти.

Одной из форм межведомственного взаимодействия, начиная с середины 90-х годов прошлого века являлось ежегодное проведение совместных крупномасштабных мероприятий вовлеченными в деятельность по охране морских биологических ресурсов органами исполнительной власти. Осуществление пограничных операций во время рыбной путины имело определенную значимость и экономическую эффективность[87]. Однако, несмотря на это, в связи с отсутствием должного финансирования их дальнейшее проведение стало невыполнимым. С целью сохранения должного уровня охраны морских биоресурсов руководство ФПС России было принято решение о проведении лишь частных операций, таких как, например, «Путина-Амур», «Дагестан», «Минтай», с одновременным отказом от пограничных операций с широким привлечением больших сил и средств взаимодействующих органов.

Следует согласиться с мнением А.Ф. Малого, который считает, что контроль не может иметь характер периодических акций. При всей сложности названной сферы, ее заметных особенностях он должен приобрести необходимое постоянство, опираться на достаточно детальную технологию и обладать надежной оперативностью, чтобы воздействие на социальные процессы могло быть наиболее оптимальным[88];

2) согласование тех или иных вопросов и решений.

Согласование предшествует, как правило, утверждению того или иного решения. Согласование имеет место, во-первых, когда у данного органа исполнительной власти нет достаточных полномочий для того, чтобы самостоятельно решить тот или иной вопрос, отнесенный к его компетенции, без предварительного изучения или учета мнения других органов; во-вторых, когда заинтересованные органы сами проявляют инициативу в выяснении взаимных интересов, которые полезно учесть при окончательном одностороннем решении того или иного вопроса. На данный момент межведомственными приказами подразумевается именно добровольный порядок согласования по инициативе одной из сторон координационных правоотношений.

Но, помимо добровольного, согласование может быть и обязательным. В таких случаях решения, принимаемые одним органом исполнительной власти, должны согласовываться с другими, деятельность которого тесно примыкает к деятельности первого.

Обязательное согласование вопросов относительно координации использования сил и средств нескольких ведомств четкой правовой регламентации не имеют;

3) создание межведомственных комиссий и советов, проведение координационных совещаний.

На уровне межведомственных приказов предусматривается создание таких комиссий и советов, проведение координационных совещаний. Одной из форм координации, нередко применяемых при охране морских биологических ресурсов, стало создание на определенный период оперативных штабов. Однако зачастую ключевую роль при их создании играет не ФСБ России, а иные органы исполнительной власти[89].

К главному преимуществу межведомственных комиссий и советов стоит отнести быстрое решение вопросов, поскольку в них представлены все заинтересованные органы исполнительной власти.

Среди недостатков можно отметить отсутствие штата, который бы готовил решения, контролировал их выполнение. В деятельности комиссий и советов мало преемственности – каждая как бы начинает работу на пустом месте. Сложно определить ее статус, права и полномочия. Не ясными остаются вопросы о том, каким образом принимается управленческое решение комиссией в случае возникшего разногласия ее членов, каким образом разрешается возникший административный спор, каковы административные гарантии исполнения обязанностей участниками рассматриваемых управленческих отношений? Представляется, что решение всех этих вопросов требует правовой регламентации, т.е. соответствующей процедурной формы. Иначе решения всех создаваемых комиссий и советов будут носить не обязательный, а рекомендательный характер, которые могут быть и не приняты отдельными объектами координации;

4) принятие совместных управленческих решений.

Отсутствие необходимого оперативного взаимодействия в настоящее время компенсируется именно путем заключения отдельных соглашений между федеральными органами исполнительной власти, а также путем принятия совместных приказов.

Несмотря на определенные положительные стороны рассматриваемого способа координации, необходимо отметить, что принятие на ведомственном уровне совместных приказов зачастую порождает проблемы дублирования функций и иногда противоречат действующему законодательству. В ряде случаев данные нормативные правовые акты в Министерстве юстиции Российской Федерации не регистрируются и, благополучно просуществовав в течение некоторого времени вплоть до нескольких лет, несмотря на неоднократные указания в ходе различных проверок о приведении их в соответствии с законодательством, устраняются. Однако это не мешает регулировать им в течение срока их действия порядок взаимодействия. Это крайне негативно отражается на результатах деятельности органов исполнительной власти и вносит неразбериху при осуществлении возложенных на них задач;

5) регулярный обмен информацией.

Данный вид взаимодействия ввиду отсутствия механизма привлечения вышестоящим органом, например, Правительством Российской Федерации, виновных в несоблюдении установленного порядка обмена информацией к ответственности зачастую не выполняется. Так, согласно пункту 4 совместного указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФПС России и Госкомрыболовства России от 26 ноября 1996 г. № 11/Ш/3156, о принятом по материалам процессуальном решении прокурор, следователь, дознаватель обязан в 10-дневный срок уведомлять руководство территориальных органов рыбоохраны.

Однако такой важный пункт указания, как правило, не выполнялся. Например, в течение 1998-2000 гг. Западно-Каспийская инспекция Северо-Кавказского регионального управления ФПС России не получала от правоохранительных структур (органов МВД, прокуратуры) ни одного письменного уведомления о принятии решений в установленные законом сроки по переданным им материалам, содержащим уголовно наказуемые деяния, что мешало принятию своевременных мер для обжалования в установленные законом сроки принятых ими решений[90].

Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что зачастую проблема координации возникает между несоподчиненными федеральными органами исполнительной власти, находящимися либо в ведении разных министерств, либо между министерствами и равными с ними по правовому статусу органами. Межотраслевые связи между данными органами характеризуются только как горизонтальные, т.е. основанные на равенстве их участников, хотя одновременно утверждается, что методами их регулирования наряду с согласованием, совместным решением тех или иных межотраслевых вопросов является и распорядительство (власть - подчинение)[91]. Но далеко не всякая связь между несоподчиненными звеньями ставит их в положение равноправных партнеров. В.С. Пронина правильно говорит о том, что надо различать подчиненность и властность[92].

Следует подчеркнуть, что в определенных случаях ситуация, когда органы исполнительной власти выступают в междуведомственных связях, как равноправные партнеры, неприемлема. Так, если один из органов наделяется полномочиями, которые не свидетельствуют о его равноправности с другими сторонами конкретных управленческих отношений, то, на наш взгляд, вряд ли стоит говорить о простых контактах. Здесь уже отчетливо представлен элемент известного соподчинения, исключающий равенство сторон в рамках данных координационных связей.

Координирующая роль федерального органа исполнительной власти по безопасности в сфере охраны биологических ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации закреплена частью 2 ст. 42 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», частью 2 ст. 35 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Все это говорит в пользу того, что ФСБ России выделяется в качестве органа, который должен обладать полномочиями надведомственного характера.

Следует подчеркнуть, что согласно вышеуказанных законов ФСБ России осуществляет координацию не всей деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по охране континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, природных ресурсов этих морских пространств, а лишь использования сил органов охраны. Так как основной груз ответственности за выполнение задач по контролю в области охраны морских биологических ресурсов лежит на ФСБ России, то представляется целесообразным законодательно закрепить данный орган в качестве координатора всей деятельности органов охраны в указанной сфере.

Подводя итог вышесказанному, можно определить координацию в сфере охраны морских биологических ресурсов как взаимосогласование уполномоченных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение правонарушений в области охраны внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей, их природных ресурсов, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с правонарушениями в пределах каждого из участников.

Необходимо подчеркнуть, что конкретные права и обязанности ФСБ России как органа – координатора ни в одном из законодательных актов не определеныязложенное, а координирующая функция носит больше декларативный, а не конкретный характер, что на практике затрудняет ее осуществление.

Вследствие отсутствия законодательного закрепления юридического содержания понятия «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти», полномочия координатора – ФСБ России - в сфере охраны морских биологических ресурсов являются неясными, что порождает конфликтные ситуации между ведомствами и ведет к ослаблению государственного контроля в данной области общественных отношений.

Решением вышеуказанной проблемы может стать наделение ФСБ России рядом надведомственных полномочий в пределах выделенных законодательством координационных вопросов, например:

1.   издавать обязательные к исполнению в системах других федеральных органов исполнительной власти нормативные акты;

2.   утверждать отдельные акты и действия других федеральных органов исполнительной власти;

3.   давать другим органам исполнительной власти разъяснения и указания по вопросам, связанным с реализацией надведомственных полномочий;

4.   получать от других ведомств сведения и данные, необходимые для реализацией полномочий надведомственного характера.

Этап согласования решения с другими ведомствами, в том числе с координируемыми, будет предшествовать координирующему воздействию органа-координатора, оформленному в виде одностороннего юридически властного волеизъявления.

Представляется, что данные полномочия должны получить соответствующее отражение в нормативном правовом акте в форме указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации. Помимо этого необходимо внести соответствующие изменения в указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в части возможности осуществлять федеральной службой координирующую деятельность в отношении других федеральных органов исполнительной власти. Другим вариантом является отнесение ФСБ России как федерального органа исполнительной власти не к службе, а к другому, может быть новому, типу федеральных органов исполнительной власти с ярко выраженной межотраслевой компетенцией. В некоторых сферах управления (в том числе и в деятельности по охране морских пространств и их природных ресурсов) существует необходимость наличия органа, который был бы наделен полномочиями для координации деятельности других не подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти. Следует согласиться с точкой зрения В.В. Балытникова, который считает, что «ставить крест» на таком типе федеральных органов исполнительной власти как государственные комитеты нецелесообразно.

Существование и деятельность одного органа исполнительной власти, который будет наделен определенными правовыми средствами и полномочиями в области координации использования сил и средств взаимодействующих органов охраны морских биологических ресурсов – вот один из путей решения проблемы. Действующее законодательство называет в качестве этого органа федеральный орган исполнительной власти по безопасности. И чем четче будет определен характер правовых отношений между органами координирующими и органами, деятельность которых координируется, тем совершеннее, с пользой для дела и с меньшими издержками функционирует аппарат управления[93].

Количество управляемых объектов и их специализация создают наибольшие помехи межведомственной координации. У нее жестких организационно-структурных рамок, как это наблюдается у внутриведомственной координации, нет. Представляется также верным мнение А.Н. Карповой, которая утверждала, что «излишние согласования появляются часто в результате отсутствия должной четкости в определении компетенции органов»[94]. Поэтому в сфере охраны морских биологических ресурсов встает вопрос о возможном перераспределении управленческих функций и механизмов их реализации по всей системе государственного управления с условием сохранения ее целостности. Представляется, что процесс согласования работы Росприроднадзора, Россельхознадзора, Росрыболовства и ФСБ России очень сложен при наличии сильных ведомственнических тенденций в вышеперечисленных органах. Тем более что, например, перед Росприроднадзором помимо государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства морских биологических ресурсов, стоят также задачи контроля в области охраны морской среды, что сильно отражается на согласованном использовании сил и средств при охране биологических ресурсов, так как приоритет в работе Росприроднадзора в определенный момент может отдаваться охране именно морской среды. Это ведет к несовпадению районов, времени и направлений, контролируемых ФСБ России и Росприроднадзором. Аналогичное положение существует и в случае с Россельхознадзором.

Результативность работы различных инспекций в области охраны морских биологических ресурсов во многом определяется глубиной ее компетенции и всесторонней осведомленности в тех вопросах, контролировать правильность осуществления которых она призвана. Поэтому инспекции и создаются как органы с ярко выраженной специализацией. Но наряду с положительными сторонами могут быть связаны и крупные издержки, возникающие при излишнем дроблении функций между различными контрольными органами. Содержание отдельных флотов для выполнения задач по охране морских биологических ресурсов, морской среды и морской границы (кроме этого, можно выделить исполнение таможенных функций, задач по выполнению аварийно-спасательных работ и т.д.) – слишком затратное мероприятие. Это требует выделения в распоряжение органа исполнительной власти помимо технических средств, еще и обслуживающего персонала на суда, которые должны обладать специальными знаниями и навыками. С.Н. Русин правильно замечает, что «мы же привыкли не считаться с затратами»[95].

Слишком узкая специализация ведет к неоправданной множественности госинспекций, к малочисленности, а, следовательно, и слабости ее аппарата, к параллелизму и дублированию в деятельности и, в конечном счете, – к безответственности и снижению роли контроля. Сложившаяся система контроля неэффективна, она излишне дробна, растранжиривает рабочее время, отвлекает массу людей и средств, во многом зависит от тех организаций, которых она призвана контролировать.

В связи с вышесказанным следует отметить актуальность вопроса создания одной мощной военизированной структуры, которая бы взяла на себя всю полноту ответственности за сохранение морских богатств, охрану морских рубежей Российской Федерации. Для решения этой проблемы необходимо устранить дублирование полномочиями различными органами, а там, где наравне с дублируемыми на эти органы возлагаются другие задачи, пойти по пути возможного их перепоручения одному органу, который бы сконцентрировал в своей компетенции осуществление большинства правоохранительных функций в морском пространстве. Для аргументации выдвинутого тезиса можно привести мнение В.М. Манохина. Он утверждал, что централизация части оперативных функций приносит много организационных и экономических выгод [96]. По нашему мнению, централизация в системе ряда морских контрольных органов даст возможность маневрировать теми небольшими ресурсами, которыми располагает в этих целях государство, и значительно экономить расходы на управление. Как отмечает вышеупомянутый В.М. Манохин, «в процессе такой централизации достигается важная цель – координация отраслей управления»[97].

Централизация функций по контролю в области охраны морских биологических ресурсов в одном органе позволит минимизировать количество субъектов управления, что в свою очередь позитивно повлияет на согласованную работу в сфере охраны морских биологических ресурсов.

С точки зрения эффекта управляемости в процессе «укрупнения» имеется два аспекта: первый связан с сосредоточением государственного внимания на решении крупномасштабных проблем, однако другой при этом приводит к созданию сложной управляющей структуры по типу «органы в органе», что лишает исполнительный орган необходимой «конкретики действий»[98].

Помимо вышеизложенного идея передачи всех функций на море одному органу, например, ФСБ России, которому бы были подчинены все нынешние органы надведомственной координации, имеет и ряд негативных моментов. Мысль о комплексном контроле может быть воплощена в жизнь только там, где подконтрольные объекты близки по своим родовым признакам. Контроль за промыслом морских биологических ресурсов, защита морской среды, участие в защите и охране Государственной границы Российской Федерации, контроль за соблюдением таможенных правил, проведение спасательных операций и ряд других функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти на море, слишком специфичны. Таким образом, можно отметить, что создание единого органа, контролирующих всех и вся на море, в условиях чрезвычайно усложнившегося, дифференцированного по отраслям управления, трудно выполнимая задача.

Сосредоточение же функций, как государственного регулирования рационального использования, так и контроля в области охраны морских биологических ресурсов у федеральных органов исполнительной власти одной целевой направленности (например, Минсельхоза России и подведомственного ему Россельхознадзора) по ряду причин также представляется неприемлемым. В условиях, когда контролер должен одновременно и информировать о положении дел, и отвечать за это положение, контрольные функции могут отойти на второй план, а информация может стать необъективной. Как справедливо отмечается в литературе, орган не станет действовать во вред самому себе, и поэтому его отчеты, как правило, будут оптимистичны, что, впрочем, может удовлетворять и его руководителей[99]. Будет наблюдатся так называемое «введение во взаимное заблуждение», когда контрольная ячейка снабжает приукрашенной информацией вышестоящий орган, а последний, вполне удовлетворенный ею, строит свои взаимоотношения с подчиненными подразделениями, исходя из этого источника информации.

Предложенный выше порядок разграничения компетенции позволит сосредоточить весь контролирующий флот в руках одного ведомства – ФСБ России, облегчив, тем самым, задачу его использования по единому плану и концентрации на наиболее важных участках в зависимости от наличия определенных видов угроз национальной безопасности Российской Федерации.

В предложенной выше модели распределения компетенции полномочия Росприроднадзора резко ограничиваются. Практика прошлых лет показывает, что контрольная деятельность МПР России в этой сфере давала низкие результаты при высоком уровне расходов на проведение этим органом проверочных мероприятий. Собственный флот спецморинспекций МПР России, а теперь и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, крайне небольшой и, как правило, в рыбоохранных целях арендовались промысловые суда. При этом выявлены неоднократные случаи использования этих судов для незаконного промысла под прикрытием природоохранной деятельности[100]. Более того происходят случаи неприкрытой межведомственной борьбы путем взаимного уличения в ведении браконьерских действий[101]. При всем этом технические характеристики и состояние инспекторских судов пограничных органов ФСБ России не позволяют эффективно выполнять задачи по пресечению браконьерства.

В компетенции Росприроднадзора согласно действующему законодательству отсутствует право рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере охраны морских биологических ресурсов, что также сказывается на характере их деятельности в сфере контроля.

Таким образом, в целях повышения эффективности деятельности следует устранить дублирование полномочий между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ФСБ России путем передачи всех дублируемых полномочий в области охраны морских биологических ресурсов ФСБ России. Следует изучить возможность передачи ряда полномочий от Росприроднадзора к пограничным органам ФСБ России и в области защиты морской среды в целях выделения большей части контрольного флота в ведение пограничных органов ФСБ России.

Представляется, что предложенное выше перераспределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти позволит в определенной степени повысить эффективность контрольных мероприятий и частично разрешить проблему координации деятельности в данной сфере.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить наличие предпосылки для создания головной в области контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов службы с предоставлением ей необходимого комплекса полномочий. Данным органом, выполняющим комплекс различных задач в сфере общественных отношений, за нормативно-правовое регулирование которых отвечает сразу несколько министерств, по мнению диссертанта, должна стать ФСБ России.

Представляется, что вышеуказанной Службе следует передать от Росрыболовства функции по управлению отраслевой системой мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов. Целевая направленность данной системы, по нашему мнению, состоит, прежде всего, в предупреждении, выявлении и пресечении правонарушений, т.е. она необходима для осуществления контроля за промысловой деятельностью. Мониторинг же состояния водных биологических ресурсов является производной задачей этой системы. Реализация данных, полученных с помощью этой системы, в целях выявления правонарушений требует оперативности. Это в свою очередь влечет потребность в управлении данной системой тем органом, который непосредственно реализует информацию в контрольных мероприятиях. В последующем возможно использование данной системы для решения других задач национальной безопасности, возникающих в ходе пограничной деятельности органов ФСБ России в морских пространствах.

Помимо этого в условиях ограниченных людских и материальных ресурсов необходим поиск таких методов контроля, которые позволили бы понизить затраты на проведение контрольных мероприятий и повысить их эффективность одновременно. Возможно, что ограничивать промысловую деятельность рыбаков следует не по общему допустимому улову (далее - ОДУ), а иным образом. Например, перенять опыт Фарерских островов, где установлена система промысловых дней. ОДУ-квота была разделена на число промысловых дней с учетом промысловой мощности. Каждое фарерское рыболовное судно получает, таким образом, вместо квот право на определенное число промысловых дней[102]. Контроль же наличия промыслового судна на берегу менее затратен, чем осуществление контроля за его деятельностью в море. Но в данном случае необходимо создать ряд предпосылок для введения данной системы: запретить использование в морских водах, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, рыболовных судов по договору бербоут-чартера, создать необходимые экономические предпосылки для законной деятельности промысловых компаний и т.д.

Таким образом, обобщая вышесказанное можно сделать вывод, что целесообразным законодательно определить обязанность специально уполномоченных органов, осуществляющих нормативное регулирование в сфере рыболовства, согласовывать принимаемые правила промысла в конкретном регионе с пограничными органами. Основная цель предлагаемого изменения состоит в оценке контролирующим органом принимаемых правил в части, касающейся возможности обеспечения их выполнения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в данной работе анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере контроля в области охраны морских биологических ресурсов, позволил прийти к следующим выводам.

Одной из основных проблем, существующих в сфере контроля в области охраны морских биологических ресурсов в Российской Федерации, является наличие большого количества федеральных органов исполнительной власти отвечающих за осуществление этого контроля. Это неоправданно увеличивает расходы на содержание инспекций, находящихся в их составе, не способствует созданию единой системы эффективного контроля за рациональным использованием морских биологических ресурсов, усложняет вопросы координации между вышеуказанными органами.

Проблема состоит также в том, что формирование федеральных органов исполнительной власти, регламентируемое преимущественно не законами, а указами Президента Российской Федерации, имеет больше негативных последствий, чем пользы. Постоянное изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти зачастую носит субъективный характер, не имеет под собой никакого научного обоснования, дестабилизирует работу этих органов на большой срок, требует кропотливой, долговременной работы по изменению на основе принятых указов Президента Российской Федерации действующих законодательных актов, имеющих большую по сравнению с этими указами юридическую силу.

Необходимо упорядочить правовую регламентацию системы федеральных органов исполнительной власти и закрепить на уровне федерального законодательного акта, а не указа Президента Российской Федерации. Это, а также разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль в области охраны морских биологических ресурсов в Законе о рыболовстве, обеспечит более устойчивую и эффективную работу федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в установленных сферах деятельности.

При решении вышеуказанной проблемы следует установить орган, ответственный за осуществление контроля в области охраны морских биологических ресурсов. Проведенное исследование показывает, что в силу специфики контроля в этой сфере, необходимости сосредоточения всех сил и средств на море у одного органа исполнительной власти в целях уменьшения расходов на их содержание, создания полноценной системы контроля, обеспечения качественного сбора доказательств о совершенных правонарушениях, наиболее рациональным решением будет передача всех контрольных функций пограничным органам федеральной службы безопасности. Следует оговорить ведущую роль пограничных органов федеральной службы безопасности и четко определить объем предоставляемых им полномочий в Законе о рыболовстве, а не отдавать этот вопрос на разрешение в подзаконных нормативных правовых актах. Необходимо также изучить возможность передачи им определенных функций в сфере контроля в ряде областей общественных отношений, например, загрязнения морских пространств. Формирование органа, осуществляющего комплексный государственный контроль на море, позволит объединить ограниченные силы и средства и увеличить охват контрольных мероприятий.

В период усложнения отраслевых, межотраслевых связей возникает проблема координации деятельности различных органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Появляется настоятельная необходимость строгого согласования действий исполнителей при выполнении стоящих перед Российской Федерацией задач. Это требует высокого уровня организованности и слаженности действий федеральных органов исполнительной власти всех уровней и обстоятельного организационно-правового обеспечения такой деятельности.

 Представляется, что целесообразно в качестве координатора деятельности по контролю в области охраны морских биологических ресурсов на федеральном уровне выделить ФСБ России, наделив ее соответствующими надведомственными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства по представлению необходимой информации в конкретные сроки, согласованию принимаемых правил рыболовства. Считаю, что законодательное закрепление положения об обязательном согласовании с пограничными органами, принимаемых правил промысла, также повысит эффективность контроля в области охраны морских биологических ресурсов.

Необходимо также обязательное создание во всех прибрежных субъектах Российской Федерации рыбохозяйственных советов, в которые бы вошли их представители, представители рыбной промышленности и рыбопромысловых компаний, обществ охраны природы, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, связанных с рыбной отраслью. Обязательное согласование с этими советами ряда вопросов, касающихся рационального использования морских биологических ресурсов, позволило бы учитывать местную специфику в принимаемых нормативных правовых актах, касающихся охраны и использования этих ресурсов. Для осуществления данного предложения необходимо прежде всего внесение изменений в федеральное законодательство.

Одним из перспективных направлений создания эффективной системы привлечения правонарушителей в области охраны морских биологических ресурсов к юридической ответственности является образование в системе судебной власти административных судов, специализирующихся только на административных правонарушениях. Это позволило бы судьям более компетентно выносить решения по рассматриваемым делам.

Целесообразно в дальнейших исследованиях изучить соотношение затратности и экономической эффективности существующих способов контроля, таких как морское патрулирование, воздушное наблюдение, контроль в портах, отраслевая система мониторинга за промысловой деятельностью судов. Представляется, что система ограничения вылова по общему допустимому улову требует довольно больших расходов на проведение государственными органами мероприятий по контролю за соблюдением установленных нормативов, так как требует получения максимально точных данных о фактически добытой рыбопродукции. Следовательно, для предотвращения нелегального вывоза за рубеж рыбопродукции требуется усилить контроль непосредственно в морских пространствах. В противном случае расчет общего допустимого улова будет не точным. Возможно, необходимо установить другую систему ограничения, например, путем ограничения не общего допустимого улова, а количества времени, которое может провести рыбопромысловое судно определенного типа в море. До этого предварительно следует запретить вылов биологических ресурсов в морских пространствах, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, иностранным судам и судам, большая часть которых находится в собственности нерезидентов Российской Федерации. Представляется, что это значительно уменьшит расходы на осуществление контрольной деятельности и повысит эффект от нее.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

НОРМАТИВНО ПРАВОВЫЕ АКТЫ

 

1.         Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. – 25 декабря.

2.         Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 19. – Ст. 2254.

3.         Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана (принята 11 февраля 1992 г. в Москве) // Бюллетень международных договоров. – 1993. - № 7. – С. 13.

4.         Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (принята 10 декабря 1982 г. в Монтего-Бей) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 48. – Ст. 5493.

5.         Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. № 1265-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 36. - Ст. 3557.

6.         Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 47. – Ст. 4471.

7.         Законодательное и экономическое регулирование промышленного рыболовства (Аналитический обзор Комитета Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам и природопользованию) // Использование и охрана природных ресурсов в России. – 2003. - № 6. – С. 83-95.

УЧЕБНАЯ ЛИТЕРАТУРА

 

1.         Алексеенко А.А., Черный Э.И. Кто должен охранять морские ресурсы (Чиновники, рыбная мафия и государственные интересы) // Независимая газета. – 1998. – 5 мая.

2.         Волков Г.А. Федеральное законодательство об использовании и охране морских биологических ресурсов. В кн. Законодательство России об использовании и охране биологического разнообразия. Аналитический обзор. Федеральное законодательство / Под ред. А.С. Шестакова – М.: ГЕОС, 2001. – С. 297-362.

3.         Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: Теория и документы. - М. .: ОАО «НПО «Издательство «Экономика», 2000. - 598 с.

4.         Гаврилин Д.А. Имплементация Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в правовой системе Российской Федерации: на примере исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Дисс… канд. юрид. наук: (12.00.10) / Гос. науч.-исслед. и проектно-изыскат. институт мор. транспорта «СОЮЗМОРНИИПРОЕКТ» – М., 2002. – 205 с.

5.         Гимбатов Г.М. Управление рыбным хозяйством России и региона: опыт и перспективы. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. – 389 с.

6.         Головатый С.П. 200-мильная экономическая зона в Ми­ровом океане: Международно-правовые проблемы. – Киев: Наук. думка, 1984. – 167 с.

7.         Дворянков В.А. Рыболовство России накануне перемен. – М.: Международные отношения, 2000. – 179 с.

8.         Каргополов С.Г., Поваляев Л.Ф. Контроль за соблюдением промысловыми судами правил рыболовства. – М.: Легкая и пищевая промышленность, 1984. – 120 с.

9.         Корзун В.А., Мировицкая Н.С. Биоресурсы Мирового океана: международные аспекты / АН СССР. Институт мировой экономики и международных отношений. – М.: Наука, 1991. – 300 с.

10.      Корнилов Г.А. Комплексные проблемы борьбы с преступными посягательствами на морские биоресурсы России / Мин-во внутр. дел РФ. – М.: ОНТИ ПНЦ РАН, 2003. – 207 с.

11.      Международное морское право: Учеб. пособие. / Под ред. С.А. Гуреева - М.: Юрид. лит., 2003. – 448 с.

12.      Международные условия исследования и эксплуатации биологических ресурсов океана / Отв. ред. Студеницкий С.А. АН СССР. Комис. по пробл. Мирового океана и др. – М.: Наука, 1985. – 183 с.

13.      Мировой океан и международное право: Правовой режим прибрежных пространств / Отв. ред. Мовчан А.П. и Янков А. – М.: Наука, 1987. - 232 с.

14.      Молодцов С.В. Международно-правовой режим открыто­го моря и континентального шельфа. - М.: Изд-во АН СССР, 1960. - 348 с.

15.      Молодцов С.В. Правовой режим морских вод. – М.: Международные отношения, 1982.- 231 с.

16.      Научно-практический комментарий к «Основам пограничной политики Российской Федерации» / Под ред. Круглова Н.В. - М.: Граница, 2001. – 104с.

17.      Ноздрачев А.Ф. Министерская система управления в истории и современной России. В сб. «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». – М.: Новая Правовая культура, 2003. – С. 45-61.

18.      О новом рыбном законе (Проект общего устава рыболовства) / Департамент земледелия Г. У. З. и З. – СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1907. – 35 с.

19.      Путов В.В. Актуальные проблемы охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне ответственности СВРПУ ФСБ России: перспективы и пути их решения. В сб. «Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне ответственности СВРПУ ФСБ России и перспективы их решения». – Петропавловск-Камчатский, 2004. – С. 2-8.

20.      Пушкарев Н. Краткая история и обзор действующих правил рыболовства в России. – СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1904. – 42 с.

21.      Старосьцяк Ежи. Элементы науки управления. Пер. с польского доктора юрид. наук Махненко А.Х. - М.: Прогресс, 1965. - 423 с.

22.      Теория и практика морской деятельности: Серия науч. публ. / Под общ. ред. Войтоловского Г.К. – Вып. 1. Размышления о рыболовстве: поиск подходов к устойчивому рыболовству (колл. авт.). – М.: СОПС, 2003. – 144 с.

23.      Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы. В сб. «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». – М.: Новая Правовая культура, 2003. – С. 30-44.

24.      Черный Э. Российское рыболовство. Заметки на фоне коррупции. – М.: Права человека, 2003. – 476 с.

25.      Чистяков А.М. Совершенствование системы защиты национальных интересов России в морских пограничных пространствах Дальневосточного федерального округа. В сб. «Обеспечение безопасности личности, общества, государства в Дальневосточном федеральном округе». – Хабаровск, 2003. –С. 40-50.

26.      Чусовской В. Рыба не всегда уплывает налево…// Тихоокеанский вестник. - Петропавловск-Камчатский, 2002. - № 24.

СТАТЬИ И МОНОГРАФИИ

1.         Вылегжанин А.Н. К характеристике правового режима морских природных ресурсов России // Государство и право. – 1997. - № 7. – С. 49-59.

2.         Вылегжанин А.Н. Конвенция о биологическом разнообразии // Право и политика. – 2000. - № 10.

3.         Гаврилов Р.В., Романов Е.А. Трудная судьба рыбного хозяйства России в начале XXI века // Рыбное хозяйство. – 2003. - № 6. – С. 8-12.

4.         Ковалев Г. Органы рыбоохраны за годы Советской власти // Рыболов. – 1987. - № 6. – С. 4-6.

5.         Литковец Н. На охране морских биоресурсов // Красная звезда. - 2002. – 3 апр.

6.         Молодцов С.В., Зиланов В.К., Вылегжанин А.Н. Анклавы открытого моря и международное право // Московский журнал международного права. – 1993. - № 2. – С. 49-51.

7.         Морская охрана ФПС России усиливает борьбу с браконьерством // Морские вести России. - 2002. - № 3-4.

8.         Налетов И.И. Совершенствование экономико-организационного механизма природопользования в морских пространствах России. Дис… канд. экон. наук: (08.00.05) / ВИЭМС. – М., 2002. – 135 с.

9.         Пономарев И.С. Административно-правовая охрана биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации: Дис. …канд. юрид. наук: (12.00.06) / ИГП РАН - М., 2001. - 172 с.

10.      Романов В.А. Взгляд в будущее. Проблемы строительства промысловых судов // Рыбные ресурсы. – 2004. - № 3. – С. 51-53.

11.      Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дисс. …канд. юрид. наук: (12.00.06) / МГУ им. М.В. Ломоносова - М., 1999. - 156 с.

12.      Филлипов Э.М. Федеральная пограничная служба России – координирующий орган исполнительной власти в сфере охраны государственной границы // Учен. зап. С.-Петерб. им. В.Б. Бобкова фил. Рос. таможен. акад. – 2000. - № 2. – С. 35-43.

13.      Харламов И. Контроль на море, или метаморфозы рыбоохранной деятельности // Рыболовство России. – 2002. - № 6. – С. 22-24.

14.      Чичельницкий И.М. Оценка реального уровня потребления рыбных товаров // Рыбное хозяйство. – 2003. - № 4. – С. 9-10

[1] См.: Чичельницкий И.М. Оценка реального уровня потребления рыбных товаров // Рыбное хозяйство. – 2003. - № 4. – С. 9.

[2] См.: Гаврилов Р.В., Романов Е.А. Трудная судьба рыбного хозяйства России в начале XXI века // Рыбное хозяйство. – 2003. - № 6. – С. 9.

[3] См.: Зиланов В.К. Морской узел // Независимая газета. – 1999. – 22 окт.

[4] См.: Дворянков В.А. Рыболовство России накануне перемен. – М., 2000. – С. 74.

[5] См.: Теория и практика морской деятельности: Серия науч. публ. / Под общ. ред. Войтоловского Г.К. – Вып. 1. Размышления о рыболовстве: поиск подходов к устойчивому рыболовству (колл. авт.). – М., 2003. – С. 114.

[6] См.: Куда уплывает рыба // Президентский контроль. – 2003. - № 2. – С. 10.

[7] См., например: Харламов И. Контроль на море, или метаморфозы рыбоохранной деятельности // Рыболовство России. – 2002. - № 6. – С. 22-24; Налетов И.И. Совершенствование экономико-организационного механизма природопользования в морских пространствах России. Дис… канд. экон. наук: (08.00.05) / ВИЭМС. – М., 2002; Алексеенко А.А., Черный Э.И. Кто должен охранять морские ресурсы (Чиновники, рыбная мафия и государственные интересы) // Независимая газета. – 1998. – 5 мая.

[8] См.: СЗ РФ. 1996. - №19. - Ст. 2254.

[9] См.: Вылегжанин А.Н. Конвенция о биологическом разнообразии // Право и политика. – 2000. - № 10.

[10] См.: Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: Теория и документы. - М., 2000.– С. 21.

[11] См.: Молодцов С.В. Правовой режим морских вод. – М., 1982. – С. 112-113.

[12] См.: Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Указ. сочин. С. 33.

[13] См.: Вылегжанин А.Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане. - С. 24.

[14] См.: Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Указ. сочин. С. 27.

[15] См.: Международное морское право: Учеб. пособие. / Под ред. С.А. Гуреева - М., 2003. - С. 351.

[16] В связи с этим Российская Федерация является одной из сторон, ратифицировавших Конвенцию о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1995 г.

[17] См.: Вылегжанин А.Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане. - С. 176.

[18] См.: Международные условия исследования и эксплуатации биологических ресурсов океана / Отв. ред. Студеницкий С.А. – М., 1985. – С. 45.

[19] См.: О новом рыбном законе (Проект общего устава рыболовства) / Департамент земледелия Г. У. З. и З. – СПб., 1907. – С. 11

[20] См.: Пушкарев Н. Краткая история и обзор действующих правил рыболовства в России. – СПб., 1904. – С. 2

[21] См.: Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право).– Петроград, 1915. – С. 340

[22] См.: Пушкарев Н. Указ. сочин. С. 6

[23] См.: Пушкарев Н. Указ. сочин. С. 12

[24] См.: Свод законов Российской Империи. - Т. 1, ч. 2. - СПб., 1892 г. – П. 2 и 70 прил. к ст. 619. До этого регулирование рыбного промысла осуществлялось Министерством государственных имуществ.

[25] См.: Свод законов Российской Империи. - Том VI. Уставы таможенные. – СПб.,1905. – С. 133

[26] См.: Тарасов И.Т. Очерки науки полицейского права. – М., 1897. – С. 626

[27] См.: Гиндце Б.К. Указ. сочин. С. 1

[28] См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР. - 1918. - Отдел первый. - № 44. - Ст. 539.

[29] См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР. - 1921. - № 49. -Ст. 259.

[30] См.: Там же. - 1922. - № 61. - Ст. 780.

[31] См.: Там же. - 1924. - № 25. - Ст. 214.

[32] См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. - 1925. - № 58. - Ст. 440.

[33] См.: Ковалев Г. Органы рыбоохраны за годы Советской власти // Рыболов. – 1987. - № 6. – С. 5.

[34] См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. - 1927. - Отдел первый. - № 62. - Ст. 625.

[35] См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. - 1935. - № 50. - Ст. 420.

[36] См.: Собрание постановлений Правительства СССР. - 1958. - № 16. - Ст. 127.

[37] См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1958 г. № 1190 «О воспроизводстве и об охране рыбных запасов во внутренних водоемах РСФСР» // Свод законов РСФСР. – 1988. – Т. 4. – С. 397.

[38] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1965. - № 39. - Ст. 558.

[39] См.: Постановление Совета Министров СССР от 30 апреля 1968 г. № 296 «Об утверждении Положения о Министерстве рыбного хозяйства СССР» // Собрание постановлений Правительства СССР. - 1968. - № 9. - Ст. 57; 1981. - № 2. - Ст. 3.

[40] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1968. - № 6. - Ст. 40; 1982. - № 5. - Ст. 238.

[41] См.: Собрание постановлений Правительства СССР. - 1969. - № 18. - Ст. 103.

[42] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1976. - № 50. - Ст. 728.

[43] См.: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 22 марта 1977 г. «О порядке применения статьи 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению биологических ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 13. - Ст. 217.

[44] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1984. - № 9. - Ст. 137.

[45] См.: Собрание постановлений Правительства СССР. - 1984. - Отд. 1. - № 13. - Ст. 82.

[46] См., в частности: п. «н» ст. 71 и пп. «в», «д», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

[47] См.: Путов В.В. Актуальные проблемы охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне ответственности СВРПУ ФСБ России: перспективы и пути их решения. В сб. «Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне ответственности СВРПУ ФСБ России и перспективы их решения». – Петропавловск-Камчатский, 2004. – С. 2-8.

[48] См.: СЗ РФ. - 2002. - № 1 (Часть I). - Ст. 1.

[49] См.: Бюллетень международных договоров. – 1993. - № 7. – С. 13-22.

[50] См.: ст. 20 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»

[51] См.: ст. 4 Федеральных законов «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»

[52] См.: ст. 140 Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4471.

[53] См.: Корнилов Г.А. Комплексные проблемы борьбы с преступными посягательствами на морские биоресурсы России. – М., 2003. – С. 13.

[54] См.: Вылегжанин А.Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане. – С. 39.

[55] См.: Ст.1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива (Керчь, 24 декабря 2003 г.) // Российская газета. – 2004. – 24 мая.

[56] См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 46 (Часть I). - Ст. 4444.

[57] См.: Морская охрана ФПС России усиливает борьбу с браконьерством // Морские вести России. - М., 2002. - № 3-4. - С. 17.

[58] См.: Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. – М., 2002. – С. 114-126.

[59] См.: Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы. В сб. «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». – М., 2003. – С. 35.

[60] См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2004. - № 11. - Ст. 945.

[61] Подробнее см.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: основные проблемы переходного периода. В сб. «Административная ответственность: вопросы теории и практики». – М.: ИГП РАН, 2004. – С. 273-277.

[62] См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. - № 12. - Ст. 1101.

[63] См: СЗ РФ. – 1997. - № 35. - Ст. 4060.

[64] См.: СЗ РФ. – 1998. - № 5. - Ст. 625.

[65] См.: Пономарев И.С. Административно-правовая охрана биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 132.

[66] См.: СЗ РФ. – 1995. - № 15. - Ст. 1269; 2000. - № 1. – Ст. 9; 2000. - № 46. – Ст. 4537; 2001. - № 53 (часть I). – Ст. 5030; 2002. - № 19. – Ст. 1794; 2002. - № 30. – Ст. 3033; 2003. - № 2. – Ст. 156; 2003 - № 27 (часть I). - Ст. 2700; 2004. - № 35. – Ст. 3607.

[67] См.: СЗ РФ. – 2003. - № 33. - Ст. 3254.

[68] См.: СЗ РФ. – 1996. - № 25. - Ст. 2954.

[69] См.: СЗ РФ. – 2004. - № 15. - Ст. 1493.

[70] См.: СЗ РФ. – 1999. - № 7. - Ст. 920.

[71] См.: СЗ РФ. – 1998. - № 38. - Ст. 4808.

[72] См.: п. 5 и абз. 4 пп. «д» п. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (СЗ РФ. - 2004. - № 15. - Ст. 1493).

[73] См.: СЗ РФ. – 2001. - № 8. - Ст. 753.

[74] См.: СЗ РФ. – 1999. - №10. - Ст.1243.

[75] См.: СЗ РФ. – 2003. - № 30. – Ст. 3046.

[76] См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

[77] См.: СЗ РФ. – 1995. - № 17. - Ст. 1455.

[78] См.: Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1981. - С. 424-425.

[79] См.: Фролов Е.С. Межотраслевые связи в системе управления народным хозяйством (административно-правовой аспект). В кн. «Правовые формы межотраслевого управления». - М., 1984. - С. 35.

[80] См.: Словарь административного права / Бачило И.Л., Гандилов Т.М., Гришковец А.А. и др., - М.: Правовая культура, 1999. - С. 177.

[81] См.: Лунев А.Е. Координация в государственном управлении // Советское государство и право. – 1971. - № 11. – С. 69.

[82] См., например: Щербаков А.С. Проблема координации действий в сфере охраны государственной границы России и пути ее решения // Государство и право. – 1996. - № 4. – С. 27-35; Филлипов Э.М. Федеральная пограничная служба России – координирующий орган исполнительной власти в сфере охраны государственной границы // Учен. зап. С.-Петерб. им. В.Б. Бобкова фил. Рос. таможен. акад. – 2000. - № 2. – С. 35-43.

[83] См.: Кобзарев Ф.М. Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. – М., 1999. – С. 6-7.

[84] См.: Фролов Е.С. Указ. сочин. С. 57-58.

[85] См.: Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. - М., 1976. - С. 62.

[86] См. в частности: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976. - С. 173-181.

[87] См.: Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Дисс. …канд. юрид. наук. - М., 1999. - С. 103.

[88] См.: Малый А.Ф. Координация контрольной деятельности в регионе. В сб. «Государственный и общественный контроль в системе регионального управления» / Мордовск. ун-т. – Саранск, 1987. – С.33.

[89] См. например: Приказ Госкомрыболовства Российской Федерации от 20 декабря 2001 г. № 408 «Об Объединенном штабе по оперативному регулированию промысла минтая и других объектов лова в Охотском море» // Справочно-правовая система «Гарант»; Постановление Губернатора Астраханской области от 8 мая 2003 г. № 207 «О мерах по усилению охраны водных биоресурсов в 2003 году» // Астраханские известия. – 2003. – 19 июня.

[90] См.: Сурков М.С. Отчет о результатах проверки использования средств федерального бюджета, выделенных в 2000 году на содержание морской охраны Федеральной пограничной службы Российской Федерации. С. 120.

[91] См.: Манохин В.М. Межотраслевые управленческие отношения: основные черты и практика регулирования // Советское государство и право. – 1971. - № 9. - С. 81-85.

[92] См.: Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. – М., 1971. - С. 120-121.

[93] См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М., 1974. - С. 152.

[94] См.: Карпова А.Н. Согласование как средство обеспечения законности актов государственного управления // Сборник учен. трудов Свердловск. юрид. ин-та. - 1975. – Вып. 36. Совершенствование государственности в условиях развитого социализма. – С. 82.

[95] См.: Русин С. Н. Указ. сочин. С. 89.

[96] См.: Манохин В.М. Межотраслевые управленческие отношения: основные черты и практика регулирования // Советское государство и право. – 1971. - № 9. - С. 81.

[97] Там же. С. 81.

[98] См.: Ноздрачев А.Ф. Министерская система управления в истории и современной России. В сб. «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». – М., 2003. – С. 51.

[99] См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - С. 206.

[100] См.: Чистяков А.М. Указ. сочин. С. 47-48.

[101] См.: Маренин К. «Курильский десант» - 2 (кто «крышует» японских браконьеров?) // Рыбак Камчатки. – 2004. – 15 апр.; Черный Э. Указ. сочин. С. 426-427.

[102] См.: Пискарев Ю.А. Рыбное хозяйство Фарерских островов // Рыбное хозяйство. – 2001. - № 3. – С. 52.