Рыночный сектор - жилищное хозяйство, ремонтно-эксплуатационное производство, банно-прачечное хозяйство, бытовое обслуживание

1. Рыночный сектор - жилищное хозяйство, ремонтно-эксплуатационное производство, банно-прачечное хозяйство, бытовое обслуживание.

2. Отрасли естественных монополий - водопроводно-канализационное хозяйство, газо-, электро-, водо-, теплоснабжение.

3. Преимущественно бюджетный сектор - дорожно-мостовое хозяйство, садово-парковое хозяйство, санитарная очистка, уличное освещение. В табл. 2.1. представлена классификация конкурентных структур ЖКХ в настоящее время и в перспективе по мере формирования рыночной среды, которое возможно на основе приватизации, акционирования муниципальных предприятий и привлечения частных фирм, производящих соответствующие услуги.

При развитии конкурентной среды в подотраслях ЖКХ сталкиваются интересы различных хозяйствующих субъектов, государства и потребителей. Их согласование возможно взгляд, только на базе обязательного конкурсного распределения государственных (муниципальных) заказов. На первом этапе, на мой взгляд, необходима реализация следующих мероприятий:

блица 2.1

Тип конкуренции, характерный для различных подотраслей ЖКХ

 

Тип конкуренции	Существующее положение			В перспективе
	1гр.	2гр	Згр	1гр.	2гр.	Згр.
1. Совершенная
2.Несовершенная	+	+		+	+	+
3. Нерыночный сектор			+

• обеспечение реального равноправия хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правового статуса и форм собственности;

• формирование муниципальных заказов на обслуживание и развитие объектов ЖКХ и их распределение на конкурсной основе;

• организация системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров с применением экономических санкций за невыполнение договорных обязательств;

В странах развитого рынка распределение заказов на строительство, реконструкцию, ремонт, техническое содержание и обслуживание общественных объектов преимущественно осуществляется на конкурсной основе -посредством организации и проведения конкурсных торгов (тендеров) . Это не позволяет чиновникам, зачастую не заинтересованным в экономии государственных (муниципальных) средств, размещать заказы на невыгодных для потребителей условиях. Объективный выбор подрядчиков (исполнителей услуг), исключает протекционизм по отношению к отдельным поставщикам услуг, и должен удовлетворять условиям.

Для формирования конкурентной среды в ЖКХ необходимо:

1. Формирование нормативно-правовой базы по организации и проведению конкурсных торгов (тендеров).

2. Реформирование устаревшей государственной (муниципальной) структуры управления ЖКХ с разделением функций "Заказчика" и "Подрядчика".

3. Обязательное финансовое обеспечение выигранных подрядов (тендеров) в соответствии с договорными обязательствами сторон.

Основные мероприятия по формированию конкурентной среды в сфере ремонта и содержания жилищного фонда. При этом "Служба заказчика" представляет собой муниципальную структуру, в компетенцию которой входит управление жилищным фондом и объектами ЖКХ. Муниципальный заказ исполняется самостоятельной государственной, муниципальной или частной подрядной организацией. Тендерный (конкурсный) отбор осуществляет "Служба заказчика", определяющая подрядные организации, которые смогут предоставить наиболее качественное обслуживание по наиболее низкой цене. Таким образом, подрядчики, которые не могут найти пути снижения себестоимости услуг при сохранении установленных стандартов их качества, постепенно вытесняются с рынка ЖКХ.

Нормативно-правовая база проведения конкурсных торгов в сфере ЖКХ не разработана, здесь делаются лишь первые шаги. Так, Департамент по содержанию жилищного фонда Санкт-Петербурга разработал "Временное положение о порядке конкурсного отбора ремонтно-эксплуатационных предприятий для содержания жилищного фонда в Калуге", как часть предложений по совершенствованию управления жилищным фондом в Петроградском и Приморском районах. Действующая нормативно-правовая база организации и проведения конкурсов весьма противоречива. Так, по ст. 3 ГК РФ министерство и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права в пределах предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми документами. При несоответствии Указов или Постановлений Правительства РФ Конституции РФ, ГК РФ или иному закону, применяется ГК РФ или соответствующий закон.

При разночтениях в нормативных документах необходимо придерживаться приведенной выше иерархии и принимать за основу содержание вышестоящего нормативно-законодательного акта или положения. При этом каждый пункт нормативного акта приходится анализировать на предмет отнесения его к императивной или диспозитивной норме. Императивные нормы предписаны уже существующей нормативно-правовой базой и изменению не подлежат. Анализ имеет целью эти нормы в обязательном порядке внести в разрабатываемый документ.

Диспозитивные нормы разрабатываются по усмотрению исполнительной власти и не должны сдерживать формирование конкурентной среды в системе ЖКХ и соответствовать принципам проведения конкурсов.

Как уже отмечалось, при заключении договора с победителем торгов, "Заказчик" принимает на себя обязательства регулярно финансировать выполненные "Подрядчиком" работы. Руководствуясь принципом диспозитивности и ст. 450-453 ГК РФ, стороны вправе изменить условия договора, предусмотрев в нем отсрочку оплаты заказа в случае временного отсутствия денежных средств у "Заказчика". При этом должник должен выплатить как основную сумму долга, так и штрафные санкции (неустойку) по договору. В этой ситуации ГК РФ в значительной мере защищает интересы подрядчиков.

Ввиду нестабильности доходной части местных бюджетов, при принятии решения о проведении конкурса "Заказчик" должен обладать финансовыми ресурсами в требуемом объеме и правом распоряжаться ими в необходимый период времени. Это должно быть подтверждено соответствующими финансовыми документами (кредитным договором, распоряжением органа исполнительной власти и т.п.). В противном случае, отсутствие средств для расчета с "Подрядчиком" приведет к удорожанию предоставляемых им услуг из-за выплаты штрафных санкций, компенсаций, судебных издержек.

2.2 Финансовая реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства

 

Монополизация деятельности в сфере ЖКХ, сложившаяся в дореформенный период сформировала объективные условия затратного механизма себестоимости производимых предприятиями ЖКХ услуг.

Все предприятия энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения являются фондоемкими производствами с существенным удельным весом основных фондов. Существует объективная необходимость в значительных текущих затратах на поддержание бесперебойной работоспособности основных производственных фондов. Амортизация, как правило, не покрывает затраты даже на текущий ремонт и профилактические работы, так как действующие нормы амортизации не отражают реальные сроки службы основных фондов предприятий.

Производственные фонды предприятий естественных монополий весьма изношены и требуют серьезной модернизации, а часто - полной замены с учетом современной технологии. Привлечение инвестиционных и кредитных ресурсов на техническое перевооружение и модернизацию связано с их залоговым обеспечением и весьма затруднено из-за высоких процентных ставок по кредитам, низкой ликвидности активов и т.п. Предприятиям чаще всего приходится рассчитывать на доходы (прибыль), оставшиеся в их распоряжении после уплаты налогов и на бюджетные ассигнования (дотации).

Кризис неплатежей в отрасли невозможно преодолеть только силами предприятий ресурсообеспечения. Эти неплатежи вызваны низкой платежеспособностью потребителей, особенно предприятий (организаций, учреждений) социальной сферы и оборонной промышленности, которые не подлежат отключению ни при каких условиях. Убытки и списание дебиторской задолженности покрываются, как правило, за счет увеличения тарифов для платежеспособных пользователей.

В себестоимости услуг естественных монополий значительный удельный вес занимает оплата продукции и услуг других предприятий монополистов. Предприятия ЖКХ не в силах самостоятельно влиять на тарифы и цены своих основных поставщиков. Рост тарифов одного поставщика-монополиста вызывает цепную реакцию роста цен и тарифов во всей отрасли.

Переход на договорные отношения между различными собственниками жилья, службами заказчика, коммунальными и ремонтно-эксплуатационными предприятиями требуют четкого определения затрат, включаемых в себестоимость продукции, и регламентации качества и видов предоставляемых при этом услуг. Особенно это относится к предприятиям тепло-, водо-, электро-, газоснабжения. В структуре платежей населения ЖКХ (см. табл. 2.4.) около 70% приходится на эти виды услуг, поэтому реформа ЖКХ невозможна без детального тарифного регулирования деятельности предприятий естественных локальных монополий.

Дальнейшее изменение тарифа за обслуживание жилья должна регулировать конкурентная среда. Конкурсный отбор организаций для эксплуатации и ремонта жилья является одной из основных задач программы демонополизации и развития конкурентной среды на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Совершенно иначе обстоит дело с определением тарифов на услуги коммунальных предприятий, деятельность которых по объективным причинам не подвержена конкуренции. Главная проблема - как увязать при установлении тарифов финансовые и экономические интересы естественных локальных монополий с социальными нормативами, а повышение затрат на услуги ЖКХ с качеством.

Так, согласно Постановления Городского Головы города Калуги от 23 сентября 1994 г. N 386-п "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг"

Необходимо перейти с 1 октября 1994 г. на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг с учетом действующих льгот применительно к общей площади. Применить уровень платежей граждан на 1994 г. к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в размере 20%.[25] Перейти на оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из общей площади квартиры согласно постановлению Законодательного Собрания Калужской области N 63 от 30.06.94 г. Сохранить на переходный период существующий порядок финансирования затрат на капитальный ремонт государственного и муниципального жилищного фонда и не включать указанные затраты в состав жилищно-коммунальных услуг, оплачиваемых гражданами. Утвердить и ввести в действие с 1 октября 1994 года ставки оплаты жилья, исходя из общей площади квартир для граждан, проживающих в государственном жилом фонде, муниципальном, общественной и коллективной собственности и ставки оплаты по обслуживанию жилья граждан, приватизировавших занимаемые квартиры, комнаты, а также домов ЖСК, состоящих на техническом обслуживании муниципальных предприятий, с учетом действующих льгот. Вывести из затрат по содержанию жилого фонда следующие виды услуг:

- расходы на уборку территорий;

- содержание мест общего пользования;

- услуги информационно-вычислительного центра;

- содержание аварийной службы.

Оплату по данным видам услуг производить за счет средств городского бюджета.

Установить, что повышение размера оплаты жилья и коммунальных услуг осуществляется с одновременным применением мер социальной защиты граждан в виде предоставления им компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. (постановление Главы администрации Калужской области N 101 от 22.04.94 г.)[26]

Действующая методика, основанная на нормативном принципе формирования затрат коммунальных предприятий, безнадежно устарела. Формирование тарифов на новый период осуществляется на основе сложившихся затрат, включая непроизводственные расходы, рассчитанные на основе дореформенной нормативной базы, без учета применения современных материалов, оборудования и технологий. Используются старые затратные нормативы численности работников, которые ориентировались на всемерное увеличение штатов.

Предприятия ЖКХ используют устаревшую нормативную базу, представляют в местную администрацию на утверждение тарифы, которые нельзя признать экономически обоснованными. Нередко они различаются даже в одном субъекте Федерации в 30-60 раз (см. табл. 2.5.).

Величина экономически обоснованного тарифа (ЭОТ) существенно отличается от фактически установленного. Изменение тарифной политики в отраслях естественных монополий, осуществляемое в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 03.04.94 г. №389 и от 26.09.97 г. №1231, направлено на доведение платежей населения до 100% (по газу к 01.01.1999 г, а по электроэнергии - к 01.07.2000 г.). Это оказывает существенное влияние на динамику изменения ставок и тарифов в других отраслях ЖКХ.

Реформирование ЖКХ требует новых форм контроля за затратами предприятий, включаемых в себестоимость жилищно-коммунальных услуг. Иными словами, речь идет о необходимости финансово-технологического аудита эффективности хозяйственной деятельности коммунальных предприятий, а соответственно и тарифов на их услуги.

Деятельность предприятий ЖКХ многогранна, различна, что требует определения понятия "финансово-технологический аудит в системе ЖКХ". В современной экономической литературе такое понятие отсутствует.

Под финансовым аудитом ЖКХ следует понимать независимую финансовую экспертизу факторов, оказывающих влияние на формирование тарифов на услуги ЖКХ на предмет их экономической обоснованности, а также достоверности финансово-экономической информации, предоставляемой предприятиями (организациями) ЖКХ для обоснования тарифов.

Технологический аудит в системе ЖКХ представляет собой комплексную оценку эффективности применяемых предприятиями (организациями) ЖКХ технологий, машин, оборудования, инструментов и форм организации производства, качества и надежности обслуживания потребителей с целью устранения потерь от неэффективной технологии и организации производства.

Соответственно, финансово-технологический аудит в системе ЖКХ - это системная и комплексная проверка обоснованности затрат, формирующих себестоимость услуг ЖКХ. При этом учитываются следующие перспективные требования:

• освоение передовой технологии и всемерное использование достижений НТП;

• обеспечение экологической безопасности систем ЖКХ;

• соответствие используемых технологий санитарно-гигиеническим, техническим, экологическим и социальным нормам и нормативам.

Финансово-технологический аудит тарифов естественных монополий способствует повышению эффективности хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ.

Как уже отмечалось, в себестоимости услуг коммунальных предприятий значительный удельный вес занимают продукция и услуги других предприятий монополистов. Эти факторы ценообразования можно определить как внешние независимые от самих естественных монополистов.

Внутренние факторы включают качество управления и уровень квалификации персонала, прежде всего эффективность финансового и управленческого учета, системы планирования, организации управления дебиторской задолженностью и платежеспособностью коммунальных предприятий.

Особое значение имеет организация конкурсов при выборе фирм-подрядчиков для проведения реконструкции, технического перевооружения и нового строительства, с целью повышения эффективности капитальных вложений, сокращения потерь энерго- и водоресурсов при промышленной обработке и транспортировке, введении объективного приборного контроля за расходованием ресурсов и т.д.

Финансовая реструктуризация ЖКХ включает организацию стимулирования работников предприятий естественных локальных монополий за разумную экономию энергоресурсов и их эффективное использование.

Существующая система расчетов технико-экономических показателей и нормативов, сложность процедуры их определения и утверждения на уровне местного самоуправления с учетом природных, экономических и других особенностей территорий, позволяют предприятиям-монополистам самостоятельно формировать тарифы, решая за счет потребителей собственные проблемы, не принимая во внимание существующую в регионе социально-экономическую ситуацию. Все возможные "накрутки" прямо и косвенно увеличивают тарифы и цены предприятий естественных монополий. В потенциально конкурентных сферах жилищно-коммунального обслуживания проблемы тарифного (ценового) регулирования частично решает сформировавшийся рынок услуг. В условиях естественной монополии регулирование стоимости услуг должны взять на себя соответствующие органы субъекта Федерации или местного органа исполнительной власти. В противном случае, монополии закладывают в тариф необоснованно высокие затраты на оплату труда, дорогостоящие зарубежные командировки, строительство жилья и другие затраты, которые, как правило, не предусмотрены нормативными документами.

В целях финансового оздоровления ЖКХ с 1997 г. в ряде городов и регионов России (в том числе и в Калужской области) местные администрации проводят аудиторские экспертизы тарифов предприятий водо, тепло-, газо- и электроснабжения. Они выявили абсолютное и относительное завышение величины тарифов по всем видам услуг и дали масштабный аналитический материал для организационно-правовых, финансово-экономических решений, противодействующих перекладыванию на потребителей коммунальных услуг необоснованных затрат естественных монополий. В итоге, выявлены наиболее характерные факторы необоснованно завышающие себестоимость коммунальных услуг.

Так, рост тарифов на водоснабжение происходил в основном за счет статей "Электроэнергия" и "Амортизация", затраты по которым имели самые высокие темпы роста в 1992-1997 гг. Их рост значительно превышал темп роста тарифов. Например, рост тарифов на воду (в среднем в 3-5 раз в сопоставимых ценах) произошел в основном за счет статьи "Электроэнергия" (рост расходов в 5-14 раз). В ряде городов и регионов рост расходов по статье "Амортизация" в 1992-1997 гг. составил 1200% в реальном выражении, что в 2-3 раза превышает средний рост затрат по другим статьям. При этом предприятия использовали завышенные коэффициенты переоценки балансовой стоимости основных фондов, которая зачастую намного выше их рыночной стоимости.

Анализ показал, что предприятия коммунальной инфраструктуры активно манипулируют такими составляющими тарифа как амортизация и ремонтный фонд. Используя предоставленные нормативными документами возможности, предприятия завышают стоимость основных фондов, за счет этого увеличивают амортизационные отчисления и, как следствие, завышают инвестиционную составляющую тарифа, занижают налогооблагаемую прибыль, а за счет этого создают для себя дополнительные финансовые резервы, которые используются не в интересах производства.

Приведем следующий пример. Износ основных фондов предприятия составляет 70% и с каждым годом увеличивается. Огромные средства направляются на различные цели, а средства на перекладку сетей запрашиваются у местной администрации. Таким образом, с одной стороны, предприятие находится в полном упадке (высокий износ основных фондов), с другой - идет освоение дорогостоящих и непервоочередных технологий. Инвестиционные проекты по модернизации собственных основных фондов, собственником которых является местная администрация, ею, в большинстве случаев, не рассматриваются и не утверждаются. Таким образом, планы развития субъектов естественных монополий не согласуются с планами развития территорий. Тарифы, впитывая инвестиционные затраты на такие проекты, растут, а ответственность за это перед населением продолжает нести местная администрация.

Из-за катастрофического физического и морального износа коммуникаций и оборудования все большие средства направляются на их ремонт и поддержание в рабочем состоянии. Однако при этом практически совсем не решается задача обновления парка оборудования, что позволило бы значительно снизить производственные издержки и эксплуатационные расходы.

Затраты на капитальный текущий ремонт инженерных сетей и коммуникаций составляют 1/5 производства воды. Ежегодно огромные суммы уходят на ремонт и прокладку труб из устаревших, неэкологичных материалов с использованием технологий вчерашнего дня. Это в итоге приводит к увеличению затрат на транспортировку воды за счет эксплуатационных расходов.

Существенные резервы сокращения себестоимости были вскрыты в цепочке дочерних и независимых фирм - "подрядчиков" и "субподрядчиков", рентабельность которых превышала 50% и более. Аналогичное завышение было обнаружено по заработной плате и расходам на материалы, эксплуатацию оборудования и т.д. Завышение тарифов на ремонтные работы за счет привлечения таких фирм составляет в среднем 20%.

Анализ показывает, что индекс перевода базового уровня цен при ценообразовании в ремонтно-строительном производстве, согласно строительным нормам, правилам и расценкам СНиП, часть 1У и СНиР - 91, установленных в 1984-1991 гг., не учитывает применение современных технологий, машин, оборудования, материалов и т.д. Подрядчики необоснованно завышают за этот счет затраты на 30-40%.

Часто допускается закупка сырья, материалов, оборудования, комплектующих и др. через сеть посредников. Отсутствие экономической мотивации и административной ответственности не стимулирует предприятия к эффективному использованию средств при планировании своей финансово-хозяйственной деятельности. По существу продолжает действовать затратный принцип формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Финансовая реструктуризация ЖКХ призвана ликвидировать систему "перекрестного субсидирования", не позволяющую предприятиям эффективно использовать свои оборотные средства. В условиях кризиса неплатежей это является серьезной проблемой как для предприятий, так и для экономики региона в целом. Соотношение объемов перекрестных субсидий между промышленными предприятиями и населением выглядит в некоторых субъектах Федерации так: на 1 руб., полученный от населения, предприятия-монополисты получают 70 руб. от промышленных предприятий.

При перекрестном субсидировании ресурсы поставляются от одного монополиста другому по тарифам для промышленности (т.е. самым высоким). Получив коммунальные ресурсы (воду, тепло, газ и др.) по завышенной цене для использования их в процессе производства (подогрева, подачи и др.) и накрутив на нее еще свою рентабельность, предприятие ЖКХ предлагает свои услуги к оплате населению. Население, однако, оплачивает только часть тарифа, остальное необходимо выдать предприятию-монополисту из местного бюджета. Нужных средств в бюджете нет, в результате растет дебиторская задолженность, сокращаются оборотные средства и т.д.

Таким образом, складывается замкнутый круг хозяйственной несостоятельности и безответственности, основанный на порочной практике управления ЖКХ.

По существу население оплачивает воображаемые коммунальные услуги (питьевую воду, тепло, утилизацию отходов и др.), а не фактически потребляемые.

Основой финансовой реструктуризации ЖКХ является создание в этом секторе конкурентных отношений при производстве соответствующего товара, услуги и, как следствие, рыночных стимулов.

Задолженность местных бюджетов перед коммунальными предприятиями в конце 90-х гг. достигает в среднем 70% общей суммы дебиторской задолженности предприятий. Таким образом, муниципальные предприятия являются постоянными кредиторами бюджета: причем стоимость таких кредитных денег для бюджета минимальна.

В то же время отсутствуют четко формализованные договорные отношения между муниципалитетом и предприятием, с одной стороны, предприятием и потребителями коммунальных услуг, с другой. Городская администрация не имеет точного представления о финансовых потоках, то есть о расходовании и эффективности использования средств, получаемых предприятием вследствие бюджетного дотирования и повышения тарифов. Это приводит к дополнительному увеличению нагрузки на потребителей коммунальных услуг без гарантий повышения их качества.

Необходим мониторинг качества поставляемых услуг. Информация о химическом составе воды, температуре воздуха в помещениях и т.д. до сих пор практически не влияет на процесс утверждения тарифов и не учитывается при контроле за использованием средств, полученных из бюджета.

На местах отсутствуют отраслевые стандарты учета и планирования затрат на предприятиях коммунального хозяйства. Это приводит к искажению реальной картины затрат, что, в свою очередь, снижает возможность целенаправленного воздействия на предприятие с целью снижения издержек и позволяет достаточно свободно переносить средства из одной статьи в другую.

Работы, услуги различных подразделений многоотраслевого предприятия ЖКХ, используемые при производстве и оказании определенной услуги ЖКХ (электроэнергия, подача воды, канализование и др.) учитываются не по цеховой себестоимости, а по тарифу, установленному для внешних потребителей. По существу каждый раз эта работа (услуга) показывается как объем реализации (доход) со всеми вытекающими последствиями (налоговыми платежами), что увеличивает стоимость конечного продукта (услуги) в 2-2, 5 раза. Происходит манипуляция финансовыми ресурсами на бумаге, так как реальные деньги в этой процедуре не участвуют и тариф "разбухает" на бумаге.

Предприятия ЖКХ выполняют не свойственные работы (услуги): техническая инвентаризация зданий, расчет компенсаций, субсидий, льгот, обслуживание коллективных антенн и др.), без соответствующего финансирования. Это приводит к включению затрат по выполнению этих работ (услуг) в себестоимость услуг ЖКХ.

"Водоканал" отпускает воду для подогрева предприятиям системы "Теплосеть", одна ее часть идет в систему горячего водоснабжения, а другая циркулирует в закрытых системах отопления, то есть не канализируется. В то же время вся вода отпускается со стоимостью канализования и на это "завышение" еще накручивается прибыль "Водоканала", что приводит к необоснованному увеличению платежей потребителей услуг.

В ряде регионов имеет место "котловой" смешанный учет отпускаемых потребителям коммунальных услуг, хотя часть коммунальных ресурсов производится на предприятии, а часть закупается на стороне. Отпускная цена таких услуг, как правило, соответствует наибольшей, то есть или произведенной собственными силами или закупленной на стороне.

Приборы учета на сетях предприятий-монополистов ЖКХ, поставляющих друг другу ресурсы отсутствуют, а расчеты производятся по устаревшим нормативам. Так, например, при отпуске воды (горячей, холодной) должны контролироваться три параметра: давление, количество, температура, а по газу четыре: температура, давление, химический состав и плотность. От соблюдения этих параметров по договору зависит стоимость горячей или холодной воды, либо гигакалории. Но без приборов учета отследить условия соблюдения этих параметров и, соответственно, уровень затрат на единицу услуги, практически невозможно.

На мой взгляд, заключаемые между субъектами монополий договора поставки и купли-продажи услуг (продукции), договора энергоснабжения и т.д., неполно отражают реальные экономические отношения и не учитывают особенности правоотношений по поставке услуг (продукции) населению, предприятиям (организациям, учреждениям) социальной сферы и прочим бюджетным организациям.

Так, тепловая энергия подается монополистом по цене ниже себестоимости, соответственно увеличиваются тарифы на электрическую энергию. Потребители электричества фактически дотируют потребителя тепла, поскольку они являются самыми дисциплинированными плательщиками и уровень собираемости средств от них значительно выше, чем с потребителей тепла.

При этом управление дебиторской задолженностью чаще всего передается посредническим фирмам, комиссионные услуги которых составляют 12-30% суммы поступающих от должников платежей. Это приводит к увеличению затрат предприятий и к уменьшению их оборотных средств, что, в свою очередь, снижает способность предприятия своевременно расплачиваться по налогам и другим обязательным платежам.

В основе завышения тарифов предприятиями-монополистами часто лежит бесхозяйственность и прямое нарушение правил финансово-хозяйственной деятельности. Необоснованно завышаются заработная плата и уровень рентабельности, незаконно списываются материально-технические ресурсы, имеет место нецелевое использование бюджетных средств местными администрациями и самими предприятиями коммунального хозяйства. При значительном недофинансировании ЖКХ федеральным и местными бюджетами, в его структурах имеют место финансовые злоупотребления, приводящие к завышению затрат на производственные услуги на 10-15% .

Реформирование финансов ЖКХ предусматривает снижение затрат на производство услуг, а соответственно и тарифов. Однако "снижение затрат" осуществляется порой формально путем исключения конкретных видов работ (услуг) по жилищно-коммунальному обслуживанию населения, сокращения штатов слесарей, сантехников, дворников, отказа от профилактического обслуживания инженерных сетей и оборудования и т.д. Такое сокращение затрат не приводит к реорганизации финансового механизма в отрасли.

Анализ представленных в Госстрой России данных показывает, что коммунальные тарифы значительно отличаются друг от друга в городах с аналогичными природно-климатическими условиями (см. табл. 2.6.). Предприятия-монополисты не только перекладывают на население расходы, связанные с повышением заработной платы своих работников, строительством жилья, приобретением транспортных средств и другие затраты, не связанные с оказанием коммунальных услуг, но и не способствуют повышению эффективности производства, внедрению новых технологий, направленных на снижение себестоимости коммунальных услуг .

При действующем финансовом механизме ЖКХ - по существу отсутствует мотивация эффективной деятельности предприятий за счет снижения затрат на производство коммунальных услуг. Массовое и бесконтрольное включение непроизводительных затрат монополистов, ничего общего не имеющих с целями и задачами реформы ЖКХ, существенно и необоснованно "раздувает" себестоимость услуг.

Необходимо ввести обязательный аудит тарифов на ремонтно-эксплуатационные услуги, благоустройство, затрат на дорожно-мостовое хозяйство и дорожно-транспортное строительство, если эта сфера деятельности не регулируется в регионе (городе) конкурентной средой, а также аудит цен на услуги естественных монополистов, то есть организаций водопроводно-канализационного хозяйства, тепло-, электроэнергетики, газоснабжения.

Аудиторские проверки хозяйственно-финансовой деятельности жилищно-коммунальных предприятий позволят также усилить регулирование ценообразования на всех уровнях формирования стоимости оплаты жилищно-коммунальных услуг. Это позволит выявить неэффективные и необоснованные затраты, включаемые в расчет тарифов, а также определить пути снижения производственной себестоимости на всех этапах технологического цикла.

Разработка предложений по формированию и реализации региональной политики в отношении финансов ЖКХ позволит в перспективе регулировать коммунальные тарифы независимо от форм собственности и статуса предприятий.

Финансовая реструктуризация ЖКХ включает также проведение налоговой реформы, реструктуризацию и взаимозачет долгов между предприятиями ЖКХ, бюджетами, социальными фондами и т.д. Финансовая реструктуризация ЖКХ призвана устранить неоправданные различия в стоимости услуг ЖКХ в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях, а иногда и внутри города, населенного пункта (см. табл. 2.7.).

Таблица 2.7

 

Соотношение экономически обоснованных тарифов на услуги ЖКХ в разрезе муниципальных образований по регионам РФ (разы)

 

	Экономически обоснованный тариф
Наименование	Водоснаб­жение	Водоотведение	Горячее водоснаб­жение	Отоп­ление	Содер­жание жилья
1	2	3	4	5	6
Калужская область	5.2	6, 0	4.0	4, 0	4, 1

  2.3 Организационные основы реформирования жкх Организационно-технологическая реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства

Организация ЖКХ в условиях значительного износа жилищного фонда и систем жизнеобеспечения, возможно только при комплексном подходе к формированию технической базы отрасли, особенно принципы этой организации объектов многоцелевого использования.

До настоящего времени системный и комплексный подход в реализации основных задач ЖКХ не использовался, что во многом связано с остаточным принципом финансирования, затратным механизмом формирования себестоимости и невысоким уровнем квалификации как обслуживающего персонала, так и инженерных кадров.

Новые экономические условия создали необходимость проведения организационно-экономических реформ в отрасли, главными направлениями которых являются:

• обеспечение устойчивого функционирования всех структур ЖКХ (демонополизация, развитие конкурентной среды, ресурсо-, энергосбережение на базе научно-технических и организационных нововведений);

• обеспечение социальной защиты населения в условиях перехода отрасли на финансирование за счет средств нанимателей и владельцев жилищного фонда;

• государственное регулирование и контроль за соблюдением прав потребителей услуг отрасли.

Реализация указанных направлений требует решения ряда социальных, организационно-экономических, финансовых, правовых и других проблем. Особое внимание среди них следует уделить принципам организации деятельности технологических систем (комплексов) ЖКХ. К ним следует отнести;

1. Принцип конкурентоспособности технологических систем (комплексов) ЖКХ. В условиях рыночной экономики сам технологический комплекс выступает как наукоемкий товар длительного использования, который является одновременно материальной основой предоставления современных коммунальных услуг. С точки зрения местной администрации, являющейся собственником создаваемого, реконструируемого или обслуживающего комплекса инженерных систем, этот специфический товар, производящий услуги, должен удовлетворять целому ряду требований. На его создание расходуются значительные финансовые ресурсы, формирующееся из коммунальных платежей населения, предприятий, налогов и бюджетных дотаций.

К числу наиболее важных нормативных требований, к технологическим комплексам ЖКХ, относятся пожаро- и взрывобезопасность, отсутствие вредных выбросов, технологическая надежность, простота эксплуатации. Нормативные показатели должны содержать взаимодополняющие требования, которые позволяют всесторонне оценить конкурентоспособность системы. Если по любому из требуемых параметров имеются отклонения, то такие системы не могут приниматься в эксплуатацию и требуют дополнительных капитальных вложений на реконструкцию.

Ко второй группе показателей конкурентоспособности относятся технологические и технические параметры, конструкторские и технологические решения, определяющие эргономичность, эстетичность и соответствие окружающему ландшафту. К числу этих параметров следует отнести модульность и дизайн оборудования, протяженность трубопроводов и силовых сетей, удобство эксплуатации, ремонтопригодность, наличие автоматической сигнализации для отключения при аварийных ситуациях, условия труда обслуживающего персонала.

Третью группу показателей конкурентоспособности образуют экономические параметры, которые характеризуют расход ресурсов, включая затраты на обучение персонала, повышение его квалификации, разработку норм, учетной документации и других организационных мероприятий, соотношение цены и эксплуатационных качеств оборудования.

Обычно экономические показатели оценивают по цене сдачи объекта "под ключ". Однако этого недостаточно для полной оценки конкурентоспособности технологических систем. Цена поставки технологического комплекса "под ключ" не учитывает цену потребления, которая включает в себя не только стоимость объекта, но и все последующие текущие расходы, возникающие в процессе эксплуатации технологических систем (обслуживание, ремонтные работы, обучение пересдала и т.п.).

Для полной оценки стоимости единицы услуги (например, одной Гкал поставленного тепла, одного кВт/час электроэнергии) необходимо учесть не только стоимость самого технологического объекта, которая определяет сумму амортизации, но и текущие затраты в расчете на общий объем предоставленных услуг. Проблема заключается в том, что многие статьи затрат связаны не только с процессами морального и физического износа оборудования, но и с динамикой инфляционных процессов, приводящих к повышению стоимости энергоресурсов, затратных материалов (реагентов, флокулянтов, коагулянтов и т.д.). Все это превращает экономический показатель конкурентоспособности в вероятностную величину, которая должна прогнозироваться на этапе отбора наиболее конкурентоспособных технологических систем.

Однако, для большинства элементов инженерной инфраструктуры ЖКХ экономические показатели конкурентоспособности рассчитываются неполно и далеко не всегда являются надежной основой выбора перспективных технологических систем. При выборе зарубежного оборудования следует учесть, что по завершении его монтажа, при относительно невысокой цене поставки, могут быть существенно повышены цены на запчасти, консультации и услуги, расходные материалы. При использовании уникальных технологических систем, может резко возрасти стоимость поставки комплектующих изделий и узлов для замены выбывших из строя. Это приведет к резкому повышению цены потребления, то есть стоимости единицы предоставленной услуги.

Среди организационных параметров конкурентоспособности особое значение имеют условия оплаты: возможности приобретения технологических комплексов в кредит, с частичной оплатой бартером, с использованием различных форм лизинга, предоставления гарантий и т.д. Учет этих факторов особенно важен в условиях хронического бюджетного дефицита.[27]

2. Принцип детерминации предполагает установление причинно-следственных связей и учет всех параметров в процессе производства и реализации услуг. Технологические системы должны обеспечивать точный, оперативный учет всех видов затрат, допустимых и сверхнормативных потерь на всех фазах цикла от производства до конечной утилизации каждой единицы предоставленной услуги.

Так, например, необходимо точно знать оптимальные режимы работы котельной при различных условиях (температура воздуха, величина нагрузки) для того, чтобы минимизировать расход горючего. Необходимо контролировать температуру отпуска энергоносителей, допустимые потери на теплотрассе, а также фактическую температуру нагревательных приборов у потребителей, фактический расход теплоносителя. При отсутствии надежного контроля на любой стадии производство услуг неконкурентоспособно. При этом, в соответствии с существующим законодательством, потребитель может потребовать от жилищно-эксплуатационной организации возмещения причиненного ему материального и морального ущерба в связи с ненадлежащим качеством или недопоставкой услуг, а также судебных издержек. Это может разорить жилищно-эксплуатационную организацию.

Учет параметров функционирования всех звеньев процесса обеспечивает устойчивость и надежность функционирования технологических систем, их безотказную работу при условии правильной эксплуатации, своевременных ремонтных работ и профилактике отказов.

Поскольку устойчивость функционирования систем жизнеобеспечения зависит и от потребителей, необходимо воспитание культуры потребления, обеспечение правовой и моральной ответственности.

3. Принцип регулируемости использования предоставляемых услуг. Существующая практика организации технологических систем основывается на преимущественной оценке поставляемых "брутто-услуг". Это совершенно неприемлемо, ибо препятствует ликвидации затратного механизма в ЖКХ, внедрению высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий. Переход к оплате фактически предоставленных услуг необходим также для социальной защиты населения.

Фактически тепловые услуги оплачиваются по температуре горячей воды на выходе коллектора из котельной или теплоцентрали. То же относится и к пользованию газом, питьевой водой и т.д. Все это создает основу для списывания ненормативных расходов и потерь на массового потребителя и не стимулирует поставщиков услуг к приобретению экономичного оборудования, своевременному ремонту трубопроводов, запорной арматуры, улучшению термоизоляции, снижению потерь при транспортировке и т.д.

Несмотря на значительное увеличение тарифов на тепловую энергию до сих пор термоизоляция трубопроводов горячей воды неудовлетворительна; теплотрассы отапливают почву и воздух города (территории), однако выработанные, но не потребленные гигакалории оплачиваются населением.

В связи с этим необходимо организовать поэтапное введение в действие регуляторов и контрольных устройств расхода и качества энергоресурсов в каждой квартире. Это будет способствовать не только рациональному использованию потребителями услуг, но и повышению заинтересованности жилищно-коммунальных предприятий в их своевременном предоставлении, а также оперативном и качественном ремонте инженерных коммуникаций.

4. Принцип экологичности означает необходимость соблюдения экологических требований и уменьшения воздействия на окружающую среду на всех стадиях эксплуатации технологических систем, начиная с первых фаз формирования услуги и завершая утилизацией промышленных и бытовых отходов.

Так, работа многих десятков тысяч котельных приводит к загрязнению атмосферы в населенных пунктах соединениями серы и к возникновению кислотных дождей. Для предотвращения этого на крупных котельных устанавливают очистные сооружения.

В стране действует полтора десятка нефтеперерабатывающих заводов, которые являются поставщиками топочного топлива (мазута). Необходимо освоить здесь технологию, исключающую содержание серы в мазуте в соответствии с нормативами стран ЕС. При этом серу можно дополнительно получить в качестве сырьевого компонента. При строительстве очистных сооружений необходимо учитывать экологический уровень всей технологической цепи, а не только конечной технологической установки. Особенно опасно, когда отходы металлургических, электротехнических и химических предприятий попадают в бытовые стоки. При этом образуются такие классы химических соединений, которые неизвестны современной науке, как и неизвестны пути их нейтрализации. При таком коллекторном сборе, требования к конечным очистным сооружениям приобретают неопределенную природу, технология их обезвреживания резко усложняется, растут удельные затраты, а эффективность очистных сооружений резко падает.

По-видимому, целесообразно четко структурировать отрезки технологических процессов, на которых можно использовать эффективные и наиболее перспективные способы обеспечения экологичности технологических комплексов ЖКХ. В ряде случаев экологическое производство и переработка отходов могут быть выведены за пределы городского хозяйства.

5. Принцип комплексности заключается в рациональной кооперации отраслей и предприятий ЖКХ на единой технологической основе, их специализации с использованием общей инженерной инфраструктуры. Организация в системе ЖКХ холдингов, ассоциаций, концернов, консорциумов призвана противодействовать тенденциям экономического обособления субъектов хозяйственной деятельности.

Так, парки подвижного состава могут иметь общие элементы инфраструктуры, связанные с обслуживанием, ремонтными работами и т.д. Неэффективно раздельное обслуживание и дробление многих инженерных служб. Вместе с тем, нельзя размещать в опасной близости силовые электрические подстанции, резервуары нефтепродуктов и сжиженных газов, так как это создает опасность технологических катастроф больших масштабов. Это особенно важно в небольших населенных пунктах, где требуется достаточно компактное размещение систем жизнеобеспечения, но при соблюдении всех правил безопасности и сокращении затрат на технологические подсистемы (подземные коммуникации, линии высокого напряжения, очистные сооружения).

6. Принцип нормативной регламентации. Нормативная база деятельности предприятий ЖКХ включает ряд общесистемных показателей, которые имеют отношение к регламентации на уровне государства, территорий, отраслей, отдельных предприятий. Нормативы ограничения используются как административные, определяя последовательность технологии и процедуру управления. С другой стороны, нормативы необходимы как основа экономических методов регулирования, согласуя в той или иной мере экономические интересы личности, населения, региона. Нормативы носят конкретный исторический характер. Так, например, в условиях бюджетного дефицита для потребителей сжиженного газа вводятся жесткие нормативы, в пределах которых предоставляются льготы. С ростом бюджетных возможностей государства и доходов населения эти нормативы могут изменяться.

Однако, если газораспределительное хозяйство при планировании ограничится жесткими действующими нормативами, ему потребуется существенный рост затрат на расширение производственных мощностей. Поэтому необходимо прогнозировать изменение нормативов. К примеру, при более строгом учете водопотребления и использовании новых технологических решений и нового оборудования, нормативы водопотребления могут стать значительно более жесткими (в конце 90-х гг. расход воды на одного жителя в Калуге был вдвое больше чем в Париже). По-видимому, здесь следует учитывать санитарно-гигиенические нормы, которые определяют минимально допустимое количество потребляемых услуг и их качество.

7. Принцип целостности означает, что технологические комплексы должны развиваться и функционировать как целостные образования, в которых каждое структурное подразделение выполняет свои функции. Это подразумевает, прежде всего, наличие всех минимально необходимых структурных подразделений, достаточных для бесперебойного функционирования всей системы.

Все подотрасли и виды деятельности ЖКХ имеют однотипные по функциям структурные подразделения: ремонтные цеха, диспетчерские и аварийные службы, подразделения обслуживающие инженерные сети и оборудование, транспортные цеха и т.д. В ряде случаев целесообразно объединять структурные подразделения подотраслей ЖКХ, чтобы минимизировать затраты ресурсов.

8. Принцип распределения и закрепления ответственности за эксплуатационными организациями по обслуживанию, профилактике и ремонту инженерных систем. В совокупности с принципом регулируемости использования услуг это позволяет определить ответственность за сверхнормативные потери энергоресурсов. Если регуляторы расхода устанавливаются у каждого потребителя, возможно распределение ответственности, ее закрепление за конкретными организациями.

Организационная реструктуризация ЖКХ создает условия не только для формирования эффективных технологических систем и их устойчивой работы в складывающихся рыночных условиях, но и для контроля за соблюдением прав потребителей услуг. Это обусловлено тем, что в настоящее время большинство предприятий ЖКХ являются монополистами в своей области. При этом различают два вида монопольных образований ЖКХ: монопольные технологические процессы и монопольные организационные структуры.

К монопольным технологическим процессам относятся: водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика, городской пассажирский транспорт.

Монопольные организационные структуры имеют место в жилищном хозяйстве, ремонтно-эксплуатационном производстве, банно-прачечном хозяйстве, садово-парковом хозяйстве, санитарной очистке, дорожно-мостовом хозяйстве и благоустройстве.

Рассмотрим в связи с этим структуру управления жилищным хозяйством (ЖХ).

Управление обслуживанием жилищного фонда г. Санкт-Петербурга представляет собой вертикальную, многозвенную, жестко-иерархическую структуру. Большинство оперативных вопросов в управлении ЖХ решается в высших звеньях руководства, взаимоотношения верхнего и нижнего уровней управления строятся на основе директивных документов, обязательных к исполнению.

Существующая структура управления жилищным хозяйством малоэффективна. Основной ее недостаток состоит в том, что департамент (комитет) по существу, выполняет одновременно функции собственника ("заказчика") жилищного фонда и исполнителя работ ("подрядчика") по его эксплуатации. Подобная система противоречит логике экономически эффективного хозяйствования. Результаты деятельности ЖЭО оцениваются вышестоящей организацией - департаментом (комитетом), то есть имеет место лишь внутриведомственный контроль.

Недостатки существующей системы управления ЖХ проявляются в экономических результатах деятельности жилищно-эксплуатационных организаций (ЖЭО).

Практически все они убыточны и содержатся за счет дотаций из местных бюджетов. Превышение расходов над доходами за последние годы увеличилось в несколько раз и составляет более 90%. Соответственно увеличился и объем дотаций из бюджета. Лишь 10% средств поступают непосредственно от потребителей работ и услуг ЖЭО. Расходы на заработную плату более чем в пять раз превышают доходы ЖЭО .

При этом ЖЭО выполняют ряд непрофильных функций (оформление и выдача документов и т.д.), которыми должны заниматься совсем другие структуры.

Работники. ЖЭО не заинтересованы в конечных результатах деятельности и улучшении качества услуг, так как хозяйственный расчет развит слабо, а тарифы на услуги ЖХ экономически не обоснованы и не соответствуют затратам.

Несовершенство существующей системы управления ведет к ущемлению интересов потребителей - прежде всего населения. Существующая структура управления и финансирования ЖХ типична для административно-командной системы и не отвечает требованиям формирующихся рыночных отношений.[28]

В условиях формирования рынка жилья и услуг по его содержанию необходима реорганизация системы управления ЖХ. При этом первостепенное значение, на мой взгляд, имеет отделение "Заказчика" от "Исполнителя". Это позволит усилить самостоятельность структурных подразделений ЖХ и в то же время сохранить ответственность и контроль за деятельностью ЖХ со стороны местных органов исполнительной власти. Такой вариант реорганизации предполагает формирование "Службы заказчика" и "Подрядчика" с разделением функций владения и хозяйствования; разграничение компетенции и полномочий различных уровней управления жилищной сферой; определение организационно-правовой формы ЖЭО; внедрение договорных отношений между "Заказчиком" на содержание жилья, в чьих руках концентрируются ресурсы, прежде всего финансовые, необходимые для обслуживания жилищного фонда и "Подрядчиком" - исполнителем услуг.

В первую очередь следует определить статус "Службы заказчика", которая является основой организационных реформ. На базе Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. №935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." было издано Положение о "Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам". Однако местные органы исполнительной власти не пошли на создание "Служб заказчика". Организация оплаты жилья и коммунальных услуг практически повсеместно была поручена предприятиям ЖКХ. Это означает, что местные органы не реализуют свои правомочия собственника жилищного фонда, а предприятия ЖКХ сохранили свое монопольное положение.

"Служба заказчика" как организационная основа совершенствования механизма реализации государственной (муниципальной) собственности в ЖКХ позволяет повысить качество, надежность, экономическую и экологическую безопасность жилищно-коммунальных услуг, сочетая управление муниципальными объектами ЖКХ с демонополизацией системы эксплуатации жилищного фонда и инженерной инфраструктуры.

При передаче управленческих функций от государственных и муниципальных предприятий (ТПО, ЖКХ, ПЖРТ, ПЖРУ и т.д.) государственным органам, система управления обеспечивает сочетание экономических и административных рычагов воздействия на выход ЖКХ из кризиса. Именно собственник (в лице "Службы заказчика") должен распоряжаться бюджетными ассигнованиями, заказав исполнение необходимых услуг и работ на договорной основе предприятиям ЖКХ, предложившим наиболее приемлемые условия и контролируя качество работ, а также их соответствие стандартам. Таким образом, разрушается действующий в отрасли затратный механизм, обусловленный монопольным положением предприятий ЖКХ.

Подрядчиками могут выступать предприятия любых организационно-правовых форм и видов собственности. Наиболее предпочтительно наличие нескольких подрядчиков, так как это создаст условия для конкуренции. Организационные условия и механизм их реализации в жилищно-коммунальной сфере включают:

• нормативно-правовое обеспечение (пакет законодательных и распорядительных актов, регулирующих отношения в жилищной сфере);

• экономическое (ресурсное) обеспечение (создание экономического потенциала, необходимого для качественного содержания ЖКХ);

• социальное обеспечение (создание действенного механизма социальной защиты населения, помощь малоимущим и обеспечение приемлемых условий проживания, создание системы государственных и законодательно утвержденных социальных стандартов в данной сфере);

• научно-методическое и информационное обеспечение (разработка механизма эффективного функционирования ЖКХ, мониторинга процессов и результатов его деятельности).

В сфере ЖХ в качестве подрядчиков могут выступать:

• муниципальные службы, созданные на базе производственных мощностей существующих ГПРЭП и РЭУ;

• приватизированные ЖЭО;

• ведомственные службы по жилищному обслуживанию;

• частные организации различных форм собственности.

Один из возможных вариантов организационной структуры управления ЖХ, основанный на формировании системы "заказчик - подрядчик".

"Служба заказчика" занимается развитием жилищной инфраструктуры на уровне подотрасли (планирование, прогнозирование, финансовый и технологический аудит и др.), распределяет заказы между службами ЖХ и контролирует их деятельность. К числу функций обслуживания в сфере ЖХ относятся: разработка нормативов; освоение новой техники; подготовка и переподготовка кадров; планирование научно-технического развития; материальное обеспечение; капитальный ремонт крупных объектов и жилых домов, в том числе памятников истории и архитектуры.

Основными функциями "Службы заказчика" становятся: заключение договоров на выполнение работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда; контроль за их исполнением; аккумулирование средств, необходимых для оплаты выполненных договорных работ.

Субподрядчики могут выполнять работы по техническому содержанию, ремонту и санитарному обслуживанию жилищного фонда и других объектов ЖХ. В перспективе, по мере демонополизации структур ЖХ, все собственники жилищного фонда (ведомственные, ЖСК, кондоминиумы и т.д.) смогут самостоятельно выступать в качестве заказчиков. Организационно-технологическая реструктуризация ЖКХ позволяет организовать технологический аудит его систем.

 

2.4 Система договорных отношений органов местного самоуправления с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства

Четкое разграничение функций Заказчика и Подрядчика предусматривает реализацию договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере и разработку целого ряда организационно-распорядительских и нормативных документов.

Впервые "Положение о порядке формирования договорных отношений в муниципальном хозяйстве" было утверждено Распоряжением Коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству 18 мая 1993 г. №1-1. Позднее, Постановлением Правительства РФ "О некоторых мерах по улучшению координации деятельности министерств и ведомств РФ, Советов Министров республик в составе РФ, администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" от 27 мая 1993 г. №490 была утверждена "Примерная структура органов краевой, областной администрации". Предполагалось, что в соответствии с их полномочиями и действующими нормативно-правовыми документами они будут выполнять функции Заказчика на жилищно-коммунальные услуги. Службы заказчика следовало создавать в качестве самостоятельного подразделения в структуре местных органов исполнительной власти (местных администраций). Государственной Академией жилищно-коммунального хозяйства им. К.Д.Панфилова и НИИ Экономики жилищно-коммунального хозяйства было разработано "Примерное Положение о Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам".

С введением "Положения о Службе заказчика жилищно-коммунальным услугам" и "Положения о порядке формирования договорных отношений в муниципальном хозяйстве" начался процесс отделения собственности от управления ЖКХ.

Переход к новой системе управления ЖКХ потребовал пересмотра правовых отношений участников процесса обслуживания - местных органов исполнительной власти (наймодателей), предприятий ЖХ (исполнителей) и потребителей услуг (нанимателей жилого помещения).

Во всем мире для оказания какой-либо услуги заключается договор между поставщиком услуги и ее потребителем, защищающем потребителя при нарушении его прав на получение услуги определенного качества и в определенном объеме.

В России до сих пор отсутствует документ, который бы регламентировал отношения муниципалитета (собственника жилищного фонда), потребителя (квартиросъемщика) и предприятий ЖХ. Формально отношения ЖЭО (основной эксплуатационной единицы ЖХ) с потребителями их услуг -населением, проживающем в домах, обслуживаемых этими предприятиями, регламентируют:

• договор социального найма для квартиросъемщиков (арендаторов) квартир (комнат) муниципального жилищного фонда;

• договор передачи квартир в собственность граждан для собственников приватизированных квартир;

• договор об обслуживании.

О несовершенстве этой базы свидетельствует рост числа жалоб на качество жилищно-коммунального обслуживания.

В приложении приводится анализ некоторых пунктов "Договора социального найма жилого помещения и предоставления жилищных и коммунальных услуг" и "Порядка работы с заявлениями нанимателей жилого помещения" из действующего "Положения о службе заказчика на жилищно-коммунальные услуги" Калужской области, и целесообразности изменений этих документов с целью наибольшей защиты социальных прав потребителей услуг (нанимателей).

Особенностью ЖКХ является использование ее предприятиями разнородных основных фондов: первая группа формирует инженерную инфраструктуру (основное производство в водо-, тепло-, электро-, газоснабжении, водоотведении, канализировании, объекты внешнего благоустройства и др.); вторая группа основных фондов обеспечивает обслуживание объектов инженерной инфраструктуры (производственно-технические базы, ремонтные мастерские, транспортные цеха).

Основные фонды первой группы являются основой жизнеобеспечения территорий, служат для непосредственного удовлетворения потребителей в услугах ЖКХ. Именно эта группа основных фондов обусловливает технологический монополизм большинства предприятий (организаций) ЖКХ. Поэтому представляется необходимым сохранение функций управления и контроля местных органов исполнительной власти за состоянием и использование этой категории фондов. Объекты инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства передаются муниципалитетом (в лице Службы заказчика на жилищно-коммунальные услуги) предприятиям ЖКХ на обслуживание.

В то же время при эксплуатации основных фондов, используемых для обслуживания объектов инженерной инфраструктуры (вторая группа), предприятия ЖКХ должны обладать значительной самостоятельностью вплоть до возможности их приватизации. Это будет способствовать формированию конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. Основные фонды второй группы должны передаваться предприятиям ЖКХ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, с одновременным заключением договоров подряда на производство соответствующих услуг ЖКХ.

Необходим дифференцированный подход при определении правовой базы использования различных групп основных фондов ЖКХ, а также обеспечение контроля за состоянием и использованием основных фондов. В условиях переходного периода целесообразно приватизировать только основные фонды второй группы, а объекты инженерной инфраструктуры должны оставаться в собственности Заказчика на услуги ЖКХ (муниципалитета).

В соответствии с "Примерным Положением о Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам" предложена следующая схема взаимоотношений между собственниками основных фондов (муниципалитетами) и хозяйствующими субъектами.

Территориальные комитеты по управлению имуществом передают в хозяйственное ведение:

• "Службе заказчика" объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в собственности местных органов управления;

• предприятиям ЖКХ в полное хозяйственное ведение движимое и недвижимое имущество (основные и оборотные средства), используемое для обслуживания объектов инженерной инфраструктуры;

• передача основных фондов оформляется Постановлением соответствующего органа исполнительной власти. При этом во втором случае передача оформляется еще и договором (между собственником - территориальным комитетом по управлению имуществом и предприятием) "Служба заказчика", в хозяйственном ведении которой находятся объекты инженерной инфраструктуры, заключает с предприятиями ЖКХ, эксплуатирующими эти объекты, договора о передаче предприятию муниципального имущества (объектов инженерной инфраструктуры) на обслуживание; а также на ремонт и содержание этих объектов.

Таким образом, имущество предприятия разбивается на две группы, подлежащие различному учету:

1. Имущество, переданное предприятию в хозяйственное ведение (производственные базы, ремонтные мастерские, машины, вспомогательные механизмы и т.д.)

2. Имущество, переданное предприятию на обслуживание (объекты инженерной инфраструктуры).

Отметим что некоторые пункты "Примерного Положения о Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам" вызывают сомнение и требуют внесения ряда замечаний.

1. В соответствии с ГК РФ передача имущества (собственности) в хозяйственное ведение предполагает его производительное использование субъектом хозяйствования. Возникает вопрос о правомерности передачи "Службе заказчика" имущества в хозяйственное ведение, так как эта Служба не является хозяйствующим субъектом, она создается как структурное подразделение местной администрации, и поэтому не может производительно использовать указанное имущество.