Перспективные направления в жилищной политике в управлении городским хозяйством

Содержание

ВВЕДЕНИЕ.. 3

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ... 6

1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство как отрасль сферы услуг: основные проблемы.. 6

1.2 Жилищно-коммунальная реформа – необходимость и сущность. 22

1.3. Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства.. 27

Глава 2 Основные направления в жилищной политике по управлению городским хозяйством в г. Калуге.. 33

2.1. Экономические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.. 35

2.2 Финансовая реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства.. 58

2.3 Организационные основы реформирования жкх.. 68

2.4 Система договорных отношений органов местного самоуправления с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.. 75

Заключение.. 84

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.. 86

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной дипломной работы: «Перспективные направления жилищной политики в управлении городским хозяйством».

Данная тема является актуальной, т.к. социально-экономические преобразования в России 90-х гг. отличались непоследовательностью и противоречивостью. Почти вдвое сократились объемы производства и потребления, с 1998 г. возобновилось падение реальных доходов населения, ухудшается качество жизни, растет безработица. Все это отражается на развитии отраслей сферы услуг, среди которых особое место занимает жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой комплекс подотраслей, призванных обеспечивать условия нормальной жизнедеятельности населения и функционирования городских структур. ЖКХ в значительной степени формирует среду жизнедеятельности человека - комфортность города, района, микрорайона, жилища. Эта отрасль, с одной стороны, испытывает влияние развивающихся рыночных отношений, а с другой является важным звеном системы социальной защиты населения. Это порождает серьезные проблемы и противоречия, как негативные социальные процессы и явления, ухудшение состояния жилья, качества коммунальных услуг и т.д.

На протяжении десятилетий в жилищно-коммунальной сфере господствовали экстенсивные подходы и административные методы хозяйствования, вытекающие из жестко централизованного управления и патерналистской политики государства. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа ресурсообеспечения, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена, и заметно деградирует в последние годы, несмотря на то, что на жилищно-коммунальное хозяйство уходит примерно 25% расходов местных бюджетов.

Ставки и тарифы на услуги подотраслей жилищно-коммунального хозяйства до сих пор экономически не отрегулированы. Эксплуатация и развитие жилищно-коммунального хозяйства осуществляется в основном за счет бюджетных дотаций, растущих из года в год. Их размеры зависят не от качества и надежности обслуживания потребителей, а от монопольно высоких текущих затрат на производство услуг жилищно-коммунального хозяйства.

Сложившийся за многие десятилетия хозяйственный механизм в жилищно-коммунальном хозяйстве не стимулирует эффективное развитие предприятий и организаций, не ориентирует их на улучшение качества услуг на базе новых технологий, порождает иждивенчество. Все это привело к снижению надежности и устойчивости работы всех структур жилищно-коммунального хозяйства, к усилению социальной напряженности в ряде регионов, особенно в зимний период.

Некоторые предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства выступают как естественные монополии, однако эффективный механизм контроля за их деятельностью и тарифами до сих пор не создан, плата за услуги жилищно-коммунального хозяйства не имеет четкого обоснования. При отсутствии объективного контроля и учета объемов фактически предоставляемых услуг (вода, газ, тепло) и их качества, расчет осуществляется по усредненным показателям, что противоречит рыночным принципам.

Издержки из-за низкого уровня проектирования, аварий, недоброкачественного ремонта, неэффективной эксплуатации инженерных систем, зачастую возникшие не по вине потребителей, часто перекладываются на плечи населения. Экономический механизм взаимоотношений между производителями услуг, их потребителями и посредниками не отрегулирован, до сих пор не завершено создание нормативно-правовой базы жилищной реформы.

Преодоление надолго затянувшегося экономического кризиса в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение его устойчивого развития, является важной общегосударственной задачей и требует коренного реформирования экономики, организации и управления в жилищно-коммунальном хозяйстве.

В конце 90-х гг. намечены концептуальные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства, однако они представляют собой лишь стратегический ориентир реформ и неполно отражают комплекс проблем социальной защиты населения, особенно в условиях экономического кризиса. Необходим пакет законодательных и нормативных актов, регулирующих экономические и организационные отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства на всех уровнях — от федерального до местного и определяющих права и ответственность производителей, пользователей (потребителей услуг) и органов управления за обеспечение необходимого минимума услуг, соответствующего санитарно-гигиеническим и экологическим нормам и в тоже время учитывающего реальные денежные доходы пользователей жилья, финансовые ресурсы местных бюджетов.

Предметом исследования в моей работе выступают направления реформирования в жилищной политике по управлению городским хозяйством, объектом исследования является реформа городского хозяйства при переходе к рыночной экономике на фоне затянувшегося экономического кризиса в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также различные точки зрения авторов на данную проблему.

Цель работы изучение жилищной политики в управлении городским хозяйством, анализ основных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства и выработка предложений ?

Исходя из поставленной цели работа имеет следующие задачи:

Во-первых, рассмотреть сущность и основные направления жилищно-коммунальной реформы, для этого необходимо:

·     Дать оценку жилищно-коммунальному хозяйству как отрасли сферы услуг, охарактеризовать основные проблемы

·     Обосновать необходимость жилищно-коммунальной реформы

·     Рассмотреть зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Во-вторых, проанализировать основные направления в жилищной политике по управление городским хозяйством в г.Калуге, для этого мною будут рассмотрены:

·     Экономические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, на основе реформы отношений собственности, демонополизации и формировании конкурентной среды и финансовая реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства.

·     Организационные основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, на основе реформирования договорных отношений местных органов исполнительной власти с предприятиями и организациями и организационно-технологической реструктуризации жилищно-коммунального хозяйства

Проблемам реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства как в нашей стране, так и за рубежом в последние годы посвящен ряд исследований. В 80-90-х гг. реформирование жилищно-коммунального хозяйства проведено в ряде зарубежных стран. Таким образом, тема дипломной работы является достаточно изученной, в рамках моей работы будут рассмотрены работы Ф.Г.Тахи-Заде , С.Ф.Легорнева , А.Е.Когута , Д.В.Шопенко, Л.Н. Чернышева, В.Б. Зотова, В.Е. Рохчина, О.Т.Лебедева, Н.Т. Лопаткина, А. Пузанова, И.В.Бычковского, Е.Г. Хайло. А.Г. Козлюка, А.Соболевой, В.Буленковой, Т.Шохиной и других авторов.

При написании работы использовались следующие методы исследования: анализ, синтез, обобщение, классификация, систематизация и др.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство как отрасль сферы услуг: основные проблемы

 

Жилищно-коммунальное хозяйство (в дальнейшем ЖКХ) представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия Жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.

В составе ЖКХ выделяются следующие подотрасли:

• жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство;

• водоснабжение и водоотведение;

• коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение);

• городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус);

• информационное хозяйство (кабельные сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные системы и электронные каналы связи, системы компьютерной связи и обеспечения;

• внешнее городское благоустройство, включающее дорожное хозяйство и дорожно-транспортное строительство;

• санитарная очистка территорий (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией бытовых и пищевых отходов);

• зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство);

• гостиничное хозяйство;

• бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и т.д.);

• уличное освещение.

Отрасли городского хозяйства и жилищно-коммунальных услуг тесно связаны с региональной экономикой. В работах Н.Е. Бессоновой, В.Е.Рохчина, B.C. Чекалина, и других авторов, "городское хозяйство" рассматривается как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых, социально-культурных, коммунальных потребностей населения. В городское хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли.

К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства, на наш взгляд, можно отнести:

• сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;

• особую социальную значимость, усиливающую необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;

• сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;

• отрасль представлена как естественными монополиями (транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);

• многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;

• сочетание крупного (производство энергии, Водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;

• рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;

• особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического контроля;

• необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;

• многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации).[1]

Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.

ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. В работах А.И. Безлюдова, А.Г. Козлюка, Н.Т. Лопаткина, В.Е.Рохчина и других авторов приводится классификация отраслей ЖКХ. Они включают:

• санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);

• внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);

• коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);

• коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);

• внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);

• подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).

В состав городского хозяйства входят также городские (муниципальные) и районные (местные) органы управления, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения. Городское хозяйство при этом представляет не простой набор перечисленных сфер, а интегрированную "сосудистую систему", связывающую воедино все элементы обслуживания города (территории).

К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его многоотраслевой характер; преимущественно местный характер обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и предприятий, обслуживающую особенности процессов воспроизводства.

Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. Сущность ЖКХ как важнейшей социально-экономической сферы народного хозяйства рассматривалась в работах В.Е.Рохчина, B.C. Чекалина , В.В. Авдеева , Е.Г. Хайло и других авторов.

Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона.

ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.

Несмотря на многоотраслевую структуру ЖКХ представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории.

По экспертным оценкам ЖКХ охватывает в среднем от 50 до 70% основных фондов, находящихся в муниципальной собственности и служит таким образом материальной основой функционирования местных органов исполнительной власти и важнейшей сферой их социальной ответственности. Недостаток средств на содержание и ремонт объектов ЖКХ из-за нерационального механизма их формирования и использования, частых и неоправданных реорганизаций структуры управления ЖКХ привели к резкому снижению надежности функционирования объектов ЖКХ. На 38% увеличилась их аварийность.

Дефицит финансирования ЖКХ усугубляется отсутствием должного нормативно-правового обеспечения функционирования этой отрасли сферы услуг.

В связи с общим снижением уровня жизни населения и ростом тарифов значительно уменьшился спрос на многие платные виды услуг (ремонт и эксплуатация жилищного фонда, бытовые услуги и др.), сужается круг их потребителей. В результате резко увеличился разрыв в объемах и качестве коммунальных услуг, оказываемых в России и странах с развитой рыночной экономикой. По средне душевому потреблению бытовых и жилищно-коммунальных услуг Россия отстает от США более чем в 5-6 раз]. Это обуславливает социальную напряженность в обществе, особенно в зимний период и в энергодефицитных регионах (Дальний Восток, Камчатка, Север и Северо-Восток России).

Анализ уровня обеспеченности населения услугами ЖКХ на основе данных источников показывает, что разрыв между необходимым и практическим уровнем потребления услуг ЖКХ в 90-х гг. непрерывно возрастает:

Средний уровень обеспеченности населения общей жилой площадью, в расчете на одного жителя России, в 1,5-2 раза ниже рационального норматива и в 3-5 раз ниже, чем в странах с развитой рыночной экономикой, причем 9,8 млн. семей (включая одиночек) проживает в общежитиях и коммунальных квартирах. Лишь в Москве и некоторых других городах обеспеченность жильем благодаря новому жилищному строительству увеличилась.

В среднем на одного человека приходится 17,7 кв. общей жилой площади, при этом у трети российских семей (включая одиночек) - менее 9 кв. м. жилой площади. Свыше 5 млн. чел. проживает в аварийных и ветхих домах.

Более 120 млн. кв. м. жилья в России нуждается в неотложном капитальном ремонте, 170 млн. кв. м. - в переоборудовании коммунальных квартир и свыше 250 млн. кв. м. - в реконструкции. Подлежащий сносу аварийный жилой фонд, имеющий износ свыше 70%, составляет 34 млн. кв. м. (1, 3% всего жилищного фонда). В среднем за год в России выбывает не менее 4 млн. кв. м. жилья, а в неотложном ремонте нуждается более 11% государственного и ведомственного жилищного фонда. В середине 90-х гг. увеличились объемы индивидуального жилищного строительства в ряде регионов, однако финансовый кризис 1998 г. привел к его сокращению.

Уровень благоустройства жилищного фонда остается низким, значительная его часть не соответствует нормативам не только по объему, но и по качественным характеристикам. В городах и поселках городского типа каждая пятая квартира не оборудована централизованным водоснабжением, канализацией, центральным отоплением. В них проживает, на сегодняшний день, более 40 млн. человек.

Кризис ЖКХ как отрасли сферы услуг обусловлен совокупностью причин: слабой технической базой отрасли; недостатком мощностей; отсутствием необходимых средств на развитие и текущее содержание и др. Их глубинной основой является неэффективный и несоответствующий социально ориентированной экономике механизм установления тарифов и сбора оплаты за коммунальные услуги, системы платежей и контроля за использованием ресурсов на развитие ЖКХ.

С 1990 г. темпы роста жилищного строительства неуклонно сокращались (см. рис. 1.1.) из-за роста цен на строительные материалы и оборудование при сокращении их производства, увеличения транспортных расходов, а также резкого сокращения централизованного финансирования жилищного строительства.

ЖКХ относится к числу наиболее монополизированных отраслей народного хозяйства РФ. Монополизм в системе ЖКХ не позволяет потребителям защищать свои права, снижает ответственность организаций за предоставление жилищно-коммунальных услуг и их качество, ведет к формированию монопольных цен.

Анализ данных социологического опроса по проблемам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального обслуживания, проведенного отделом социологического анализа Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) позволил выявить ряд проблем, возникающих между производителями услуг и их потребителями в данной отрасли. При этом респонденты были объединены в группы по типу собственности на жилье, типам домов, условиям проживания. Для каждой группы респондентов выделен свой комплекс проблем, связанных с качеством услуг ЖКХ (см. табл. 1.1.).

Рисунок 1.1

Ввод в действие жилых домов в 1989-1997 гг. (млн. кв. м.);

источник - Госкомстат РФ.

Результаты опроса показали, что три четверти респондентов не удовлетворены уровнем жилищно-коммунального обслуживания, что существенно влияет на социальную напряженность в обществе, оценку качества жизни и результатов реформ.

Серьезную тревогу вызывает состояние ведущих подотраслей коммунальной сферы России :

Водоснабжение. Главными источниками питьевого водоснабжения в России являются поверхностные водоемы (около 70%) и лишь 30% приходится на подземные воды. В последние годы резко обострились проблемы качества воды. Водные источники повсеместно загрязнены, поскольку используются не только для забора воды на бытовые и производственные нужды, но и как приемники канализационных стоков - хозяйственно-бытовых и промышленных.

При наличии ныне действующих сооружений и уровне эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, к 2000 г. степень очистки сточных вод снизится до 60-65%. Из-за дефицита химических реагентов и дезинфекторов, применяемых при очистке питьевой воды, в ряде регионов страны питьевая вода не удовлетворяет требованиям санитарно-технических показателей. Около 24% сточных вод сбрасывается в водоемы неочищенными.

В среднем за сутки потребителям отпускается 60 млн. кубометров воды, в том числе населению на коммунально-бытовые нужды 45 млн. кубометров. В развитых странах нормой суточного потребления воды на человека считается 150-200 литров. В России же в среднем на каждого жителя расходуется на коммунально-бытовые нужды 306 литров воды в сутки. Этот перерасход воды обусловлен низким техническим уровнем водопроводных систем (прямые ее потери составляют ежегодно около 10% объема поданной воды) и нерациональным использованием воды потребителями.

Электро-, теплоснабжение. ЖКХ является значительным потребителем тепловой и электрической энергии. Только на отопление жилья расходуется почти пятая часть всех энергоресурсов страны. При этом в общем объеме отопительных котельных преобладают мелкие, малоэффективные, мощностью до 3 Гкал/час. Их удельный вес составляет 68%, тогда как тепла они вырабатывают лишь 10% от всего объема. Процесс ликвидации и реконструкции действующих неэкономичных отопительных котельных идет медленно. Их удельный вес в 1990 г. составлял 74%, в 1992 - 73%, в 1995-1996 гг.-72%.

Более 83% тепловой мощности котельных принадлежит различным ведомствам, предприятиям и их объединениям и только 17% находится в ведении муниципалитетов. Потери тепла в сетях составили в 1996 г. 81, 5 млн. Гкал, или 4, 8% поданной в сеть теплоэнергии.

Благоустройство. Стоимость основных фондов внешнего благоустройства в ценах 1991 г. составляет 150 млрд. рублей, их износ превышает 42%. Из 195, 0 тыс. км. улиц и проездов лишь 48% имеют усовершенствованные покрытия проезжей части, 80% не имеют подземных водостоков. Из находящихся в эксплуатации 20, 0 тыс. мостов и путепроводов более 35% требуют капитального ремонта и реконструкции. Только 3% твердых бытовых отходов из ежегодно образующихся 150 млн. кубометров перерабатываются промышленным методом.

Уровень обеспечения населения зелеными насаждениями в 2,2 раза ниже установленных нормативов.

Таблица 1.1.

 

Структура жалоб населения на нарушения жилищно-коммунального обслуживания (в %).

Виды нарушений

часто

иногда

Редко